Pregled je pripravljen z namenom, da se pokaže, katere pomanjkljivosti glede določanja, izdajanja in vsebine podzakonskih aktov so prišle do izraza v postopkih pri varuhu človekovih pravic in kako te pomanjkljivosti v nekaterih primerih lahko vplivajo na uresničevanje človekovih pravic in temeljnih svoboščin. Več obravnavanih vprašanj je bilo pozneje urejenih, še zdaleč pa ne vsa. Bilo pa bi zelo narobe, če bi se aktivnosti za izboljšanje stanja omejile samo na še neurejena vprašanja iz pregleda, saj je problematika veliko širša, o čemer govorimo v dopisu Vladi, katerega priloga je ta pregled.

1. V letnem poročilu za 1995 (Lp 95, str. 57) smo opozorili, da po noveli Zakona o izvrševanju kazenskih sankcij (ZIKS) iz leta 1992 (44.j člen) minister, pristojen za pravosodje, podrobneje predpiše način zbiranja podatkov in vodenje zbirke podatkov o obsojenih. Predpis ni bil izdan. Ministrica za pravosodje je na našo urgenco odgovorila, da zakon ne določa roka za njegovo izdajo in da ga ne bi bilo smotrno izdajati, ker se pripravlja nov ZIKS. Ker zavodi za prestajanje kazni na ta način niso imeli potrebnih navodil, niso omogočali obsojencem vpogleda v njihove osebne spise in s tem v zbirko podatkov, ki se nanašajo nanje. - Opozorilo smo ponovili pri opisu konkretne zadeve v Lp 96 (str. 187).

2. Sprejeti bi bilo treba uredbo Vlade o merilih za ugotavljanje nacionalnega interesa, ki jo predvideva 28. člen Zakona o državljanstvu Republike Slovenije (Lp 95, str. 77). Vlada teh meril ni opredelila (Lp 96, str. 83).

3. Čeprav so v členih 101 do 106 Zakona o varstvu okolja (ZVO) določeni roki za sprejetje podzakonskih in izvedbenih predpisov za uveljavitev zakona že potekli, še vedno niso bili sprejeti vsi potrebni predpisi. ZVO kot krovni zakon vsebuje predvsem temeljna načela in splošne usmeritve na tem področju, zato je v praksi uporaben šele skupaj z vsemi podzakonskimi predpisi (Lp 95, str. 98 in 99).

4. Tudi v letu 1996 kljub temu, da je bilo izdanih veliko uredb in navodil za izvajanje zakona, ta postopek še ni bil končan. Roki za izdajo podzakonskih predpisov so se pokazali za popolnoma nerealne. Ker pa je zakon - računajoč nanje - razveljavil veliko prej veljavnih zakonov, so nastale določene pravne praznine, zlasti na področju varstva pred hrupom in ravnanja z odpadki. Ker ni izdan predpis po 78. členu ZVO (rok je potekel 2/4-1994), ni pogojev za uveljavljanje t. i. ekološke rente. Ministrstvo za okolje in prostor je odgovorilo, da tega predpisa verjetno še nekaj časa ne bo iz več razlogov, predvsem pa zaradi nepredvidljivih in daljnosežnih posledic, ki jih ima lahko takšna ureditev (Lp 96, str. 126). - Ta problematika je bila ponovno navedena v Lp 97 (str. 155).

5. Opozorilo, da še vedno ni sprejet podzakonski akt po 78. členu ZVO, je bilo ponovljeno v Lp 2000 (str. 89 in 90) s poudarkom, da je Državni zbor ob obravnavi Lp 98 dne 17.3.1999 s posebnim sklepom predlagal, da se ta podzakonski akt čimprej pripravi.

6. Ker ni bil sprejet v ZVO napovedani zakon, ki bi določil vrste naravnih virov, naravne vire, ki se štejejo za naravno bogastvo, ter varstvo in pogoje gospodarskega izkoriščanja naravnih virov, je (med drugim) pravna praznina glede vprašanja, kaj je potrebno za pridobitev koncesije ali dovoljenja za izkoriščanje vodnih virov, zato zainteresirani ne morejo dobiti dovoljenja za njihovo gospodarsko izkoriščanje. Ministru za okolje in prostor smo predlagali, naj čimprej pripravi predpis, ki bo določal pogoje in postopke za pridobitev koncesije ali dovoljenja za izkoriščanje naravnega vira na podlagi 21. in 22. člena ZVO (Lp 98, str. 76 in 77).

7. Razmere terjajo čimprejšnji sprejem uredbe o omejevanju emisij smradu (Lp 99, str. 88). - Uredba še vedno ni sprejeta. Po 27. členu ZVO lahko Vlada določi, kakšne koncentracije ali količine posameznih snovi in energije v tleh, vodi in zraku so še sprejemljive (Lp 2000, str. 90).

8. Na naše opozorilo, da je odredba o pridobitvi pooblastila za usposabljanje zaposlenih za varstvo pred požarom predpis, ki se ne more uporabljati pred objavo v uradnem glasilu, je minister za obrambo pripravil in objavil podzakonske predpise na podlagi 20., 40. in 41. člena Zakona o varstvu pred požarom (Lp 95, str. 117).

9. Potrebna je (tudi) posodobitev številnih podzakonskih predpisov in njihova uskladitev z veljavnim pravnim redom (n. pr. hišni redi v zaporih). - Na nekaterih področjih, kjer se tovrstni predpisi uporabljajo po načelu analogije, pa je treba sprejeti izvirne predpise za dano področje.

Po mnenju Službe za zakonodajo je pri reševanju statusnih zadev tujcev dopustna analogna uporaba Uredbe o merilih za ugotavljanje izpolnjevanja določenih pogojev za pridobitev državljanstva RS z naturalizacijo, čeprav je očitno, da gre v postopkih za pridobitev dovoljenja za začasno oz. stalno prebivanje za vsebinsko bistveno drugačna razmerja med posameznikom in državo kot v postopkih za pridobitev državljanstva. Te razlike je treba upoštevati. (Tako stališče je pozneje zavzelo tudi Vrhovno sodišče).

Drug tak primer pa je Pravilnik o razvrščanju in razvidu otrok, mladostnikov in mlajših polnoletnih oseb z motnjami v telesnem in duševnem razvoju, če se uporablja za uveljavljanje davčnih olajšav (Lp 96, str. 11, 89 in 98).

10. Z uveljavitvijo Pravil službe v Slovenski vojski v letu 1996 (na podlagi 52. člena Zakona o obrambi) je bila zapolnjena pravna praznina tudi na področju urejanja pravic in dolžnosti vojaških oseb pri opravljanju vojaške službe (Lp 96, str. 51).

11. Ni še predpisa po 267. členu Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju - moral bi biti sprejet do 1.10.1992 - o organizaciji in načinu delovanja invalidskih komisij ter drugih izvedenskih organov ter kriterijih za ocenjevanje okoliščin, ki so odločilne za uveljavljanje pravic iz pokojninskega in invalidskega zavarovanja; predpis bi med drugim poenotil in uskladil delo invalidskih komisij ter omogočil preglednost njihovega dela (Lp 96, str. 61).

12. Merila glede oblike in višine dodatka za rekreacijo upokojencev niso urejena z zakonom, temveč s splošnim aktom Zavoda za pokojninsko in invalidsko zavarovanje (Lp 97, str. 67 in 68).

13. Uredba o pridobitvi začasnega zatočišča za državljane Republike Bosne in Hercegovine je bila sicer izdana razmeroma kmalu po uveljavitvi Zakona o začasnem zatočišču, vendar je Urad za priseljevanje in begunce v času, ko je zakon že veljal, uredba pa še ni bila izdana, obvestil vse begunce, ki jim po presoji urada preneha začasno zatočišče. Obvestila so bila pomanjkljiva in so lahko odločilno vplivala na to, ali je posamezni begunec sploh uveljavljal pravico do začasnega zatočišča. Nova obvestila po sprejemu uredbe so dosegla begunce ali pa tudi ne (Lp 97, str. 103, 106 in 107).

14. Pravilnik o prometnem davku ni bil usklajen s spremenjenim Zakonom o prometnem davku (Lp 97, str. 116).

15. Bilo bi bolje, če bi predpisi obljubljali oz. na pogled zagotavljali manj, ne pa da se izpolnitvi (nerealno?) določenih upravičenj po sprejetju predpisa država izogiba tako, da ne sprejme drugega potrebnega predpisa ali podzakonskih aktov (Lp 98, str. 13).

16. Peti odstavek 11. člena notarske tarife, ki ne določa soglasja ministra za pravosodje k spremembi vrednosti točke po tej tarifi, ter sklepa izvršnega odbora Notarske zbornice o spremembi vrednosti točke, h katerima minister ni dal soglasja, sta v nasprotju z Zakonom o notariatu in Ustavo (Lp 98, str. 49).

17. Tudi pri pripravi podzakonskih predpisov, ki bodo pripravljeni na podlagi Zakona o policiji (ZPol), je treba nameniti posebno pozornost človekovim pravicam in temeljnim svoboščinam.

Pravilnik o izvajanju policijskih pooblastil še ni bil sprejet. Obstaja pravna praznina glede načina izvajanja teh pooblastil, ker prejšnja Pravila za opravljanje pooblastil pooblaščenih uradnih oseb organov za notranje zadeve SR Slovenije ne veljajo več (ZPol ni podaljšal njihove veljavnosti), nova pa še niso predpisana (Lp 98, str. 11, 49, 51 in 52).

18. Navodila za reševanje pritožb na podlagi 28. člena ZPol so bila izdana z več kot enoletno zamudo. Navodilo zožujoče razlaga zakonsko določbo o sodelovanju predstavnikov javnosti pri reševanju pritožb (Lp 2000, str. 48).

19. Pravilnik o strokovnem nadzoru s svetovanjem, ki ga je sprejela Zdravniška zbornica v izvrševanju javnega pooblastila, v nasprotju z 82. in 86. členom Zakona o zdravstveni dejavnosti določa, da izredni strokovni nadzor, ki ni vključen v letni program, financira naročnik (in ne proračun - Lp 98, str. 59).

20. Pravilnik o zdravniški tarifi sprejema skupščina Zdravniške zbornice sama, brez soglasja ministra za zdravstvo. To soglasje pa bi bilo nujno ter v skladu z ustavno opredelitvijo o pravni in socialni državi, saj gre za izvajanje javnih pooblastil (Lp 98, str. 59).

21. To vprašanje se je razčiščevalo tudi v naslednjem letu, ko je bilo izpostavljeno dejstvo, da izvršilni odbor Zdravniške zbornice prav tako brez soglasja ministra za zdravstvo odloča o spremembi (zvišanju) vrednosti točke, ki je eden od elementov za določanje zdravniške tarife. Na zadevno priporočilo varuha je minister za zdravstvo sporočil, da se je z Zakonom o zdravniški službi ustvarila zakonska podlaga za določitev cen zdravniških storitev. 67. člen zakona pooblašča ministra za zdravstvo, da na predlog zbornice določi metodologijo za določanje cen zdravniških storitev, ki niso predmet obveznega zdravstvenega zavarovanja (Lp 99, str. 84 in 85).

22. Nacionalni stanovanjski program po večletni obravnavi še vedno ni sprejet (Lp 98, str. 62).

23. Komisija Vlade za izvajanje Zakona o popravi krivic je bila imenovana skoraj eno leto po sprejetju zakona in je zaradi tega pričela odločati o zahtevah skoraj z enoletno zamudo (Lp 98, str. 79).

24. Po uveljavitvi novega ZIKS bo treba čimprej, vsaj v zakonskem roku enega leta, izdati tudi ustrezne podzakonske predpise. Zaradi uskladitve z določbami zakona in na njegovi podlagi izdanih predpisov pa bo treba na novo sprejeti ali vsaj pomembno spremeniti in dopolniti hišne rede zavodov za prestajanje kazni zapora (Lp 99, str. 34; Lp 2000, str. 17).

25. Pravilnik o izvrševanju pripora je bil izdan z zamudo (Lp 99, str. 35).

26. Nujno je čimprej izdati predpise o načinu izvajanja Zakona o azilu. Opozorili smo, da še ni izdana večina podzakonskih aktov za izvajanje novega Zakona o tujcih in Zakona o azilu, čeprav so roki za to že potekli, delno pa se iztekajo. Ministrstvo za notranje zadeve je pojasnjevalo razloge za zamudo (Lp 99, str. 66; Lp 2000, str. 59 in 60).

27. Med razlogi za počasen potek denacionalizacije so zamude in nejasnosti v zvezi s potrebnimi podzakonskimi akti (Lp 99, str. 67).

28. Primerno bi bilo, če bi bili kriteriji za odpis ali delni odpis davčnega dolga zavezanca podrobno urejeni in posebej predpisani s podzakonskim aktom (Lp 97, str. 115). Kriterijev še vedno ni. Glavni davčni urad je bil mnenja, da bi bilo bolj ustrezno, če bi pri pripravi sprememb Zakona o davčnem postopku vzpostavili podlago za določitev kriterijev in meril s posebnim podzakonskim aktom (Lp 99, str. 70).

29. Kljub temu, da je rok za izdajo predpisa o načinu merjenja dejanske porabe energije in vode potekel že leta 1998, takšnega predpisa še ni (Lp 99, str. 90).

30. Odredba o pogojih za pridobitev pravice do pokojnine je bila izdana skoraj osem mesecev po uveljavitvi novega Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (ZPIZ-1). Ta sicer ne določa roka, v katerem morajo biti izdani podzakonski predpisi na njegovi podlagi, toda brez navedene odredbe kmetje niso mogli uveljavljati pravic iz pokojninskega zavarovanja. Prav bi bilo, da bi bili podzakonski predpisi, ki so nujni za izvrševanje ZPIZ-1, sprejeti vsaj sočasno z njegovo uveljavitvijo. Pridobitev in uživanje pravice, ki jo priznava zakon, v pravni državi ne sme biti odvisna od časovnih okoliščin izdaje podzakonskega predpisa. Neobstoj podzakonskega predpisa tudi ne bi smel preprečevati, da bi zavarovanec ne mogel uveljaviti svojih pravic iz naslova pokojninskega zavarovanja, za pridobitev katerih izpolnjuje v zakonu določene pogoje (Lp 2000, str. 78).

31. Zakon o organizaciji in financiranju vzgoje in izobraževanja iz leta 1996 je določil ustanovitev 14 šolskih uprav. Pristojnost šolske uprave določa tudi Zakon o usmerjanju otrok s posebnimi potrebami. Čeprav zakon ni določil roka za ustanovitev uprav, je presenetljivo, da je Vlada doslej ustanovila le eno, pa še ta ni začela delati. Njihove pristojnosti so po dvomljivih pravnih poteh porazdeljene na različne druge organe in organizacije, kjer pa se izvajanje zatika. Čimprej naj se vzpostavi z zakoni urejeni sistem delovanja šolskih uprav (Lp 2000, str. 83).

32. Minister za zdravstvo ni predpisal normativov za določitev potrebnega števila zaposlenih v zdravstveni negi v skladu z dopolnjenim Zakonom o zdravstveni dejavnosti, kar bi omogočilo zaposlovanje pripravnikov, če z normativi določeno število delovnih mest ne bi bilo popolnjeno. Po pojasnilu ministra je bil razlog za to, da v proračunu za leto 2000 niso zagotovili sredstev za ta namen (Lp 2000, str. 115 in 116).

33. V Lp 99 (str. 9) smo v splošni oceni o spoštovanju človekovih pravic in pravni varnosti v državi poudarili, da je skrb zbujajoča tudi počasnost pri sprejemanju podzakonskih aktov, čeprav šele ti lahko podrobneje definirajo način uveljavljanja posameznih pravic, ki jih določajo zakoni, oziroma podrobneje določajo izvajanje omejitev, opredeljenih v zakonih. Praviloma in pogosteje kot doslej velja pripravljati in sprejemati podzakonske akte hkrati z zakonom, v izjemnih primerih pa primerno kratek zakonski rok ne sme biti prekoračen.

34. V Lp 2000 (str. 9) pa smo - prav tako pri splošni oceni - dodali ugotovitev, da nespoštovanje zakonskih rokov in počasnost pri sprejemanju podzakonskih predpisov postajata se pogostejša praksa. Kot da se je država sprijaznila s prekoračitvami rokov, v katerih je treba pripraviti in izdati podzakonske predpise. Očitek pa ne gre zgolj počasnosti pri sprejemanju podzakonskih aktov, temveč pogosto tudi premajhni skrbnosti pri določanju njihovega besedila.