Na podlagi navedenega zaključujemo, da določbe ZZRZI vsebujejo neustavno pravno praznino v nasprotju s 14. in 52. členom Ustave RS, ker ne urejajo minimalne dohodkovne varnosti za osebe s statusom invalida po navedenem zakonu, ki je pridobitno nesposobna. Poraja pa se tudi sum, da so osebe s težavami v duševnem zdravju v postopkih pri Zavodu obravnavane drugače kot ostali zavarovanci.
* * *
Na Varuha se je obrnila pobudnica v imenu sina, ki ima status invalida po Zakonu o zaposlitveni rehabilitaciji in zaposlovanju invalidov (ZZRZI) in je nezaposljiv. Zanimalo jo je, zakaj njen sin ni upravičen do invalidskega nadomestila. Kot upokojenka ga namreč sama težko preživlja. Sinovo invalidnost so v večji meri povzročale dolgotrajne duševne težave, zato je Varuh pobudo obravnaval predvsem z vidika varstva pravic invalidov, ki imajo težave v duševnem zdravju.
Skladno s 1. členom Konvencije o pravicah invalidov (v nadaljevanju: Konvencija) so invalidi ljudje z dolgotrajnimi telesnimi, duševnimi, intelektualnimi ali senzoričnimi okvarami , ki jih v povezavi z različnimi ovirami lahko omejujejo, da bi enako kot drugi polno in učinkovito sodelovali v družbi. Varuha je v konkretnem primeru zanimalo, ali konvencija vključuje osebe s težavami v duševnem zdravju.
Agencija Evropske unije za temeljne pravice je v svojem poročilu zavzela stališče, da konvencijska definicija brez dvoma vključuje osebe s težavami v duševnem zdravju, vsaj kadar gre za dolgotrajna stanja. Odbor za pravice invalidov je v svojem mnenju izrazil skrb, da so iz konvencijskega varstva izključene osebe, ki pa bi morale biti vključene, to so predvsem duševni bolniki ter osebe z zmanjšanimi intelektualnimi sposobnostmi. Sodna praksa Sodišča Evropske unije pa je pokazala, da izraz invalidnost zajema osebe s težavami v duševnem zdravju, če takšna bolezen vpliva na vključenost osebe v poklicnem življenju in je dolgotrajna. Varuh je zaključil, da je na podlagi konvencijskih določil med invalide treba šteti tudi osebe s težavami v duševnem zdravju, če je duševna okvara dolgotrajna ter vpliva na posameznikovo sposobnost, da polno in učinkovito sodeluje v družbi.
Ministrstvo za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti (v nadaljevanju: MDDSZEM) našemu mnenju ni pritrdilo, saj meni, da je invalidnost po svoji naravi trajna in neozdravljiva, osebe s težavami v duševnem zdravju pa se z ustrezno terapijo in zdravljenjem lahko pozdravijo in ponovno vključijo na trg dela. Ministrstvo ni navedlo, na kakšni pravni podlagi, ki bi bila po pravni moči primerljiva konvencijski, je utemeljilo svoje stališče, niti se do navedb Varuha podrobneje ni opredelilo. Po mnenju Varuha je MDDSZEM brez pravne podlage uveljavilo pogoj trajne okvare, ki je strožji od pogoja dolgotrajnosti okvare), ki ga določa Konvencija.
V nadaljevanju obravnave se je Varuh vprašal, ali obstajajo drugi utemeljeni razlogi za razlikovanje med invalidi po ZZRZI, Zakonu o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (ZPIZ-2) ter Zakonu o družbenem varstvu duševno in telesno prizadetih oseb (od 1. 1. 2019 je omenjeni zakon ne velja več, nadomestil ga je Zakon o socialnem vključevanju invalidov – ZSVI).
MDDSZEM je namreč v več dopisih poudarilo, da je pri osebah, ki lahko pridobijo status invalida po ZSVI, že v mladosti ugotovljeno, da si nikoli ne bodo mogle zagotoviti sredstev za preživljanje z delom. Tem osebam zato ZSVI daje pravico do nadomestila. Varuh je v tem delu ministrstvo opozoril na načelo enakosti iz 14. člena Ustave RS, ki zavezuje zakonodajalca, da življenjske situacije, ki so si v bistvenem podobne, ureja podobno ter različne različno. Zakonodajalca zavezuje, da enake položaje pravnih subjektov uredi enako, različne pa ustrezno različno. Če zakonodajalec bistveno enake položaje ureja različno ali bistveno različne položaje ureja enako, mora za to obstajati razumen razlog, ki izhaja iz narave stvar (Sklep Vrhovnega sodišča RS, opr. št. X Ips 250/2014 z dne 6. 4. 2016). Ker invalidnosti ne gre enačiti z okvaro, ki je prizadela posameznika, ampak jo je treba razumeti predvsem v povezavi z različnimi ovirami, ki posameznika omejujejo, da bi enako kot drugi polno in učinkovito sodelovali v družbi, podlaga za različno obravnavo invalidov po mnenju Varuha ne more biti vrsta okvare, ki povzroča invalidnost, temveč le omejitev, ki jo ima posameznik zaradi nje. To pa pomeni, da je diskriminacija invalidov, ki imajo enako omejitev, nedopustna.
V zvezi s pravico do denarnega nadomestila zaradi invalidnosti je Varuh ugotovil, da država načeloma zagotavlja dohodkovno varstvo invalidom preko sistema obveznega invalidskega zavarovanja ter socialnih transferjev (tako npr. invalidska pokojnina izhaja iz sistema zavarovanja, invalidsko nadomestilo pa je oblika socialnega transferja). Da je pravica do minimalnega dohodka bistvena vsebina 52. člena Ustave RS, ki ureja posebno varstvo invalidov, pa je v odločbi št.U-I-11/07 z dne 18. 10. 2007 (18. odstavek) pojasnilo tudi Ustavno sodišče RS, ki je zapisalo, da se invalidom skuša 'predvsem z upoštevanjem njihovih posebnih potreb zagotoviti možnosti za dostojno življenje. Za dosego tega cilja je država dolžna sprejeti najrazličnejše ukrepe, s katerimi zagotavlja regulativne mehanizme na področju zaposlovanja in dela, zdravstvenega varstva, stanovanjske in davčne politike ter na drugih področjih, ki vplivajo na posameznikov položaj.
S takšnimi ukrepi, ki so prepuščeni avtonomnemu odločanju zakonodajalca, skuša ta zmanjšati odvisnost invalidov od raznih oblik socialne pomoči in jim zagotoviti možnost za samostojno življenje v skupnosti ter za aktivno vključevanje v družbo. Vendar pa zagotavljanje možnosti za dostojno življenje najprej pomeni zagotavljanje določenih minimalnih pogojev za preživetje. Da si morajo države prizadevati izboljšati življenjsko raven invalidov tudi z ustreznimi socialnimi transferji, vse bolj poudarjajo tudi različni mednarodni akti. Brez tega jim namreč dostojne življenjske ravni ni mogoče zagotoviti.'
Ustavno sodišče je v podporo svoji trditvi o obveznosti države, da zagotovi minimalni življenjski standard za invalide, navedlo 28. člen Konvencije, ki invalidom priznava pravico do ustrezne življenjske ravni in socialne varnosti. Glede na navedeno zaključujemo, da bi moral ZZRZI osebam s težavami v duševnem zdravju, ki so pridobitno nesposobne, zagotoviti minimalno socialno varnost, saj so v bistveno enakem položaju kot drugi invalidi, ki so pridobitno nesposobni in že imajo pravico do minimalne dohodkovne varnosti na podlagi ZPIZ-2 ali ZSVI.Ministrstvo je navedlo, da država osebam, ki imajo status invalida po ZZRZI, zagotavlja možnost vključitve v programe socialne vključenosti, kjer se osebe s težavami v duševnem zdravju skušajo usposobiti za delo in pridobivajo socialne veščine. Glede na že navedeno mnenje Ustavnega sodišča RS Varuh ni mogel sprejeti stališča ministrstva, da lahko program socialne vključenosti, kjer se invalidi šele usposabljajo za delo, nadomesti socialni transfer v višini minimalnih pogojev za preživetje. Nadalje je ministrstvo zavzelo stališče, da se socialna varnost invalidom, ki nimajo pravic iz zavarovanja oz. obstoječih socialnih transferjev, lahko zagotovi tudi s splošnimi socialnimi transferji. Varuh argumenta ministrstva ni sprejel. Splošni socialni transferji, kot sta denarna socialna pomoč in varstveni dodatek, posebnega denarnega nadomestila za invalide ne moreta nadomestiti, saj finančno breme invalidnosti najprej pade na premoženje invalida oz. njegovo družino, kar omenjeno skupino invalidov spravlja v bistveno slabši položaj kot druge invalide.
V podporo svojemu mnenju o slabšem socialnem položaju invalidov s težavami v duševnem zdravju (ki predstavljajo večji del invalidov, ki nimajo pravic ne iz zavarovanja ne socialnih transferjev) smo navedli tudi sklepne ugotovitve Odbora za pravice invalidov za RS o izvajanju 28. člena Konvencije o pravicah invalidov, ki je poudaril, da so v Sloveniji osebe z duševnimi težavami pogosto izpostavljene revščini ter izdal priporočilo, da se v sistemu socialnega varstva zagotovi učinkovitejša pomoč za invalidne osebe, še posebej tiste s težavami v duševnem zdravju in zmanjšanimi intelektualnimi sposobnostmi. Ministrstvo je navedlo še, da bi bilo prejemnikom socialne pomoči 'težko zagotoviti pogoje za polno in učinkovito sodelovanje v družbi, saj so pogosto izpostavljeni socialni izključenosti in izolaciji.
Z namenom preprečitve socialnega izključevanja invalidov ministrstvo že sedaj financira programe socialne vključenosti.' Varuh je podaril, da ne vidi ovire za to, da bi bila oseba vključena v program socialne vključenosti, hkrati pa prejemala denarno nadomestilo, ki bi ji zagotovilo pokrivanje minimalnih življenjskih stroškov. Ti obveznosti države med seboj nista izključujoči. Opozorili pa smo tudi na to, da si revščina in socialna izključenost slej ko prej podata roko. Osebe, ki pridobijo status invalida po ZZRZI, so v večji meri osebe, ki imajo odločbe o priznani I. kategoriji invalidnosti po ZPIZ brez invalidske pokojnine, saj gre za mlajšo populacijo, osebe s pridobljenim statusom invalida po bivšem Zakonu o usposabljanju in zaposlovanju invalidnih oseb oz. ZZRZI, ki niso pridobile statusa invalida po ZPIZ, saj je na podlagi mnenja invalidskih komisij Zavod za pokojninsko in invalidsko zavarovanje Slovenije (v nadaljevanju: Zavod) njihovo vlogo za pridobitev statusa invalida zavrnil ter osebe s pridobljeno II. in III. kategorijo invalidnosti, ki so vključene v zaposlitveno rehabilitacijo, ker se je izkazalo, da predstavlja omejitev (npr. glede dvigovanja bremen zaradi okvare hrbtenice) veliko manjšo oviro, kot je omejitev pri zaposlovanju zaradi težav v duševnem zdravju.
Zavod je navedbe ministrstva, da osebe s težavami v duševnem zdravju obravnava drugače kot druge zavarovance, zavrnil. Posredna diskriminacija zaradi osebne okoliščine obstaja, kadar je oseba z določeno osebno okoliščino bila, je ali bi lahko bila zaradi navidezno nevtralnega predpisa, merila ali prakse v enakih ali podobnih situacijah in pogojih v manj ugodnem položaju kot druge osebe, razen če ta predpis, merilo ali prakso objektivno upravičuje zakoniti cilj in če so sredstva za doseganje tega cilja ustrezna in potrebna (Sklep Višjega delovnega in socialnega sodišča RS, opr. št. Pdp 1016/2015 z dne 5. 11. 2015). Glede na nasprotujoče si izjave med ministrstvo in Zavodom po mnenju Varuha obstaja tudi sum na posredno diskriminacijo oseb s težavami v duševnem tudi v postopkih pri Zavodu.
Varuh bo navedene trditve ministrstva v prihodnje še podrobneje proučil. Na podlagi navedenega zaključujemo, da določbe ZZRZI vsebujejo neustavno pravno praznino v nasprotju s 14. in 52. členom Ustave RS, ker ne urejajo minimalne dohodkovne varnosti za osebe s statusom invalida po navedenem zakonu, ki je pridobitno nesposobna. Poraja pa se tudi sum, da so osebe s težavami v duševnem zdravju v postopkih pri Zavodu obravnavane drugače kot ostali zavarovanci.
Varuh bo z gornjimi ugotovitvami seznanil Vlado Republike Slovenije, da se do njih opredeli oziroma ustrezno ukrepa. 9.5-46/2018
