Avtor: Jure Markič, samostojni strokovni sodelavec
      Publikacija: Pravna praksa
      Datum objave: 4.9.1997
      Številka: 382
      Stran: 37

PREBIVANJE TUJCEV V RS

V pp, št. 6/97 je bil objavljen članek Tadeje Žlebir z naslovom Varovanje družinskega življenja imigrantov. V članku je obravnavana odločba Evropskega sodišča za človekove pravice v zadevi Berrehab v. Netherlands iz leta 1988. Pri tem je še poseben poudarek dan primerjavi med ureditvijo imigracijske politike na Nizozemskem in v Republiki Sloveniji. Avtorica ugotavlja, da je slovenska imigracijska politika precej milejša od nizozemske ter v tem pogledu tudi precej bolj humana. Po njenem mnenju upošteva veliko število mešanih zakonov, ki so nastali na našem teritoriju in interese v teh zvezah rojenih otrok.

Ugotavlja tudi, da je za dovoljenje za začasno prebivanje potrebno predvsem izpolnjevanje enega izmed pogojev, navedenih v 13. členu Zakona o tujcih (Uradni list RS, št. 1/91 z dne 25. junija 1991). Poleg tega naj bi tujec po treh letih (s spremembo zakona o tujcih - Uradni list RS, št. 44/97 z dne 24. julija 1997 je ta rok podaljšan na osem let, pri čemer se izpolnjevanje tega pogoja ugotavlja tudi za prošnje, ki so bile vložene še pred uveljavitvijo novega zakona) neprekinjenega bivanja lahko pridobil dovoljenje za stalno bivanje. Naš zakon naj bi pridobitve tega dovoljenja namreč ne pogojeval z drugim kot z dolžino bivanja.

Ko tujec pride v Slovenijo z veljavnim potnim listom, lahko po 1. odstavku 13. člena zakona o tujcih v njej prebiva tri mesece oziroma toliko časa, kolikor mu dovoljuje izdani vizum, če z mednarodno pogodbo ni določeno drugače. Kdor pride v Slovenijo na podlagi drugega ali tretjega odstavka 3. člena, torej s turistično prepustnico, ki jo je izdal organ, pristojen za kontrolo prehajanja čez državno mejo ali na podlagi osebne izkaznice oziroma drugega dokumenta o istovetnosti, pa lahko v Sloveniji prebiva 30 dni.

Če bi tujec želel v Sloveniji prebivati dlje, si mora urediti ustrezno dovoljenje za prebivanje. Zakon loči dovoljenje za začasno in za stalno prebivanje. Prvo se izda v primeru, če upravni organ za upravne notranje zadeve pri pristojni upravni enoti ugotovi, da obstojijo razlogi, ki utemeljujejo prebivanje tujca (pogoj iz drugega odstavka 13. člena). Dovoljenje za stalno prebivanje se lahko izda tujcu, ki najmanj osem let neprekinjeno prebiva na območju Republike Slovenije na podlagi dovoljenja za začasno prebivanje in izpolnjuje pogoje iz drugega odstavka 13. člena (prvi odstavek 16. člena). Poleg tega drugi odstavek 16. člena, 17. člen in 18. člen določajo olajšave pri pridobitvi teh dovoljenj za primere, ko gre za tujca slovenskega porekla, mladoletnega otroka oz. zakonca osebe, ki v Sloveniji že prebiva na podlagi dovoljenje za začasno ali stalno prebivanje, ali ko se začasno prebivanje dovoli iz humanitarnih razlogov.

Poleg pogojev iz drugega odstavka 13. člena, mora tujec izpolnjevati tudi pogoje iz 19. člena zakona o tujcih. Ravno zaradi neupoštevanja tega člena je obravnavani članek nepopoln. 19. člen zakona o tujcih, ki dejansko zagreni življenje marsikateri izmed omenjenih oseb in povzroča, da v Republiki Sloveniji že nekaj let prebiva veliko število ljudi, ki svojega statusa ne morejo urediti in tako tukaj prebivajo dejansko nelegalno, določa:

"Dovoljenje za začasno prebivanje izda pristojni organ, na območju katerega tujec prebiva. Dovoljenje za stalno prebivanje in za začasno prebivanje iz humanitarnih razlogov izda republiški upravni organ, pristojen za notranje zadeve.

Pristojni organ od tujca lahko zahteva, da prošnji za dovolitev začasnega ali stalnega prebivanja priloži dokaze o upravičenosti razlogov, zaradi katerih prosi za dovoljenje, in dokaz o sredstvih za preživljanje.

Dovoljenja za stalno ali začasno prebivanje oziroma podaljšanje začasnega prebivališča ne more dobiti tujec:

    * pri katerem ne obstajajo razlogi, zaradi katerih bi mu bilo bivanje v državi potrebno (drugi odstavek 13. člena oziroma 16. člen);
    * ki nima sredstev za preživljanje oziroma mu preživljanje v državi ni kako drugače zagotovljeno;
    * ki je prišel v državo v nasprotju z določbami 13. člena;
    * pri katerem obstaja razlog iz. 1., 2., 6. ali 7. alinee 10. člena tega zakona."

Prva alineja tretjega odstavka 19. člena je bila upoštevana že v obravnavanem članku, zato se je ne dotikamo posebej.

Druga alineja določa kot pogoj, da ima prosilec zagotovljena sredstva za preživljanje. Glede izpolnjevanja tega pogoja upravni organi, ki o izdajanju dovoljenj odločajo, analogno uporabljajo uredbo o merilih za ugotavljanje izpolnjevanja določenih pogojev za pridobitev državljanstva Republike Slovenije z naturalizacijo (Uradni list RS, št. 47/94). Analogna uporaba uredbe naj bi bila po mnenju Službe za zakonodajo pri Vladi Republike Slovenije z dne 12. 1. 1995 dopustna (glej odgovor Ministrstva za notranje zadeve Državnemu svetu - Poročevalec št. 2/97). To pa ne bi smelo pomeniti, da se v postopkih za izdajo dovoljenja za stalno ali začasno prebivanje tujca ne upoštevajo razlike v naravi in ureditvi teh postopkov v primerjavi s postopkom za sprejem v slovensko državljanstvo, še posebej zaradi tega, ker dovoljenje za prebivanje pomeni drugačno, veliko manj tesno zvezo z državo kot sprejem v državljanstvo (primerjaj Drugo redno letno poročilo varuha človekovih pravic za leto 1996, Poročevalec št. 20/97).

Uredba v 5. členu določa, da se šteje, da ima oseba zagotovljeno trajno materialno in socialno varnost v primeru, ko je:

    * redno zaposlena in višina njenih dohodkov ustreza višini, ki je določena z uredbo Vlade Republike Slovenije o določitvi zajamčenega osebnega dohodka;
    * prejema pokojnino, ne glede na višino, če je bila določena v Republiki Sloveniji:
    * ima kakšen drug reden trajni vir preživljanja v višini, navedeni v prvi alineji;
    * ga je po zakonu o zakonski zvezi in družinskih razmerjih dolžan preživljati kdo drug. Če je prosilec po zakonu dolžan preživljati še koga drugega, mora višina njegovih dohodkov zadoščati v smislu navedenih alinej tudi za osebo, ki jo je dolžan preživljati. To bolj preprosto povedano pomeni, da morajo njegov dohodek in ostali (legalno pridobljeni) dohodki oseb, ki jih je dolžan preživljati, na osebo presegati v prvi alineji postavljen cenzus. Upravne enote oz. ministrstvo se določil uredbe praviloma držijo in tako ne upoštevajo razlik med postopkoma.

Tretja alineja določa, da se zavrne prošnja tistega, ki je v Republiko Slovenijo prišel v nasprotju z določilom 13. člena. Šlo bi za primer, ko bi nekdo prišel v Slovenijo nelegalno. Upravne enote si odločanje velikokrat olajšajo na način, da tujcu, ki želi zaprositi za dovoljenje za začasno prebivanje, svetujejo naj odide v tujino in se legalno vrne. V tem primeru je pogoj nedvomno izpolnjen, ne upošteva pa se, da ima lahko takšna oseba pri poskusu povratka težave. Te se lahko pojavijo že pri poskusu, da bi pridobila (če je seveda potreben) vstopni vizum. Poleg tega lahko organ pristojen za kontrolo prehajanja čez državno mejo tujcu na podlagi 12. člena ustno zavrne izdajo vizuma, kolikor obstajajo razlogi na podlagi 10. člena, izreče prepoved vstopa ali kljub veljavnemu vizumu ne dovoli vstopa v državo. Poleg tega 22. člen Zakona o nadzoru državne meje (Uradni list RS, št. 1/91-I) določa, da sme organ, ki opravlja mejno kontrolo iz razloga javnega reda tujcu prepovedati ali zavrniti vstop tujca v državo.

Četrta alineja določa omejitve v primeru razlogov iz 1. (če mu je izrečen varnostni ukrep izgona iz države ali varstveni ukrep odstranitve iz države ali odpovedano prebivanje v državi, dokler traja čas, za katerega mu je bil ukrep izrečen), 2. (če je v evidenci pristojnega organa kot mednarodni prestopnik), 6. (če nima dokumentov, na osnovi katerih bi bilo mogoče ugotoviti njegovo istovetnost, ali so ti dokumenti neveljavni) in 7. alineje 10. člena (če prihaja z območij, kjer razsajajo nalezljive oziroma kužne bolezni, in nima dokazila o vakcinaciji).

Pri tem je kritike vredna tudi uporaba prostega preudarka pri odločanju o izdaji dovoljenja. Kot podlaga za odločanje po prostem preudarku se pri dovoljenju za začasno prebivanje uporablja 14. člen zakona o tujcih, ki določa, da se dovoljenje za prebivanje lahko izda kot dovoljenje za začasno prebivanje ali dovoljenje za stalno prebivanje. Z omenjenim členom sta določeni dve vrsti dovoljenj za prebivanje, le težko pa bi to šteli ob sedanji zakonski ureditvi kot ustrezno podlago za diskrecijsko odločanje. Hkrati si upravni organi pri zavrnitvi izdaje dovoljenja za prebivanje tujca zaradi nevarnosti za javni red, varnost ali obrambo države pomagajo s posebno konstrukcijo. Ta je sestavljena iz treh elementov: poišče se podlaga za odločanje po prostem preudarku, kot razlogi za zavrnitev dovoljenja se analogno uporabijo razlogi za odpoved prebivanja, pri presoji nevarnosti pa se analogno uporabi uredba vlade, ki velja za ugotavljanje pogojev za pridobitev državljanstva.

Menim, da bi v primeru Republike Slovenije le težko govorili o pravi imigracijski politiki. Zanjo bi namreč morali najprej ugotoviti točno stanje - torej koliko tujcev se v Sloveniji že nahaja. Poleg tega pri obravnavanju ne ločimo pravih in nepravih (zatečenih) tujcev, glede katerih ureditve pravzaprav ni, praksa pa ni ne mila, ne humana in tudi ne pravno "čista" - velikokrat se namreč išče analogija s predpisi, ki so namenjeni urejanju drugih vprašanj.

Kot "zatečene" osebe se označujejo državljani bivših jugoslovanskih republik, ki so že več let ali celo desetletij živeli v Republiki Sloveniji, po razpadu Jugoslavije pa so si v Sloveniji morali urediti svoj status. Veliko si jih je položaj uredilo s prošnjo za pridobitev slovenskega državljanstva po 40. členu Zakona o državljanstvu Republike Slovenije (Uradni list Republike Slovenije, št. 1/91 - I, 39/91 - I, 38/92, 61/92, 13/94). Preostali bi si morali, kolikor bi želeli v Sloveniji ostati, urediti svoj status kot tujci. Večina jih je v Sloveniji tudi ostala, saj z matičnim območjem niso imeli nobenega stika več. Razlogi, da niso zaprosili za državljanstvo na podlagi relativno ugodne določbe 40. člena, so bili različni. Predvsem je šlo za nevednost, neizpolnjevanje pogojev (npr. niso imeli prijavljenega stalnega prebivališča), obstoječe premoženje v drugih bivših republikah, nemožnost zadosti hitre pridobitve zahtevanih dokumentov. Večina teh je za državljanstvo zaprosila na podlagi določil 10. do 14. člena Zakona o državljanstvu. Postopki v teh primerih so izjemno dolgotrajni in na trenutek, ko zadeva pride v reševanje, je včasih potrebno počakati tudi več kot štiri leta. Prosilec si mora za čas do pozitivne odločbe oz. v primeru negativne odločbe glede prošnje za pridobitev slovenskega državljanstva tudi za naprej urediti status na podlagi določil Zakona o tujcih.

Postopki pa so dolgotrajni tudi v postopkih za pridobitev posameznih dovoljenj. Medtem ko na odločbo glede izdaje dovoljenje za začasno prebivanje praviloma ni potrebno čakati dolgo, pa so postopki na ministrstvu tako v primeru pritožb zoper omenjene odločbe, kot v primeru postopkov za izdajo dovoljenj za stalno prebivanje dolgotrajni. Na dolgotrajno reševanje je potrebno računati tudi v primeru reševanja tožbe v upravnem sporu na Vrhovnem sodišču.

V primeru zatečenih oseb se pojavljajo težave predvsem v dveh elementih. Veliko število jih je zaradi neurejenega statusa izgubilo zaposlitev. Tako je verjetno eden najpogostejših razlogov za zavrnitev prošnje za izdajo dovoljenja za začasno prebivanje ravno pomanjkanje sredstev za preživljanje. Najti zaposlitev je za tujca velik, včasih pa dejansko nepremostljiv problem. Tujec se lahko zaposli na podlagi veljavnega delovnega dovoljenja (pogoje določa Zakon o zaposlovanju tujcev - Uradni list RS, št. 33/92) delovne vize in pogodbe o zaposlitvi. Bistveni pogoj za izdajo delovnega dovoljenja pa je, da v evidenci Republiškega zavoda za zaposlovanje ni slovenskih državljanov, ki čakajo na delo in izpolnjujejo zahtevane pogoje.

Druga težava pa je v tem, da veliko zatečenih oseb še vedno nima veljavnih dokumentov. Stari jugoslovanski so postali neveljavni, novih pa ne morejo pridobiti. Razlogi so različni. Kadar gre za državljane ZRJ, imajo ti težave pri odhodu iz države, saj si dokumente lahko skušajo pridobiti na enem izmed konzulatov ZRJ, ki so v bližini Slovenije - v Trstu, Gradcu ali Budimpešti. V Sloveniji konzularno - diplomatskega predstavništva te države še ni in je tako odhod preko meje praktično nujen. Včasih sicer dokumente uspejo pridobiti svojci na podlagi pooblastila prizadetega ali pa posebnih agencij, ki se s tem ukvarjajo. Uspeh je različen in je odvisen od konzulata, pa tudi časovno se zahteve spreminjajo. Poseben problem je za osebe, ki izvirajo iz BIH, iz območja tako imenovane Republike Srbske. Te so imele nekaj časa možnost, da pridobijo dokumente s strani organov ZRJ, vendar naj bi sedaj temu ne bilo več tako. Državljani BIH, ki izvirajo iz območja, ki ga nadzoruje Federacija BIH in pa državljani Hrvaške, si dokumente sicer lahko skušajo urediti na predstavništvih teh držav v Ljubljani. Vendar pa se velikokrat pojavi problem, saj bi morali za izdajo potne listine prinesti dokumente, ki bi dokazovali rojstvo ali bivanje na območju posamezne države ali pa celo dokazilo o državljanstvu. Teh dokumentov pa mnogokrat ne morejo dobiti. Tako npr. rojstvo posameznika, ki je bil rojen v drugi republiki nekdanje Jugoslavije, velikokrat sploh ni bilo evidentirano v republiki katere državljan naj bi posameznik postal. Velikokrat je ovira tudi v visokih upravnih taksah, ki se za izdajo dokumentov zahtevajo, včasih pa so takšni postopki tudi nerazumno dolgotrajni.