Avtor: Jernej Rovšek, namestnik varuha človekovih pravic
Publikacija: Delo
Datum objave: 9.9.2000

--------------------------------------------------------------------------------

Državnim organom in javnosti se ponuja vse več pobud in predlogov za nove posebne varuhe. Nekateri so naslovljeni na oblastne organe, drugi nastajajo v civilni sferi. V posebni analizi, ki je sestavni del poročila varuha človekovih pravic za leto 1999, smo našteli enajst predlogov za nove posebne varuhe: od otroškega, prek bančnega, potrošniškega in informacijskega, do medijskega. Medtem se je pojavilo še nekaj novih pobud. Ženska vlada Slovenije se je z ministrom za zdravstvo že dogovorila, da bo pripravil pravne podlage za ustanovitev posebnega varuha na področju zdravstvenega varstva. Sandra Bašič-Hrvatin iz FDV v intervjuju za SP 5.8.2000 promovira ustanovitev tiskovnega sveta, ki bi opravljal vlogo medijskega varuha. Imamo tudi “civilno varuhinjo” in “zelenega ombudsmana”.

Vse te pobude so na eni strani odraz realnih potreb po dodatnih in bolj učinkovitih mehanizmih za varstvo pravic posameznikov, ker formalnih ni ali pa so neučinkoviti (dolgotrajnost postopkov), na drugi strani pa jih lahko štejemo tudi kot odziv na uveljavitev institucije varuha človekovih pravic. Nekatere predloge je že podprl državni zbor ob obravnavi poročil varuha; že dvakrat uvedbo varuha otrokovih pravic, ob zadnji obravnavi poročila pa še zdravstvenega varuha in varuha za področje javnega obveščanja. Nekateri predlagajo posebne varuhe kot dodatne pritožbene mehanizme znotraj obstoječih sistemov zagotavljanja storitev, drugi pa kot dodatne zunanje neformalne pritožbene mehanizme. Nekateri predlogi so usmerjeni v ustanavljanje novih varuhov v javnem sektorju, drugi v civilni sferi, ali v kombinaciji obeh. To kaže na potrebo po ponovnem razmisleku o tem, kaj institucija ombudsmana oziroma varuha sploh je in kakšno vlogo lahko ima.

Institucija ombudsmana je nastala na Švedskem kot organ, najprej monarha (1739) nato parlamenta (1809), za nadzor javne oblasti v razmerju do posameznikov. Zakonodajalec je imenoval svojega predstavnika - ombudsmana, da bi pritožbe prizadetih posameznikov raziskal, kršilce pa javno imenoval in tudi kaznoval. Zamisel se je dobro uveljavila, najprej v skandinavskih državah, po drugi svetovni vojni pa tudi drugod, v zadnjih letih pa smo priča pravemu razcvetu teh institucij povsod po svetu, še posebej pa v tranzicijskih državah. Značilnost klasičnega ombudsmana torej je, da v imenu demokratično izvoljenega organa, to je parlamenta, nadzira izvršilno oblast v zadevah, ki lahko prizadenejo posameznika. Posameznik je vedno šibka in ranljiva stranka v odnosih z državno oblastjo, zato potrebuje usposobljenega zastopnika - ombudsmana, ki ga bo zastopal in zanj posredoval pred oblastjo. Pravi, klasični ombudsman deluje na podlagi ustavnega ali zakonskega pooblastila. 

Sam uporabljam ime ombudsman kot generičen izraz za takšno institucijo, varuh pa je slovenska različica poimenovanja te institucije, podobno kot se drugje v svetu imenuje v lokalnih jezikih, na primer: commissioner, mediateur ali defensor, čeprav povsod uporabljajo in poznajo tudi ime ombudsman. Zmedo pa ustvarja dejstvo, da se z imenom ombudsman označujejo tudi institucije, ki s pravim omubudsmanom nimajo nobene zveze. To so naredili predvsem v Ameriki, kjer se ombudsman lahko imenuje tudi nameščenec za reklamacije v veleblagovnici in kjer se ne ozirajo veliko na evropsko tradicijo in izvor tega imena. V nekaterih državah, npr. v Novi Zelandiji, so zato ime “ombudsman” zaščitili z zakonom. To ime se lahko uporablja le s soglasjem parlamentarnega ombudsmana. Pri nas se ime varuh uporablja kot sinonim za ombudsmana in tudi kot poimenovanje varuha človekovih pravic. Temu se verjetno ni več mogoče izogniti. Ni pa dobro da se imeni ombudsmana in varuha uporabljata tudi za subjekte, ki s pravim ombudsmanom nimajo nobene zveze. Zato bi bilo dobro predvsem jasno razmejiti varuhe v javnem sektorju, ki lahko nastanejo le na podlagi zakona in ob upoštevanju določbe 159. člena naše ustave od drugih civilnih pobud, ki pogosto neupravičeno uporabljajo to ime. 

Značilnost vsakega ombudsmana je tudi, da ni redni pritožbeni organ in ne nadomešča drugih državnih organov in pritožbenih poti. Ukrepa, kadar redne pritožbene poti ni ali ni dovolj učinkovita. To pomeni, da mora v javnem sektorju vedno obstajati možnost pritožbe, če pa ta ni učinkovita ali posameznik z njo ni zadovoljen, se lahko obrne na ombudsmana. Učinkovitje predvsem zato, ker je hitrejši, cenejši in za posameznika prijaznejši organ. Mnogi delajo napako, ker želijo namesto uveljavljanja rednih učinkovitih pritožbenih poti ustanoviti ombudsmana, ki bo kot “superman” rešil vse probleme ali pa dal alibi za odsotnost ali neučinkovitost obstoječih pritožbenih poti. Menim, da to deloma velja tudi za predloge za novega zdravstvenega varuha, za katerega še ni jasno, kam v okviru institucij zdravstvenga varstva bi ga sploh umestili. Gotovo pa se želi s tem predlogom tudi zakriti neobstoj učinkovitih pritožbenih poti v zdravstvu. 

V nekaterih primerih se posebne varuhe ponuja na področjih, kjer gre izključno za vprašanja spoštovanja etike oziroma kršitev različnih kodeksov poklicnega ravnanja. Pri tem gre običajno za stanovske organe, ki bedijo nad uresničevanjem napisanih ali nenapisanih etičnih pravil v okviru svojega združenja. Zato je takšen organ nadzora ali “varuh” le predstavnik te stroke in kot tak zadolžen predvsem za varovanje ugleda svoje stroke v javnosti. To velja na primer za organe odvetniške, notarske ali zdravniške zbornice ali društva novinarjev. Takšni organi običajno nimajo velikega ugleda in se hitro kompromitirajo, ker ne gre za neodvisen zunanji nadzor ampak predvsem za zaščito ugleda določene stroke. Vse pove podatek o številu ukrepov proti kršilcem v njihovih vrstah. Pri večini še ni prevladalo spoznanje, da ugled določeni stroki lahko da le odkrito soočanje z napakami v lastnih vrstah in njihovo javno priznanje, ne pa njihovo skrivanje ob dajanju vtisa, da gre za “strokovno” in “neodvisno” obravnavo pritožb. Vtis bi popravila le obvezna vključitev predstavnikov uporabnikov in civilne družbe v takšne organe. 

Žal mnogi vidijo rešitev v ustanavljanje posebnih ombudsmanov tudi na področjih, kjer bi morala delovati civilna družba. Gre za promoviranje in uveljavljanje interesov posameznih družbenih skupin v javnosti in pred državnimi organi. To je posebej značilno, na primer, pri predlogih za otroškega varuha, varuha za pravice žensk, invalidov, starostnikov in podobno. Predlagatelji vidijo prek posebnih varuhov lažjo pot do javnosti in državnih organov pri uresničevanju, pogosto tudi legitimnih, interesov določenih skupin. Vendar, temu lahko rečemo tudi lobiranje, ki se lahko opravlja tudi prek predstavnikov ljudstva v parlamentu ali prek civilnih in nevladnih organizacij. Ustanavljanje posebnih varuhov za ta namen bi bilo za državo vsekakor predrago in nesmotrno. 

V omenjenem poročilu varuha človekovih pravic smo predlagali več institucionalnih oblik, po katerih bi bilo možno uresničiti predloge za posebne varuhe. Vseh tu ne morem našteti, v vsakem primeru pa je potrebna zakonska podlaga. Zaradi racionalnosti, saj ustanavljanje novih organov pomeni dodatno breme za proračun, smo kot primerno obliko predlagali posebne varuhe, ki bi bili formalno imenovani kot namestniki obstoječega varuha. Specializirani namestniki, ki bi bili vključeni v institucijo varuha, bi lahko pri svojem delu ohranili določeno avtonomnost pri obravnavi primerov iz svojega področja in upoštevali posebnosti postopkov, ki bi jih določali posebni zakoni. Podobna rešitev je bila podprta v zaključkih s srečanja med Komisarjem za človekove pravice Sveta Evrope Gil-Roblesom in ombudsmani iz Srednje in Vzhodne Evrope , ki je bilo 24. junija letos v Budimpešti. Opozorjeno je bilo, da imenovanje specializiranih ali področnih ombudsmanov lahko oslabi položaj obstoječih, zato je bilo za države v tranziciji, ki se soočajo tudi s pomanjkanjem sredstev, predlagano, da bi bila ustrezna rešitev imenovanje namestnikov za posebna področja (pravice otrok, potrošnikov, vojaških obveznikov, varstvo podatkov, in podobno). Tu bi dodal še, da se v državah, kjer imajo več ombudsmanov soočajo s spori o pristojnostih med njimi, zato je v Veliki Britaniji vlada že objavila predlog po katerem bi se združili ombudsmani javnega sektorja v enoten organ.

Strinjam se z razlogi za ustanovitev tiskovnih svetov, ki jih je v omenjenem intervjuju navedla Sandra Bašič Hrvatin, ki bi jih oblikovali predstavniki medijske industrije, društev novinarjev in civilne družbe. Vsekakor bi šlo za korak naprej glede na sedanjo (ne)učinkovitost postopkov v okviru društva novinarjev. Žal pa je strokovnjakinja za medije na koncu, po mojem mnenju neustrezno, imenovala ombudsmana le v zvezi z internim “hišnim” ombudsmanom, verjetno po ameriških vzorih, na katerega bi se, kot navaja, lahko obrnil novinar, ki mu urednik neupravičeno ne bi objavil članka. To je značilni primer, ko ne gre za pravega ombudsmana, pač pa izključno za interno komercialno potezo medija. Pri tem si težko predstavljam, da bi katerikoli lastnik medija ustavnovil “ombudsmana”, da bi obravnaval spore med urednikom in novinarji, ne le pri nas, tudi v Ameriki. Običajno takšne organe ustanovijo, pa še to le največji mediji, ker je drago, da bi izboljšalisvoj imidž med bralci, ki se obračajo na časopis, ker niso zadovoljni s posameznimi objavami. 

Brez dvoma imajo mediji veliko dejanske oblasti. Nekateri jih imenujejo četrta veja oblasti, ob zakonodajni, izvršilni in sodni. Vsaka oblast pa potrebuje nadzor. Oblast brez nadzora vodi v kršitve človekovih pravic. V dosedanji praksi varuha človekovih pravic smo naleteli na veliko primerov, ko so bili posamezniki dejansko popolnoma nemočni v primerih neupravičenih obtožb v medijih ali poseganja v njihove osebnostne pravice. Varstvo ustavnih pravic do zasebnosti in do popravka in odgovora na način, kot ga določa Zakon o javnih glasilih, pogosto dejansko ni učinkovito. Obtožba, ki se objavi na prvi strani z velikimi črkami, lahko da neizbrisen pečat posamezniku. Popravek, ki je objavljen kasneje in običajno na manj uglednem mestu, tega v celoti ne more popraviti. Sodna pot je, vemo, draga in dolgotrajna. Še posebej so prizadeti socialno ogroženi, marginalci in manjšine (npr. Romi), ki si vsega tega sploh ne morejo privoščiti.

Zato menim, da na področju varovanja javnosti pred mediji potrebujemo učinkovit nadzorni organ. Pri tem pa bi morala sodelovati tudi država, ki bi z mehanizmi “korenčka in palice”, ki jih ima na voljo, na nek način "prisilila" medije in novinarje, da vstopijo v takšno shemo. To se je zgodilo v Veliki Britaniji po tem, ko ni prišlo do prostovoljnega sprejema medijskega kodeksa in ustanovitve nadzornega organa. Gre za tako pomembno zadevo, da bi javnost preko državnih organov morala sodelovati tako pri oblikovanju kodeksa kot pri ustanavljanju nadzornega organa. V tem primeru bi bili izpolnjeni pogoji, da bi takšno institucijo lahko imenovali medijski varuh. 

Takšen organ se lahko imenuje tudi tiskovni svet, čeprav menim, da raziskava in obravnava primerov kršitev pravic posameznikov ni primerna za kolektivne organe. Ti za takšno delo enostavno niso operativni. To vem tudi na podlagi izkušenj pri delu Sveta za varstvo človekovih pravic in temeljnih svoboščin, ki je bil tudi kolektivni organ. Posamezne pritožbe se lahko dovolj strokovno raziščejo in obdelajo le individualno, kolektivni organ pa lahko na tej podlagi sprejme odločitev o "krivdi" in "kazni", ali obravnava splošnejša vprašanja.

Zato predlagam, da bi bila struktura medijskega varuha naslednja: Tiskovni svet, ki bi bil sestavljen iz predstavnikov lastnikov medijev, združenja novinarjev in civilne družbe, bi imenoval medijskega varuha, ki bi raziskal posamezne primere kršitev pravic posameznikov s strani medijev. Zadeve bi obravnaval na pobudo prizadetih ali na lastno pobudo. O kršitvah na podlagi etičnega kodeksa bi odločal samostojno. Njegove odločitve bi mediji morali spoštovati in objaviti. Če se z objavo ne bi strinjali, bi se lahko pritožili na tiskovni svet, ki bi o zadevi dokončno odločil. Približno tako deluje medijski ombudsman na Švedskem. 

Odprto ostaja le vprašanje, ki mu tudi sam ne vem odgovora, na kašen način obvezno vključiti vse medije in novinarje v takšno shemo ?