Varuh človekovih pravic Matjaž Hanžek se je od 9. do 11. maja udeleževal srečanja ombudsmanov v Turčiji. Kolegi so se na pobudo Evropskega komisarja za človekove pravice Alvara Gil-Roblesa in nacionalnega turškega parlamenta ob podpori grškega ombudsmana v Kapadokiji srečali z namenom prenesti svoje izkušnje Turčiji, ki namerava v bližnji prihodnosti vzpostaviti nacionalno inštitucijo ombudsmana. Varuh je spregovoril o odnosu ombudsmana do parlamenta s poudarkom na slovenskih izkušnjah.

Vloga ombudsmana v državi prava

Seminar organiziran v sodelovanju Evropskega komisarja za človekove pravice in Nacionalnega parlamenta Turčije
Kapadokija, 9.-10. Maj 2004

Matjaž Hanžek
Razmerje med ombudsmanom in parlamentom

Za prikaz odnosa ombudsmana in parlamenta, vloge enega in drugega ter analize medsebojnih odnosov – sodelovanja, konfliktov in možnega prepletanja funkcij obeh institucij -, je potrebno ugotoviti, na katerih področjih se prepleta delo obeh.  Za tako analizo pa je najbolje začeti kar pri nastanku prvega omudsmana. Kot vemo, je bilo to pred skoraj 200 leti na Švedskem, če ne upoštevamo že kraljevega zastopnika iz davnega leta 1713. Že postavitev prvega obudsmana  je določila način postavljanja te institucije: imenoval ga je parlament na predlog kralja. S tem pa je bilo podan tudi že prvi pogoj za njegovo uspešno delovanje: v družbi je potrebna določena stopnja razvitosti demokracije in pravne države. S tem, ko so mu dali pristojnost nadzora nad državnimi uradniki, so tudi začrtali meje med delom ombusmana in Parlamenta. Parlament je ohranil neposredni nadzor nad delom ministrov, ombudsman pa je prevzel nalogo nadzora nad ostalimi nižjimi in višjimi uradniki, ki izvajajo državna pooblastila in jih parlament ne bi mogel operativno nadzorovati. S tem pa je bila obmudsmanu postavljena tudi meja na področju politike: parlament je obdržal nadzor nad politiko, njemu pa je prepustil nadzor nad tem, kako uradniki izvajajo to politiko - torej predvsem vprašanje dobrega upravljanja. Pri takšni delitvi pristojnosti tudi ne bi moglo priti do konfliktov med obema institucijama.

Delo ombudsmana naj se ne bi tikalo političnega odločanja in torej tudi ne dela parlamenta. A kaj v primerih, ko parlament z nedelom ali nesprejemanjem zakonov krši človekove pravice? Posebno v primerih novih ombudsmanov v novih demokracijah, kjer se od njih pričakuje več kot le klasični nadzor nad kontrolo dobrega upravljanja. Kjer se od ombudsmanov pričakuje ne le nadzor delovanja državnega aparata, ampak tudi aktivno vlogo pri vzpostavljanju in spoštovanju človekovih pravic, ki so več kot le dobro upravljanje ali zloraba oblasti. Glavno področje klasičnih ombudsmanov v parlamentarnih demokracijah z daljšo tradicijo tako ni predvsem v funkciji varovanja človekovih pravic – ali vsaj ni tako poudarjeno, kot pri novih – saj jih zagotavljajo Ustava in zakoni in na tej podlagi sistem pravnega varstva in sodišč. Ombudsman pa naj bi take mehanizme le dopolnjeval in nadgrajeval.

Nekoliko drugačne potrebe pa so v novih demokracijah, kjer je potrebno temeljne človekove pravice in svoboščine zagotavljati zato, da bi se obdržale demokratične pridobitve, ki so jih zapisali v ustavi. Morda lahko kot prvi tak primer navedemo Španijo, v kateri je bil ombudsman (Defendor del pueblo) ustanovljen leta 1981. Defendor del pueblo naj bi s svojimi pristojnostmi do ustavnega sodišča podprl uvajanje novih predpisov in pravne prakse, ki še niso bili usklajeni z novo ustavo. Take pristojnosti so pogoste pri novih ombudsmanih v novih demokracijah. Nekateri avtorji jih utemeljujejo s krhkostjo demokratičnih institucij in s tem potrebo po dodatnem varstvu temeljnih človekovih pravic, kar v državah z ustaljeno demokracijo ni več potrebno. Zato tudi dajejo večji poudarek temeljnim predpostavkam demokracije, med katerimi so tudi državljanske in človekove pravice, ter spoštovanju predpisov, s katerimi so uzakonjena pravila demokracije. Vse to pa že meji na pristojnosti, ki si jo je rezervirala politika – torej tudi parlament, kar lahko hitro vodi do konflikta med obema institucijama. In taki konflikti so se v nekaterih državah tudi dogajali. In se verjetno še bojo.

Podobne zahteve za razširitev področja dela ombudsmana izhajajo tudi iz vrste mednarodnih resolucij in priporočil. Te temeljijo na ugotovitvah, da omejevanje dela ombudsmana le na preiskave individualnih pritožb pušča vrsto nalog s področja varovanja človekovih pravic nepokritih. Priporočilo Sveta Evrope 1615  ugotavlja, da »da je razvoj metod zaščite človekovih pravic vplival na vlogo ombudsmana tako, da so človekove pravice sedaj vključene v standarde, ki jih mora administracija v procesu dobrega upravljanja upoštevati, saj administracija, ki ne upošteva človekovih pravic, ne more biti zakonita. Specifične ustavne in zakonske okoliščine v posamezni državi lahko narekujejo, da ombudsmanov mandat pokriva še dodatna zadolžitve predvsem na področju človekovih pravic.« Tretji odstavek 10. točke omenjenega priporočila pa eksplicitno priporoča, da “da da tej instituciji mandat, ki natančno določa človekove pravice kot temelj v konceptu dobrega upravljanja… .«Â 

Podobno opažajo tudi v OZN. Citiram: »… Institucijo ombudsmana pogosto povezujemo z poudarkom na funkciji nepristranske preiskave.  Mnogo starejših ombudsmanov se ne čuti neposredno odgovornega za človekove pravice kolikor se ne vežejo na njihovo neposredno funkcijo nadzorovanja korektnosti in zakonitosti javne administracije. Drugim, predvsem v novejšem času ustanovljenim ombudsmanom je bil dodeljen poseben mandat zaščite človekovih pravic, pogosto v povezavi z pravicami postavljenimi v nacionalnih ustavah ali drugi zakonodaji.« Ne bi našteval dalje. Bistveno, kar sem hotel povedati s tem, je, da se s temi novimi funkcijami meja dela ombudsmana zelo približuje politiki in s tem delu, ki ga opravlja parlament. S tem pa je možnost konfliktov z njim toliko večja. Ker mora ombudsman nadzorovati zlorabo oblasti oziroma institucij z javnimi pooblastili, ne moremo zanemariti dejstva, da je, vsaj teoretično, možno, da do tega pride tudi pri delu politikov, ki sestavljajo parlament. In seveda tudi pri ombudsmanu.

Ombudsman pa je po drugi strani odvisen od parlamenta, saj ga ta postavi za to, da bi mu pomagal nadzorovati zlorabe države. Parlament izvoli ombudsmana običajno z kvalificirano večino, ga tudi na enak način edini lahko razreši. O svojih izsledkih obmudsman poroča parlamentu ali posebnemu parlamentarnemu telesu. Parlament mu tudi daje ali odvzame imuniteto, če jo le-ta ima. Tudi pri večini ostalih pogojev, ki omogočajo delo, je ombudsman odvisen od parlamenta. Ti so predvsem neodvisnost pri preiskavi, zadostna finančna sredstva za delovanje institucije in ne nazadnje neomejen dostop do vseh informacij potrebnih za preiskave..

Kako v praksi zgleda sodelovanje in konflikti med Ombudsmanom in parlamentom bom pokazal na primeru slovenskega ombudsmana. Ne zato, ker bi bil nekaj posebnega, ampak zato, ker ga, jasno, najbolj poznam.

Ime slovenske različice ombudsmana – Varuh človekovih pravic – pove, da se ta institucija nekoliko razlikuje od klasične institucije ombudsmana. Že sama definicija in mesto v Ustavi (Ustavnost in zakonitost) določa njegovo delo širše, kot le nadzor nad dobrim upravljanjem. Člen 159 Ustave  pravi: »Za varovanje človekovih pravic in temeljnih svoboščin v razmerju do državnih organov, organov lokalne samouprave in nosilcev javnih pooblastil se z zakonom določi varuh pravic državljanov.«

Varuh ima na podlagi zakona predvsem pooblastila, da si od državnih in drugih organov, ki jih lahko nadzira, pridobi vse podatke ne glede na stopnjo zaupnosti, da izvede preiskavo in v tem okviru lahko tudi povabi priče na zaslišanje. Kadarkoli lahko opravi inšpekcijo vsakega državnega organa, objekta, kjer je omejena osebna svoboda, psihiatrične institucije ipd. Pomembna je pristojnost varuha, da, v soglasju s prizadetim, sam vloži na ustavno sodišče ustavno pritožbo zaradi kršitev človekovih pravic.

Pristojnosti varuha človekovih pravic so navedene tudi v nekaterih drugih zakonih: Zakon o varstvu potrošnikov, Zakon o varstvu okolja, Zakon o obrambi. Varuh ne obravnava le pritožbe posameznikov, ki m enijo da so žrtve samovolje državnih institucij, ampak mu daje zakon tudi možnosti, da obravnava tudi širša vprašanja, ki so pomembna za varstvo človekovih pravic in temeljnih svoboščin ter za pravno varnost državljanov. Torej dokaj široka pooblastila.

Najprej formalni status Varuha človekovih pravic.

Kot sem že omenil, slovenskega varuha človekovih pravic postavlja Ustava. Izvoli ga na predlog Predsednika Republike Parlament s dvotretjinsko kvalificirano večino. Dogodki v zvezi s prejemanjem zakona o varuhu človekovih pravic so pokazali, da so politiki to institucijo sprejemali predvsem kot neko dodatno orodje za politične igrice. Prvi predlog je bil, da bi varuha sprejemali z navadno dvotretjinsko večino, vlada pa je predlagala le navadno večino. Argument vlade je bil, da se noben državni funkcionar ne voli s takšno večino, le Ustava. Skupina poslancev  pa je v postopku v parlamentu predlagala, da mora biti ta dvotretjinska večina kvalificirana. S tem so hoteli zmanjšati vpliv predsednika Republike, saj mora ta za svoj predlog predhodno pridobiti soglasje večine poslancev. Končno sprejeta varianta pa ima po drugi strani za ombudsmana tudi pozitivne posledice, saj mu taka večina daje večjo legitimnost in avtoriteto in preprečuje, da bi bil varuh izvoljen iz ožjega političnega vodstva. Enaki pogoji za odpoklic kod za izvolitev pa varuhu dajejo tudi veliko garancijo samostojnosti. Mandat traja šest let in ni vezan na mandat parlamenta, ki je štiri leta.

Varuh človekovih pravic ima neomejen dostop do informacij ter z zakonom določena sredstva za svoje delo, in v proračunu države svojo postavko, ki jo določi državni zbor. Ima neposreden dostop do najvišjih državnih funkcionarjev, saj ga morajo predsednik državnega zbora, predsednik vlade ter ministri na njegovo željo sprejeti  najkasneje v 48 urah. O neodzivanju lahko varuh zahteva disciplinski postopek ali obvesti parlament. Imuniteto mu daje zakon, ki v 20. členu govori, da ne more biti klican na odgovornost za mnenje ali predlog, ki ga je izrekel v okviru opravljanja svoje funkcije. Prav tako ne more biti priprt v kazenskem postopku brez odobritve državnega zbora. Varuh sam izbere in predlaga parlamentu svoje namestnike. Parlamentu tudi poroča z rednimi poročili enkrat na leto, ter izrednimi poročili po lastnem preudarku.

Primeri sodelovanja med parlamentom in varuhom človekovih pravic

Na začetku dela je politika in z njo tudi parlament sprejemala delo varuha preveč neresno: o njegovih poročilih so v parlamentu razpravljali tudi z dvoletno zamudo, brez razprave ali celo ob odsotnosti velikega dela članov parlamenta. Čeprav je svoje delo opravljal izredno korektno in strokovno, njegovih predlogov niso upoštevali, sprejemali resno ali morda sploh ne prebrali. Tako domnevo dokazuje primer z trenutno najbolj perečim problemom v državi: izbrisani. Varuh je že pred desetimi leti v svojem prvem poročilu natančno ocenil problem in dal tudi predloge za rešitev, ki so še sedaj točni; med drugim jih je potrdilo tudi Ustavno sodišče. Parlament se za te predloge ni niti zmenil, čeprav je sprejel varuhovo poročilo.

Z leti se je počasi ta odnos izboljšal in je spoštovanje postalo obojestransko. Tako je parlament pred dvema letoma spremenil poslovnik, ki ga obvezuje, da varuhova poročila obravnava na prvi jesenski seji po oddaji poročila. Zadolžil je tudi vlado, da izdela natančno mnenje o varuhovem poročilu. Razprave so tudi mnogo bolj izčrpne. Tako je lansko leto potekala razprava v parlamentarnem odboru kar dva dneva, na samem zasedanju parlamenta pa pet ur.

Tudi vsebinsko parlament bolj upošteva varuhove želje in predloge. Le dva primera: Pred dvema letoma je potrdil zahtevo po oblikovanju posebne skupine za otrokove pravice, lani pa je zahteval od vlade izdelavo posebnega zakona o antidiskriminacijski politiki (ki je že sprejet). Čeprav je še veliko primerov dobrega sodelovanja, naj bo to dovolj.

Obstaja pa tudi vrsta konfliktov med parlamentom, ali posameznimi poslanskimi skupinami in varuhom človekovih pravic.

Problemi nastajajo takrat, ko parlament s svojim nedelom ali nesprejemanjem zakonov ustvarja zakonske praznine in s tem pogoje za kršitev človekovih pravic. Zavedam se, da je odločanje o tem že na meji, ali celo preko meje politike. A po mojem mnenju so ti, sistemski problemi tudi področje dela varuha. Naj omenim le nekaj primerov, ki so v zadnjih letih pripeljali do konflikta med varuhom in parlamentom ali vsaj z nekaterimi poslanci.

Eden je nespoštovanje odločb ustavnega sodišča, na kar varuh vsako leto opozarja parlament. V poročilu za leto 2003 naštevamo kar deset odločb US, ki jim parlament ni še prisluhnil. Vsako leto varuh opomni parlament, da še ni sprejel zakona, s katerim bi celovito uredil področje duševnega zdravja, vključno z zagovorništvom, čeprav je predlog zakona že sedem let v proceduri. Ob takih primerih varuh opozarja parlament, da le-ta krši pravni red in ustvarja pogoje za kršitev človekovih pravic.

Naj na koncu omenim še dva konflikta iz zadnjega leta, ki postavljata vprašanje, koliko se sme varuh človekovih pravic vtikati v politiko. To sta primera z izbrisanimi in podpisom separatnega sporazuma z ZDA o (ne)spoštovanju mednarodnega kazenskega sodišča. Prvi primer pomeni konflikt med delom parlamenta in ustavnim sodiščem. Ko je parlament sprejel zakon, ki je pomenil izvajanje odločbe ustavnega sodišča v zvezi s stalnim prebivališčem državljanov drugih jugoslovanskih republik, je opozicija zahtevala referendum o tem zakonu. Sam sem se javno postavil nasproti zahtevi po referendumu, saj o odločbah ustavnega sodišča ali o človekovih pravicah nasploh, ne more biti referenduma. Konflikt je prešel meje običajnega komuniciranja med ombudsmanom in parlamentom, in s strani nekaterih poslancev sem bil obtožen nedovoljenega vtikanja v politiko. Izrečene so bile tudi zahteve po mojem odstopu, ki pa sem jih seveda preslišal.

Drugi primer je še bolj delikaten. Ob predlogu ZDA, da bi s Slovenijo podpisali posebni sporazum, po katerem bi državljane ZDA izvzeli iz pristojnosti mednarodnega sodišča, sem se odločno postavil proti takemu sporazumu. Zavedam se, da so meddržavni sporazumi stvar politike. A v tem primeru je šlo za to, da bi v nasprotju z deklaracijo Združenih narodov o človekovih pravicah, neki državi dali posebni status, njihovim državljanom pa imuniteto. Če bi Slovenija podpisala tak sporazum, bi s tem kršila to deklaracijo. S tem pa bi si odprli pot ta kršitev tudi drugih mednarodnih aktov o človekovih pravicah. Kasneje pa morda še domačih, vključno z ustavo. Morda je bil tudi ta moj nastop vzrok za to, da takega sporazuma nismo podpisali. Zavedam se, da je bila ta intervencija že globoko v polju politike in preko zahteve po ombudsmanovi nevtralnosti. A tudi politika je posegala globoko v zagotovljene človekove pravice. Nevtralnost obmudsmana pa si razlagam kot nevtralnost do različnih političnih in strankarskih opcij, ne pa do človekovih pravic. Ombudsman ne sme biti nevtralen do spoštovanja ali kršitve človekovih pravic. Pa četudi to počne najvišji državni organ.