--------------------------------------------------------------------------------
Avtor: Jernej Rovšek, namestnik varuha
Publikacija: Pravna praksa
Datum objave: 23.7.1998
Številka: 405
Stran: 64
--------------------------------------------------------------------------------

OMBUDSMANI V ZDRUŽENEM KRALJESTVU

Public Administration International s sedežem v Londonu je letos drugič pripravil specializiran dvotedenski strokovni seminar za ombudsmane. Bilo nas je šestnajst udeležencev, ombudsmanov ali visokih uradnikov, iz trinajstih držav Evrope, Afrike, Azije in Srednje Amerike. Meni je udeležbo omogočila britanska ambasada v Ljubljani. V akademskem delu so sodelovali vodilni britanski strokovnjaki za področje ombudsmanov: profesorja Roy Gregory in Philip Giddings iz Centra za ombudsmanske študije Univerze v Readingu in profesor javne uprave londonske univerze Gavin Drewry; kot gost pa ombudsman Nove Zelandije Judge Anand Satyanand. V praktičnem delu smo obiskali več ombudsmanov, tako javnega kot zasebnega sektorja, ter nekaj drugih institucij, ki opravljajo podobne naloge. Veliko dodatnih informacij in koristnih izkušenj pa smo si izmenjali tudi udeleženci seminarja med seboj. Predstaviti smo morali ustavne in ombudsmanske sisteme svojih držav ter v posebnih delavnicah najmanj en primer iz prakse.

V prvem delu tega prispevka bom na kratko predstavil tkim. ombudsmanske sheme Združenega Kraljestva, ki so v marsikaterem pogledu svojstvene; v drugem delu pa nekaj institucij, za katere menim, da so za nas še posebej zanimive.

Združenje britanskih in irskih

Za sistem ombudsmanov v Združenem kraljestvu je značilna velika razvejanost in specializacija tako imenovanih ombudsmanskih "shem", kot jih sami imenujejo (schemes).

Da bi ob ustanavljanju številnih pritožbenih organov, ki nosijo ime ombudsman, zaščitili to ime in in njen ugled, so leta 1993 ustanovili združenje britanskih ombudsmanov, ki se je naslednje leto preimenovalo v British and Irish Ombudsman Association (*1). V združenju je trenutno 23 ombudsmanov, 20 iz Združenega kraljestva in trije iz Republike Irske. Združenje vključuje tako ombudsmane javnega kot tudi zasebnega sektorja. Sprejelo je posebna merila, ki jih morajo izpolnjevati ombudsmani, ki se želijo včlaniti v združenje. Med merili je na prvem mestu neodvisnost, nato dostopnost, določena pooblastila in postopek, možnost za realizacijo svojih predlogov ter dolžnost letnega poročanja.

Velika razvejanost ombudsmanov v UK ima na eni strani korenine v tradiciji in znani pragmatičnosti Britancev pri oblikovanju svojih ustavnih institucij, na drugi strani pa je posledica vse večje privatizacije javnih služb, ki so bile v preteklosti v domeni države. Tudi na ta način država ohranja svoj vpliv in nadzor nad privatiziranimi javnimi službami ter zagotavlja vpliv uporabnikov na njihovo zakonito in korektno delovanje.

Glede pragmatičnosti pa naj kot primer navedem, da je našemu kontinentalnemu razumevanju prava težko dojeti, da je bil stanovanjski ombudsman (Independent Housing Ombudsman) najprej ustanovljen, predpis, ki mu daje podlago za delo, pa je bil sprejet šele čez nekaj let. Med člani združenja ombudsmanov so nekateri ustanovljeni z zakonom, nosilce funkcije pa imenuje kraljica (parlamentarni ombudsman, zdravstveni ombudsman in lokalni ombudsmani za Anglijo, Wales in Škotsko).

Ostali ombudsmani-člani združenja so javnega ali zasebnega sektorja, vendar pa morajo izpolnjevati temeljne zahteve glede neodvisnosti, samostojnosti in učinkovitosti. Poleg njih je v UK še vrsta ombudsmanov, predvsem v zasebnem sektorju, ki teh kriterijev ne izpolnjujejo; imenujejo se tudi notranji ("in-house") ombudsmani. Te ustanavljajo predvsem večji komercialni sistemi z namenom, da bi izboljšali svoje pritožbene mehanizme in utrdili svoj ugled v javnosti, zlasti pa pri svojih strankah. Večina notranjih ombudsmanov ne uživa ugleda neodvisnih pritožbenih institucij.

Varuhi javnega sektorja

Med ombudsmani javnega sektorja je bil prvi ustanovljen leta 1967 parlamentarni ombudsman (Parliamentary Commissioner for Administration), temu je sledil leta 1973 ombudsman za nadzor javnega zdravstva (Health Service Ombudsman), kasneje pa še lokalni ombudsmani (trije za Anglijo, po eden za Wales in Škotsko).

Ustanovitev prvega ombudsmana je javnost sprejela z velikim nezaupanjem, saj ima v Združenem kraljestvu neposreden parlamentarni nadzor nad izvršilno vejo oblasti večstoletno tradicijo. Državljani po tradiciji pritožbe proti oblasti naslavljajo svojemu poslancu, ki nato zahteva od pristojnih ministrov ustrezna pojasnila oziroma ukrepanje. Še danes poslanci le manjši del pritožb, ki jih prejmejo od svojih volivcev, posredujejo ombudsmanu, večji del še vedno rešujejo sami z dopisovanjem s pristojnimi ministrstvi. Temeljna značilnost britanskega parlamentarnega ombudsmana je torej, da pritožbe sprejema le prek članov parlamenta. Vendar pa ima ta način, ki se popularno imenuje "MP filter" (podoben sistem imajo v Evropi le še v Franciji) tudi slabosti, predvsem zaradi vse manjšega ugleda političnega kanala za reševanje sporov in samih parlamentarcev (to torej ni le posebnost Slovenije). Kljub temu število zadev pri parlamentarnem ombudsmanu v zadnjih letih strmo raste. Še v letu 1993 je prejel 986 pritožb, v letu 1996 pa že 1933 pritožb. Vendar pa je to število še vedno manjše od števila pritožb tistih ombudsmanov, ki pritožbe sprejemajo neposredno od prizadetih. Za primerjavo: tudi slovenski ombudsman tako prejme letno več pritožb kot parlamentarni ombudsman Združenega kraljestva!

Seveda pa parlamentarni ombudsman ni edini ombudsman v UK, zato moramo k temu prišteti še veliko pritožb, ki jih prejema zdravstveni del parlamentarnega ombudsmana (približno 3000 letno). Vendar pa glavni ombudsman (trenutno Michael Buckley) vodi tako oddelek za centralno administracijo kot za javno zdravstveno službo. Slednjemu v zadnjem času posveča večjo pozornost tako, da je večina posebnih poročil, ki jih naslavlja posebnemu parlamentarnemu odboru (Select Committe) - pred letom 1997 je bil odbor pristojen le za obravnavo poročil ombudsmana, sedaj pa so mu dodali še obravnavo drugih vprašanj delovanja javne uprave - s področja delovanja zdravstvene službe. Parlamentarni odbor izbere najbolj zanimiva poročila o posebnih primerih, ki jih je raziskal in mu jih predložil ombudsman in skliče javno sejo, na katero povabi na zaslišanje odgovorne zdravstvene delavce. Letno odbor tako obravnava približno deset posebnih poročil. Te obravnave imajo velik javni odmev in so pred kratkim povzročile odstop nekaterih odgovornih funkcionarjev zdravstvene službe na območju Londona.

Lokalni ombudsmani pokrivajo posamezna ožja območja UK in nadzirajo organe lokalne uprave, razen kolektivnih, ki so neposredno izvoljeni. Lokalne ombudsmane delno financira država delno pa same lokalne skupnosti. Glavni parlamentarni in pet lokalnih ombudsmanov sestavljajo posebno komisijo, ki skrbi za skupno financiranje in program dela (business plan). Vsak lokalni ombudsman (pritožbe sprejemajo neposredno) obravnava letno približno 6000 zadev in ima okrog 100 zaposlenih.

Varuhi zasebnega sektorja

Med ombudsmani zasebnega sektorja so zanimivi bančni, zavarovalni, stanovanjski, nepremičninski, pogrebni, pokojninski, odvetniški in drugi.

Za večino teh obmudsmanov je značilen tako imenovani tripartitni sistem upravljanja, ki jim zagotavlja relativno neodvisnost od ustanovitelja(-ev), katerih delo nadzirajo. Ustanovitelji (banke, zavarovalnice, ipd) prek posebnega odbora sprejemajo pravila za delo ombudsmana in zagotavljajo sredstva za njegovo delo. Poseben svet, ki ga sestavljajo neodvisni posamezniki in predstavniki uporabnikov, pa imenuje in razrešuje ombudsmana ter zagotavljajo njegovo neodvisnost.

Sam ombudsman pa je samostojen in neodvisen pri svojih odločitvah na podlagi pravil, ki jih sprejme odbor ustanoviteljev. Tako lahko na primer bančni ombudsman pritožniku - uporabniku bančnih storitev samostojno prisodi, če meni, da je bil obravnavan nepravilno ali nekorektno, odškodnino do višine 100.000 GBP. Odločitev je za banko dokončna, posameznik, ki ni zadovoljen z odškodnino, pa lahko uporabi še sodno pot.

Nekateri ombudsmani zasebnega sektorja so bili ustanovljeni popolnoma samostojno in neodvisno od države, za nekatere pa je država morala s predpisi zavezati ustanovitelje, da so se priključili k ombudsmanski shemi. To je veljalo za stanovanjske hranilnice, odvetnike, pokojninske zavarovalnice in stanodajalce na socialnem področju (social landlords).

Skupna značilnost britanskih ombudsmanov je v pretežno poravnalnem in neformalnem načinu dela. V tem se razlikujejo od klasičnega skandinavskega tipa ombudsmana, ki ima močnejša formalna pooblastila za nadzor posameznih delov javne uprave, tudi sodstva. Skandinavski ombudsmani imajo na primer možnost disciplinskega kaznovanja odgovornih državnih uradnikov. Zadolženi so tudi za redne inšpekcijske preglede posameznih državnih institucij, kot so zapori, bolnišnice, inšpekcije in upravne enote. Svoje predloge utemeljujejo predvsem na podlagi predpisov. To se odraža tudi v zakonski zahtevi v skandinavskih državah, da mora biti ombudsman obvezno pravnik.

Na drugi strani britanski ombudsmani praviloma niso pravniki, svoje predloge pa utemeljujejo bolj na načelu pravičnosti (equity). Usmerjajo se predvsem na vprašanja slabega dela v postopkih javne uprave. Za takšno delo se je na tem prostoru uveljavil izraz "maladministration", ki se širi tudi v druge države. Gre predvsem za bolj ali manj velike napake in nekorektnosti v postopku, ki jih doživlja posameznik v stikih z nosilci javnih pooblastil.

Britanski ombudsmani ne ocenjujejo predpisov in tudi ne preverjajo vsebine diskrecijskih odločitev javne uprave. Njihove odločitve temeljijo na načelih pravičnosti in dobrega upravljanja (good administration), ki jih organi javne uprave kodificirajo v posebnih listinah o pravicah državljanov (Charters). Zakonitosti odločitev v formalnem smislu ne ocenjujejo, saj menijo, da so za to pristojna sodišča, ki so v nekaterih konkretnih primerih že izrazila nezadovoljstvo, če je ombudsman s svojo odločitvijo posegel v njihovo pristojnost.

Britanski ombudsmani torej delujejo bolj na poravnalni kot represivni način. Večino zadev zaključijo s priporočilom za opravičilo prizadetemu ali za finančno odškodnino.

Ombudsman - najuspešnejši projekt sodobnega sveta

Kot je dejal ombudsman Evropske unije in bivši finski parlamentarni ombudsman gospod Jacob Söderman je ideja ombudsmana najbolj uspešen ustavni projekt sodobnega sveta (*2). To dokazuje predvsem izredno hitra širitev te institucije na vseh kontinentih.

Od skromnih začetkov, prvi švedski ombudsman, ustanovljen 1909, je bil osamljen vse do leta 1919, ko se mu je pridružil prvi finski. Temu prvemu obdobju je sledilo drugo obdobje ustanavljanja ombudsmanov po drugi svetovni vojni v razvitih liberalnih demokracijah, predvsem v Evropi, Kanadi, Avstraliji in Novi Zelandiji. Prvi je bil danski ombudsman, ustanovljen leta 1954, ki je bil vzorčni model za večino naslednjih ombudsmanov (njegova poglavitna značilnost je bila, da je izvzel nadzor sodnikov).

Za tretje obdobje, ki se je začelo konec osemdesetih let, je značilna ustanovitev ombudsmanov v državah v prehodu oziroma tako imenovanih novih demokracijah. Za ombudsmane, ki se zelo hitro širijo v državah Srednje in Vzhodne Evrope, Azije, Afrike in Južne Amerike, je značilno, da dajejo večji poudarek varstvu človekovih pravic in uresničevanju mednarodnih konvencij s tega področja. Nekateri ombudsmani, zlasti v Afriki in Južni Ameriki, pa imajo med svojimi nalogami tudi borbo proti korupciji. Na seminarju smo slišali zanimiv primer, ki ga je predstavil ombudsman iz države Vanuatu, ki je raziskal primer korupcije pri nakupu zemlje, v katerem je bil udeležen njihov minister za okolje in prostor.

Hiter razvoj institucije ombudsmana, ki je lahko uspešna le v demokratičnih parlamentarnih sistemih, dokazuje fleksibilnost in prilagodljivost osnovne skandinavske ideje. V vsaki državi se ombudsman razvija ob upoštevanju posebnosti ustavnega in demokratičnega sistema, zato jih je težko razvrstiti v posamezne skupine, saj ima skoraj vsak določene posebnosti.

Tudi pri oblikovanju našega varuha človekovih pravic so bile upoštevane izkušnje različnih ombudsmanskih sistemov. Ima veliko značilnosti klasičnega skandinavskega modela, nekaj elementov britanskega parlamentarnega, daje pa tudi poudarek varstvu človekovih pravic ter ima možnost vložiti ustavno pritožbo, kar je tudi ena od značilnosti ombudsmanov v državah v prehodu. Najbolj pomembno pa je, da je zakon dovolj širok, da mu daje možnost za prilagajanje dejanskim razmeram in potrebam, ki jih prinaša praksa predvsem pa težave posameznikov, ki se nanj obračajo.

OPOMBE:
(*1) Več o združenju glej na http://www.intervid.co.uk/bioa/
(*2) V svojem govoru z naslovom Mediateon: What Future?" ob 25. obletnici francoskega ombudsmana 5. februarja 1998. Govor je dostopen tudi na http://www.euro-ombudsman.eu.int/speeches/en/paris.htm