Varuh človekovih pravic je v zvezi z obravnavo pobude glede vodenja postopkov javnih razpisov za izbiro kulturnih projektov ugotovil, da Ministrstvo za kulturo prijaviteljem ne omogoča aktivnega sodelovanja v teh postopkih. Zaradi tega je prišlo do kršitev več določil Zakona o splošnem upravnem postopku ter Zakona o uresničevanju javnega interesa za kulturo, s tem pa tudi do kršitve pravice prijaviteljev do pravnega varstva ter do ogrožanja javnega interesa na področju kulture. Ministrstvo za kulturo že pripravlja spremembe.
****
Varuh človekovih pravic Republike Slovenije (Varuh) je marca 2024 prejel pobudo z očitkom o kršitvah pravic v postopkih prijave na javne razpise za sofinanciranje kulturnih projektov. Ključna težava v postopkih dodeljevanja javnih sredstev na podlagi javnih pozivov in javnih razpisov za izbiro kulturnih programov in kulturnih projektov naj bi bila dejstvo, da strokovne komisije, katerih člane imenuje minister za kulturo, prijavljene projekte in programe ocenjujejo le na podlagi razpisne dokumentacije, pristojni minister pa na podlagi navedene ocene oziroma poročila komisije o tem izda odločbo, ne da bi bili prijavitelji pred tem obveščeni o dejstvih in okoliščinah, pomembnih za izdajo odločbe, tako pa se tudi nimajo možnosti izreči o navedenem.
V konkretni zadevi smo na Ministrstvo za kulturo (MK) naslovili več poizvedb.
Zdajšnji način ravnanja naj bi bil po pojasnilu MK skladen z Zakonom o uresničevanju javnega interesa za kulturo (ZUJIK), ki v 100. členu določa, da se, če vprašanja postopkov javnega razpisa in javnega poziva s tem zakonom niso drugače urejena, zanju smiselno uporabljajo določbe zakona, ki ureja splošni upravni postopek, in Pravilnikom o izvedbi javnega poziva in javnega razpisa za izbiro kulturnih programov in kulturnih projektov (Pravilnik), ki je bil sprejet na podlagi ZUIJK, s spremembami, sprejetimi v letu 2016, pa ne določa več predhodnega pisnega obveščanja strank o dejstvih in okoliščinah, pomembnih za izdajo odločbe, prav tako ne o predlogu strokovne komisije.
Varuh se z navedeno utemeljitvijo MK ne more strinjati, prav tako ne sprejema razlogov, ki naj bi upravičevali omenjeno spremembo Pravilnika, predvsem zaradi odprave administrativnih ovir in skrajševanja celotnega postopka. Gre le za možnost sodelovanja v postopku, ki jo posamezni prijavitelj bodisi izkoristi ali pa ne. Pravilnik, spremenjen leta 2016 (izhaja iz 106. člena ZUJIK), v 1. členu določa vsebino Pravilnika, ki med drugim ureja način dela ministrstva, pristojnega za kulturo, v postopkih izbire kulturnih programov in kulturnih projektov, ki se financirajo na podlagi javnega poziva ali javnega razpisa. V konkretnem primeru Pravilnik določa ravnanje ministrstva v postopkih izbire in financiranja javnih projektov. MK je pojasnilo, da spremenjeni Pravilnik ne določa več pravice prijaviteljev do njihovega t. i. predhodnega seznanjanja z dejanskim stanjem. Vendar je pri tem po Varuhovem mnenju nujno upoštevati, da se s pravilniki kot podzakonskimi akti ne morejo spreminjati ali omejevati zakonske pravice.
Pri izbiri in financiranju kulturnih projektov po Varuhovem prepričanju na dalje tudi ni mogoče ugotoviti, da bi šlo za neupravno zadevo, kot trdi MK, in da se zato smiselno uporabljajo določila Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP). Po drugem odstavku 2. člena ZUP se namreč šteje, da gre za upravno zadevo, kadar je s predpisom določeno, da organ, ki o nekem predmetu vodi upravni postopek, odloča v upravnem postopku ali pa izda upravno odločbo. Glede na navedeno je tudi vprašljiva dikcija v 100. člen ZUJIK, ki pravi, da se, če vprašanja postopkov javnega razpisa in javnega poziva s tem zakonom niso drugače urejena, zanju smiselno uporabljajo določbe zakona, ki ureja splošni upravni postopek.
ZUP v 4. členu določa, da se ta zakon smiselno uporablja tudi v drugih javnopravnih primerih, ki nimajo značaja upravne zadeve po 2. členu ZUP, kadar ta področja niso urejena s posebnim zakonom. Bistveno v teh zadevah je, (1) da se v njih prav tako enostransko in oblastveno odloča o pravicah, obveznostih in pravnih koristih strank, (1) da je za odločanje v takšni zadevi po izrecni zakonski določbi ali glede na vsebino zadeve pristojen subjekt, ki ni organ, vendar ima pristojnost, da kot oblast odloča o pravicah, obveznostih in pravnih koristih ter (3) da za odločanje v takšnih okoliščinah ni predpisan poseben postopek.
Varuhovo stališče je torej, da bi prijavitelji morali imeti možnost izreči se o dejstvih in okoliščinah v postopkih izdaje odločbe o izbiri kulturnih projektov. Zakaj je to pomembno, pojasnjujemo v nadaljevanju.
V zadevah izbire kulturnih projektov gre po Varuhovi oceni za upravno zadevo, ki ima vse značilnosti iz 2. člena ZUP, pa tudi ZUIJK v 113. in 120. členu določa, da o vlogi za financiranje kulturnega programa ali projekta odloča minister z odločbo, na podlagi katere se sklene pogodba o financiranju javnega kulturnega programa in projekta. Ni mogoče spregledati dejstva, da se v teh postopkih odloča o projektih javnega interesa in da gre po citiranem členu ZUP za upravno zadevo tudi, če zaradi varstva javnega interesa izhaja to iz narave stvari. V obravnavanem primeru izbire kulturnih projektov in programov gre za upravno področje, ki zaradi posebnosti potrebuje delno odstopanje od pravil splošnega upravnega postopka. Tako strokovna komisija denimo pripravi poročilo o oceni in vrednotenju vlog, na podlagi katerega minister za kulturo odloči o vsaki vlogi in o deležu sofinanciranja ali pa zavrnitvi sofinanciranja kulturnega projekta ali programa. V tistih vprašanjih, ki jih na posameznih upravnih področjih posebni upravni postopek ne ureja, se po 3. členu ZUP podrejeno uporabljajo pravila ZUP. Podrejena uporaba pa ne pomeni enako kot smiselna uporaba ZUP. Temeljna načela in posamezna druga pravila splošnega upravnega postopka, kot denimo o vlogah, izločitvi uradnih oseb, pravni pomoči, predhodnih vprašanjih, vročanju, ugotovitvenem postopku, dokazovanju, pritožbenem postopku itd., so take narave, da jih je mogoče uporabljati pri reševanju konkretnih upravnih zadev na vseh upravnih področjih. Iz 120. člena ZUJIK izhaja, da strokovna komisija dejansko prevzema odločanje o izbiri kulturnega projekta in nima le posvetovalne vloge, kot bi se dalo sklepati iz 20. člena ZUJIK. Določba 120. člena ZUJIK je v primerjavi z 20. členom istega zakona specialnejša. Čeprav iz prvega odstavka 120. člena ZUIJIK izhaja, da minister sicer lahko zavrne predlog strokovne komisije, ne pa more sprejeti drugačne odločitve, kot je predlagana v predlogu strokovne komisije. Minister lahko predlog glede posamezne vloge vrne strokovni komisiji v ponovno presojo samo enkrat. Strokovne komisije tako niso samo v vlogi ocenjevalca kulturnega projekta in tudi ne le posvetovalna telesa za posamezna področja oziroma vidike kulture.
Varuh dalje meni, da ni možno pritrditi stališču MK, da gre pri javnih razpisih za posebno vrsto skrajšanega ugotovitvenega postopka. Stranka v svoji vlogi v obliki listinskih dokazil navede vse podatke za vsebinsko presojo, ki se uresničuje s strokovno oceno komisije. Preverjanje in ocenjevanje izpolnjevanja razpisnih kriterijev je po Varuhovem mnenju posebno dejanje postopka, pri čemer ni vselej mogoče izključno objektivno vrednotenje. Ker gre večkrat za primernost strokovne presoje, bi bilo nujno, da se stranka že pred izdajo odločbe seznani z razlogi, ki bodo vplivali na odločitev, in da se ji omogoči možnost sodelovanja; prav tako to terja, da so predlagane odločitve komisije zelo natančno pojasnjene.
Nujnost, dati stranki možnost izreči se o vsem tistem, kar bo podlaga odločitve ministra za kulturo, je še toliko pomembnejša, ker so strokovne komisije samostojne in minister oziroma ministrica na njihovo strokovnost in vsebinsko delo ne more vplivati, prav tako pa tudi sodišče (upravno) ne presoja upravičenosti odločitve (ministra oziroma strokovne komisije), temveč le zakonitost dodeljevanja sredstev glede na materialna in procesna vprašanja.
Zaradi vsega navedenega Varuh meni, da v ZUJIK in ZUP obstaja pravna podlaga, da bi se prijaviteljem po vloženi prijavi dala možnost sodelovanja v postopkih dodeljevanja javnih sredstev na podlagi javnih razpisov za izbiro kulturnih programov in projektov. Tega ne utemeljuje zgolj objektivnost, s katero mora biti ocenjeno izpolnjevanje kriterijev, temveč tudi stremljenje k strokovnosti ocene komisije kot podlage za ministrovo odločanje, da bi se izvajanje kulturnih projektov in programov pospešilo, ob tem pa zagotovila tudi učinkovita poraba proračunskih sredstev ter zmanjšalo število morebitnih sodnih postopkov zaradi očitkov nepravilnosti pri sofinanciranju kulturnih programov iz javnih sredstev.
MK je kot odgovor na Varuhovo mnenje podalo pojasnilo o vodenju postopkov javnih postopkov za izbiro kulturnih projektov ter še zapisalo, zakaj Varuhovemu mnenju glede konkretnega primera nasprotuje. Varuha je seznanilo s pripravo Predloga zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o uresničevanju javnega interesa za kulturo, s katerim se spreminja zdaj veljavni 119. člen ZUJIK, ki določa, da MK pred izdajo odločb in najpozneje v dveh mesecih od zaključka odpiranja vlog na javnem razpisu pisno obvesti stranko o dejstvih in okoliščinah, pomembnih za izdajo odločbe, ter o predlogu strokovne komisije. Stranka se o navedbah v obvestilu lahko izreče pisno. Varuh v zvezi z napovedano spremembo izraža zadovoljstvo. Pobudo je štel za utemeljeno. Zaradi kršitev več določil ZUP in ZUIJK ter načela dobrega upravljanja je MK kršilo načelo pravne varnosti; s takšnim ravnanjem pa ogroža tudi uresničevanje javnega interesa na področju kulture. 19. 3-1/2024
