Varuh je obravnaval očitek diskriminacije na eni izmed upravnih enot, na katero sta se prizadeta, slovenska državljanka in državljan Nigerije, obrnila po informacije o sklenitvi zakonske zveze. Matičarka jima je ob tej priložnosti pojasnila, da bo v primeru prijave sklenitve zakonske zveze uvedla poseben ugotovitveni postopek po četrtem odstavku 30. člena DZ, kar je utemeljevala s tem, da se v preteklosti ni pogosto srečevala z Nigerijci. Po Varuhovem mnenju je bil opisani odziv matičarke neustrezen in vzbuja skrb o obstoju predsodkov rasistične narave. Iz zadeve je dalje izhajalo tudi, da je prišlo pri ravnanju matičarke s fotokopijami dokumenta prizadetega do kršitve njegove pravice do varstva osebnih podatkov. Kombinacija obeh okoliščin je po Varuhovi oceni verjetno učinkovala tako, da je stranki odvrnila od tega, da bi sklenili zakonsko zvezo (vsaj pri vsaj tej upravni enoti).

* * *

Varuh je obravnaval očitek diskriminacije na eni izmed upravnih enot, na kateri sta se zglasila državljanka Slovenije in državljan Nigerije, ker naj bi potrebovala informacije o tem, katere dokumente potrebujta za sklenitev zakonske zveze. Uradna oseba, zadolžena za matične zadeve, naj bi pregledala dokumente prizadetega in ob ugotovitvi, da je prosilec za mednarodno zaščito, pripomnila, da je »imela ta teden že tri Nigerijce« in da »je tu nekaj sumljivega« ter da naj bi se zdelo, »kot da so med sabo zmenjeni«, zaradi česar »jih bo vse poslala na zaslišanje«. Njegov potni list naj bi fotokopirala in odslovila stranki, ti pa naj bi bili zaradi opisanega pretreseni. Kasneje sta tudi dejansko sklenili zakonsko zvezo, vendar pri drugi upravni enoti.

Varuh se je obrnil na naslovno upravno enoto, ki se mu je posebej trudila pojasniti, kako je urejen poseben ugotovitveni postopek po četrtem odstavku 30. člena Družinskega zakonika (DZ) in kako organ razume ter predvidoma izvaja omenjeno določbo.

Poseben ugotovitveni postopek po četrtem odstavku 30. člena DZ se izpelje, če ob prijavi obstajajo razlogi za sum, da osebi nameravata skleniti zakonsko zvezo zaradi pridobitve dovoljenja za prebivanje ali državljanstva. Že na podlagi jezikovne razlage omenjene določbe je mogoče zaključiti, da morajo biti razlogi za sum podani ob prijavi sklenitve zakonske zveze. Utemeljen sum se mora nanašati na sporen namen konkretnih oseb, ki prijavita sklenitev zakonske zveze. Obstoj razlogov za sum ob prijavi je pogoj za izpeljavo posebnega ugotovitvenega postopka.

DZ ne določa, kako razumeti vsebino »razlogov za sum«, saj gre za dokazni standard, ki ga mora s konkretnejšo vsebino napolniti upravnopravna in upravnosodna praksa. Vendar pa Varuh poudarja, da dokazni standardi procesno vselej učinkujejo kot jamstva, ki – če so v postopku pravilno uporabljeni – preprečujejo samovoljne in nesorazmerne posege v človekove pravice. Predpisani dokazni standard, ob katerem je dopustno uporabiti ukrep, s katerim se posega v človekove pravice, je določena minimalna verjetnost prepovedanega ravnanja, izkazana pri organu, ki ukrep predlaga ali izvede. Zahtevnost dokaznega standarda za posege v človekove pravice je pogoj, ki se presoja v okviru testa sorazmernosti; načeloma naj bi bil dokazni standard višji oziroma zahtevnejši pri bolj invazivnih posegih v človekove pravice in obratno. Ker je dokazni standard jamstvo, namenjeno varovanju človekovih pravic, mora biti po Varuhovem prepričanju oblastni organ, ko presoja obstoj tega pogoja, posebej skrben.

DZ določa, da mora imeti uradna oseba »razloge za sum« spornega namena konkretnih oseb, ki prijavita sklenitev zakonske zveze. »Razlogi za sum« načeloma vsebujejo višjo stopnjo verjetnosti od golega »suma«. Dokazni standard »razlogi za sum« je po Varuhovem mnenju srednje zahteven, vsebuje vsaj zahtevo, da uradna oseba razumno (racionalno) utemelji verjetnost spornega namena pri osebah, ki prijavljata sklenitev zakonske zveze. Izpeljava posebnega ugotovitvenega postopka je namreč močan poseg v zasebnost oseb, ki prijavljata sklenitev zakonske zveze. Za poseg v zasebnost, ki pomeni izpraševanje tudi o zelo intimnih okoliščinah posameznikovega življenja, ne more zadoščati zgolj nezahteven ali minimalen sum. Izraz »razlogi« (za sum) kaže na to, da mora biti uradna oseba zmožna razumno utemeljiti svoj sum, to pa pomeni, da ne more temeljiti na goli intuiciji, čustvih oziroma na pristopih, ki niso racionalni. To tudi pomeni, da za uvedbo posebnega ugotovitvenega postopka ne more zadoščati zgolj probabilitstično sklepanje (denimo, da bi uradna oseba sklepala na verjetnost spornega namena določenega tujega državljanstva, ki prijavi sklenitev zakonske zveze, na podlagi izračuna, da je bil v preteklosti pri določenem deležu oseb istega državljanstva ugotovljen namen fiktivnega sklepanja zakonske zveze).

V ugotovitvenem postopku se nato ugotavlja, ali imata osebi, ki sta prijavili sklenitev zakonske zveze, res sporen namen za sklenitev zakonske zveze. Ker je namen določene osebe subjektivna okoliščina, je ni mogoče ugotavljati neposredno. Ugotavljanje tovrstnih okoliščin v pravnih postopkih praviloma poseben izziv, saj se ugotavljajo posredno, s pomočjo sklepanja na podlagi drugih objektivno zaznavnih in dokazanih okoliščin. Pri tem mora organ paziti, da ne zaide v stereotipiziranje in odločanje na podlagi predsodkov, ki so lahko tudi diskriminatorni. Sporni namen para, ki prijavi sklenitev zakonske zveze, lahko uradna oseba tako utemelji posredno s pokazatelji, na podlagi katerih je mogoče razumno sklepati na obstoj takega namena. Ti pokazatelji so določeni denimo v Resoluciji Sveta EU s 4. decembra 1997 o sprejetih ukrepih zoper fiktivne zakonske zveze.[1] Pokazatelji morajo biti, da lahko uradna oseba zavrne sklenitev zakonske zveze, v konkretni zadevi z dovolj veliko stopnjo verjetnosti ugotovljeni in dokazani v posebnem ugotovitvenem postopku. Ta stopnja verjetnosti je gotovost, saj 8. člen ZUP jasno določa, da je treba v (upravnem) postopku ugotoviti resnično dejansko stanje in v ta namen ugotoviti vsa dejstva, pomembna za zakonito in pravilno odločbo. Na podlagi verjetno izkazanih dejstev lahko organ odloči le tedaj, kadar tako določa zakon – za poseben ugotovitveni postopek po četrtem odstavku 30. člena DZ pa zakon tega ne določa.

V ugotovitvenem postopku morajo torej izhodiščni razlogi za sum, da imata osebi sporen namen, s pomočjo izvedenih dokazov in ugotovljenih dejstev prerasti v gotovost, da imata osebi namen sklenitve fiktivne zakonske zveze – šele na taki osnovi lahko uradna oseba zavrne sklenitev zakonske zveze, pri čemer mora odločbo ustrezno obrazložiti. Pri tem mora po Varuhovem mnenju ustrezno utemeljiti tudi razloge za sum, saj so ti zakonski pogoj za uvedbo posebnega ugotovitvenega postopka po uradni dolžnosti.

Glede na opisano razumevanje ureditve posebnega ugotovitvenega postopka se Varuh ni mogel strinjati s pojasnilom upravne enote, da se (šele) z omogočanjem zagovora v posebnem ugotovitvenem postopku udeležencema zagotavlja pravica do enake obravnave in zaščita pred diskriminacijo. Seveda lahko stranki v zagovoru zatrjujeta diskriminacijo, vendar tudi vsebinski pogoj razlogov za sum, ki se morajo nanašati na sporni namen pri konkretnih strankah, in obveznost njegove utemeljitve predstavljata jamstvo za to, da odločitev o uvedbi posebnega ugotovitvenega postopka ne temelji na nezadostnih ali neustreznih (denimo diskriminatornih) razlogih.

Za uvedbo posebnega ugotovitvenega postopka morata biti torej izpolnjeni dve predpostavki: formalna predpostavka je v tem, da sta osebi sploh prijavili sklenitev zakonske zveze; vsebinka predpostavka pa je obstoj razlogov za sum, ki se morajo nanašati na sporni namen konkretnih oseb.

V obravnavani zadevi že prva predpostavka ni bila podana, saj prizadeta pri naslovni upravni enoti nista prijavila sklenitve zakonske zveze, ampak sta prišla zgolj po informacije o tem. Zato je nenavadno, da je bilo tako iz navedb pobudnika kot iz pojasnil upravne enote razbrati, da je pri tem prišlo do položaja, v katerem je matičarka prizadetima pojasnjevala svoje pretekle izkušnje z osebami iz Nigerije in zgolj na tej podlagi (ustno) utemeljevala dvom o avtentičnosti njune zveze ter potrebnost izvedbe ugotovitvenega postopka, če bi sklenitev zakonske zveze tudi zares prijavila. Navedenega si ni mogoče razlagati drugače, kot da je matičarka prejudicirala stranki tako, da je sklepala na njun sporni namen izključno zaradi državljanstva enega od partnerjev, ki sta se zanimala za sklenitev zakonske zveze. Pobudnik je podrobno navedel, kaj je matičarka prizadetima rekla, ko sta prišla na upravno enoto po informacije – omenila naj bi, da je tisti teden obravnavala že tri Nigerijce in da je to sumljivo. Upravna enota tudi ni zanikala opisanega odziva matičarke, temveč se je trudila pojasniti, da bi matičarka lahko štela stranke istega državljanstva, s katerimi je imela nedavno opravka, za indic, na podlagi katerega se lahko uvede ugotovitveni postopek.

Po Varuhovem mnenju opisano pojasnilo upravne enote ni prepričljivo. Iz sodne presoje izhaja, da je indic posredni dokaz, dokazno dejstvo, ki samo po sebi ni pravno relevantno, ga pa organ ali sodišče ugotavlja, ker na podlagi njega sklepa o (ne)obstoju dejstva, ki je pravno relevantno. Indici lahko šele s pomočjo pravil logičnega sklepanja vodijo do ugotovitve pravno relevantnih dejstev.[2] Okoliščina, da se matičarka še ni srečala z mnogo osebami iz Nigerije, ki bi sklepale zakonsko zvezo s slovenskim državljanom v Sloveniji, ne more posredno kazati (tudi ne zgolj kot indic) na sporni namen dveh konkretnih oseb, ki se zglasita na upravni enoti. Tovrstna izkušnja matičarke namreč ni nikakršen pokazatelj morebitnega spornega namena oseb, ki se obračajo nanjo zaradi sklenitve zakonske zveze. Po logiki stvari namreč ni mogoče sklepati na verjetnost spornega namena določenih oseb na podlagi pretekle izkušnje matičarke, ki se nanaša zgolj na pogostost svojega srečevanja z osebami iz Nigerije. Pri tem očitno ne gre niti za to, da bi imela matičarka kakšne negativne izkušnje z državljani izpostavljene afriške države. Zgolj okoliščina, da matičarka pri svojem delu v preteklosti še ni srečala večjega števila oseb iz Nigerije, ne more zadoščati za razloge za sum v smislu četrtega odstavka 30. člena DZ, da imata konkretni osebi namen sklenitve fiktivne zakonske zveze. Med omenjeno dejansko okoliščino (redko srečevanje z osebami iz Nigerije) in zaključkom (sum fiktivnega namena konkretnih strank) namreč ni nobene logične povezave.

Ker sta se prizadeta obrnila na upravno enoto le po informacije in ob tej priložnosti nista prijavila sklenitve zakonske zveze, tudi ni videti podlage za fotokopiranje osebnega dokumenta prizadetega. Upravna enota je sicer pojasnila, da je matičarka fotokopije naknadno uničila. Varuh ob tem sicer lahko sprejme pojasnilo, da je matičarka fotokopirala dokument, ker je menila, da bosta stranki ob tej priložnosti prijavili sklenitev zakonske zveze, vendar bi bilo potem najbolj ustrezno, da bi fotokopije izročila stranki, ko je spoznala, da do prijave sklenitve zakonske zveze ne bo prišlo, oziroma pred odhodom strank z upravne enote. Čeprav je matičarka, medtem ko sta bili stranki pri njej, morebiti res menila, da bosta prijavili sklenitev zakonske zveze, je morala spoznati, da tega ne bosta storili, najkasneje tedaj, ko sta se začeli odpravljati iz njene pisarne. Če bi bila v dvomih, bi ju ne nazadnje lahko tudi izrecno vprašala, ali bosta prijavili sklenitev zakonske zveze ali ne.

Iz navedb pobudnika in pojasnil upravne enote je izhajalo, da je matičarka obdržala fotokopije potnega lista strank tudi po tem, ko je že morala vedeti, da sklenitve zakonske zveze ne bosta prijavili. Ker stranki nista prijavili sklenitve zakonske zveze, ni prišlo do uvedbe nobenega postopka. Uradna oseba fotokopiranega dokumenta tako niti ni mogla umestiti v spis kakšne zadeve strank. Varuh se strinja s pobudnikom, da je lahko fotokopiranje dokumenta in njegovo zadržanje, ne da bi bilo strankama pojasnjeno, za kaj bo matičarka fotokopije uporabila, v danih okoliščinah učinkovalo tudi zastraševalno oziroma je odvrnilo stranki od prijave sklenitve zakonske zveze na tej upravni enoti. Ne nazadnje sta stranki kasneje drugje dejansko sklenili zakonsko zvezo.

Velja še spomniti, da šteje fotokopiranje osebnega dokumenta za obdelavo osebnih podatkov, za to pa mora imeti organ jasno zakonsko podlago. Če pride stranka k organu zgolj po informacije in če do uvedbe kakšnega uradnega postopka ne pride, za tovrstno obdelavo načeloma ni pravne podlage. Prav tako šteje za obdelovanje osebnih podatkov tudi njihovo uničevanje.[3] Upravna enota se na Varuhovo vprašanje o pravni podlagi obdelave podatkov ni odzvala. Varuh zato predvideva, da je prišlo pri ravnanju matičarke s fotokopijami dokumenta prizadetega do kršitve njegove pravice do varstva osebnih podatkov.

***

V zadevi sta se torej prizadeta, slovenska državljanka in državljan Nigerije, zglasila pri matičarki na upravni enoti, da bi pridobila informacije o sklenitvi zakonske zveze. Iz zadeve izhaja, da nista prišla na upravno enoto zaradi prijave sklenitve zakonske zveze, ampak zaradi informiranja. Matičarka jima je ob tej priložnosti pojasnila, da bo, če prijavita sklenitev zakonske zveze, uvedla poseben ugotovitveni postopek po četrtem odstavku 30. člena DZ, kar je utemeljevala s tem, da se v preteklosti ni pogosto srečevala z Nigerijci. Po Varuhovem mnenju je bil opisan odziv matičarke neustrezen in vzbuja skrb o obstoju predsodkov rasistične narave. Iz zadeve je dalje izhajalo tudi, da je prišlo pri ravnanju matičarke s fotokopijami dokumenta prizadetega do kršitve njegove pravice do varstva osebnih podatkov. Kombinacija obeh okoliščin je po Varuhovi oceni verjetno učinkovala tako, da je stranki odvrnila od tega, da bi sklenili zakonsko zvezo (vsaj pri tej upravni enoti).

Varuh se je ob tej priložnosti odločil še, da na Ministrstvo za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti naslovi predlog, naj po proučitvi njegovih zgoraj predstavljenih ugotovitev in stališč presodi, ali bi bilo za potrebe pravilnega izvajanja četrtega odstavka 30. člena DZ na podlagi 49. člena Zakona o državni upravi (ZDU-1) za upravne enote smiselno pripraviti ustrezno usmeritev oziroma navodilo. Ministrstvo se je odločilo, da ne bo upoštevalo predloga Varuha. 2.0-5/2024

[1] Tako izhaja tudi iz Predloga Družinskega zakonika (EVA: 2005-2611-0024): »V primeru suma, da gre za t. i. fiktivno sklenitev zakonske zveze oziroma da osebi želita skleniti zakonsko zvezo izključno ali predvsem zato, da bo eden ali oba pridobila dovoljenje za prebivanje v Republiki Sloveniji ali državljanstvo Republike Slovenije, se izvede posebni ugotovitveni postopek in možnost zavrnitve sklenitve take zakonske zveze. V postopku ugotavljanja, ali gre za namen sklenitve zakonske zveze, ki jo bodoča zakonca želita skleniti iz razlogov, ki niso v skladu s tem zakonikom oziroma izključno z namenom pridobitve dovoljenja za prebivanje ali pridobitve slovenskega državljanstva, glede indicev, ali gre za tak namen, upravna enota upošteva Resolucijo Sveta EU z dne 4. decembra 1997 o sprejetih ukrepih zoper fiktivne zakonske zveze (Uradni list Evropskih skupnosti, št. 382 C z dne 16. decembra 1997, str. 1 do 2). O pritožbi zoper táko odločbo odloča ministrstvo, pristojno za družino.«

[2] Gl. denimo sklep Vrhovnega sodišča Republike Slovenije II Ips 330/2014 z 19. 2. 2015.

[3] Gl. 4. člen Splošne uredbe o varstvu podatkov, po katerem „obdelava“ pomeni vsako dejanje ali niz dejanj, ki se izvaja v zvezi z osebnimi podatki ali nizi osebnih podatkov z avtomatiziranimi sredstvi ali brez njih, kot je zbiranje, beleženje, urejanje, strukturiranje, shranjevanje, prilagajanje ali spreminjanje, priklic, vpogled, uporaba, razkritje s posredovanjem, razširjanje ali drugačno omogočanje dostopa, prilagajanje ali kombiniranje, omejevanje, izbris ali uničenje.