Varuh človekovih pravic Republike Slovenije (Varuh) je v okviru obširne preiskave ter na podlagi obravnavane pobude prizadete posameznice ugotovil pomanjkljivosti v sistemu pravnega varstva zoper prostorske izvedbene akte ter gradbena in druga dovoljenja, ki je na voljo osebam, ki želijo v okviru teh postopkov zavarovati svoje pravice. Pravica do učinkovitega pravnega sredstva je takšnim posameznikom lahko, kadar o njihovi pravici do udeležbe v postopku ni dokončno in pravnomočno odločeno že v samem začetku, zaradi vseprisotne dolgotrajnosti postopkov s pravnimi sredstvi ter zaradi v preteklosti sprejetih spornih zakonskih rešitev dejansko odrečena. Po Varuhovem prepričanju mora biti temelj vseh prizadevanj odločevalcev premik njihove tendence k čim širšemu vključevanju vseh morebitnih prizadetih posameznikov v upravne postopke na prvi stopnji, da bi se vsa pomembna vprašanja razrešila že na začetku, ne pa šele v okviru (praviloma) dolgotrajnih sodnih postopkov z negotovim izidom. Varuh je zato na več organov naslovil svoja priporočila. Sodeč po prejetih odzivih bo pot do konkretnega izboljšanja stanja še dolga.

1.     Povzetek dejanskega stanja

Pobudnica je Varuha v svoji obsežni pobudi seznanila s svojimi prizadevanji za to, da bi ob uporabi razpoložljivih pravnih sredstev kot lastnica nepremičnine, ki meji na industrijsko območje, zavarovala svoje pravice v številnih upravnih postopkih izdaj gradbenih dovoljenj in okoljevarstvenih soglasij. Pobudnica je v Občini Ivančna Gorica (Občina) s pomočjo dolgoročnega stanovanjskega posojila zgradila stanovanjsko hišo na nepremičnini, katere neposredni mejaš opravlja zanjo motečo gospodarsko dejavnost. To dejstvo je bilo pobudnici tudi znano in ga je ob predpostavki določbe v takrat veljavnem Občinskem prostorskem načrtu (OPN), ki je za primer potrebe po večji širitvi, kakršno je dopuščalo območje obstoječih dejavnosti, predvidel selitev celotne dejavnosti v eno izmed gospodarskih con, tudi sprejela. Kljub navedeni določbi je Občina v letu 2016 s sprejetjem sprememb OPN (SD OPN1) na ta isto območje umestila novo gospodarsko cono, s čimer se je območje povečalo za pribl. 15-krat.[1] Pobudnica je bila z družino po lastnih navedbah tako vse od leta 2016 izpostavljena neznosnemu hrupu, tresljajem, onesnaženemu zraku in drugim emisijam, ki jih povzročata gradnja in obratovanje gospodarske cone, pri čemer ji kljub dejavnemu vključevanju v posamezne postopke^[2] svojih pravic ni uspelo učinkovito zavarovati, saj do meritornih odločitev nikakor ne pride.

V zelo podrobno predstavljeni pobudi je pobudnica ponazorila časovnico konkretnih postopkov ob primeru postopka izdaje gradbenega dovoljenja (GD), povezanim s predhodnim postopkom izdaje okoljevarstvenega soglasja (OVS), ki ji je dodala lastno oceno trajanja postopkov na vsaki posamezni stopnji.[3] Pobudnica je predvsem izpostavila stalni odmik meritorne odločitve ob vračanju zadev na prvo stopnjo zaradi nerazrešenih procesnih vprašanj, npr. po eventualno izdani sodbi Upravnega sodišča Republike Slovenije (Upravno sodišče). Problematizirala je tudi kolizijo pravic investitorjev s pravicami in interesi drugih udeležencev postopkov ter omejenost dosega instituta exceptio illegalis,^[4] ki ne izloči potencialno spornega občinskega prostorskega predpisa iz pravnega reda nasploh, temveč le v konkretnem postopku. Do presoje za pobudnico spornega SD OPN1, ki po pobudničinem prepričanju predstavlja temeljni problem, pred Ustavnim sodiščem Republike Slovenije (Ustavno sodišče) tako nikakor ne pride.[5]

Pobudnica je številnim organom, ki so vsak na svojem delovnem področju vpleteni v proces omogočanja gradenj v tej gospodarski coni, očitala vrsto kršitev, ki nakazujejo, če jih upoštevamo skupaj, neučinkovitost obstoječega pravnega varstva stranskih udeležencev v tovrstnih postopkih. Dolgotrajnost posameznih postopkov na vseh stopnjah, odmik meritorne odločitve v neznano prihodnost in obenem zakasnela možnost pristopa do Ustavnega sodišča ob hkratnem upoštevanju dolgotrajnosti njegovega odločanja namreč neizogibno vodijo, četudi se očitki tako prizadetega posameznika na koncu v celoti potrdijo, v trk njegovih pravic z medtem pridobljenimi pravicami investitorja, čigar interesi pa tudi pod varstvom veljavnih, za Varuha spornih zakonskih določb na področju graditve objektov, na koncu praviloma prevladajo.[6]

2.     Preliminarna ocena Varuha

Varuh se je na podlagi podrobno predstavljenega dejanskega stanja ter ob upoštevanju lastnih preteklih izkušenj[7] s širšo poizvedbo obrnil na Upravno sodišče, Ministrstvo za naravne vire in prostor (MNVP), Ministrstvo za okolje, podnebje in energijo (MOPE), Agencijo Republike Slovenije za okolje (ARSO), Občino ter krajevno pristojno Upravno enoto (UE), s katero je navedene organe seznanil tudi z lastno preliminarno oceno dejanskega stanja.

Tako je bilo treba najprej poudariti, da premisa primarnega reševanja nepravilnosti v postopkih z dosledno uporabo rednih in izrednih pravnih sredstev vzdrži le, če so uporabljena pravna sredstva tudi zares učinkovita. Stek morebitnih posameznih anomalij in njihovih posledic pa žal prepogosto vodi v sklep, da obstoječ sistem varstva stranskih udeležencev^[8] dejansko ni učinkovit.

Predpostavko sleherne gradnje praviloma predstavljajo relevantni prostorski akti, ki na določenem območju posamezno vrsto gradnje šele v temelju omogočajo. Možnosti posameznika vplivati na vsebino na koncu sprejetih rešitev, so v fazi sprejemanja tovrstnega akta močno okrnjene. Neposrednih pravnih sredstev, s katerimi bi lahko preprečil sprejetje ali v razumnem času dosegel odpravo ali razveljavitev akta, takšen posameznik nima.[9] Ker prostorski akti po strogem stališču Ustavnega sodišča[10] na pravice in pravne koristi posameznikov ne učinkujejo neposredno,[11] mora posameznik za njihovo zavarovanje in uveljavitev torej praviloma najprej uporabiti vsa redna in izredna pravna sredstva v okviru vsakega posameznega (upravnega in upravno-sodnega) postopka. Po njihovem izčrpanju jim preostane zgolj vložitev ustavne pritožbe skupaj s pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti splošnega akta, za vložitev katere morajo izkazati pravni interes.[12] Četudi posamezniku s prizadevanji na koncu morda uspe, je dejanska učinkovitost morebitnih zanj pozitivnih odločitev, predvsem z vidika neizogibnega trka njegovih pravic s pridobljenimi pravicami graditelja, vprašljiva. Tudi sicer je realna možnost uporabe rednih pravnih sredstev omejena zgolj na hipotetično situacijo, ko je posamezniku status stranskega udeleženca pravočasno priznan in mu je odločba tudi vročena. V nasprotnem primeru mu preostanejo zgolj izredna pravna sredstva, predvidena v Zakonu o splošnem upravnem postopku (ZUP), pri čemer se kot smiselna kaže le možnost obnove postopka.[13] Vendar je tudi ta možnost zaradi specialne ureditve po Gradbenem zakonu (GZ-1) močno zamejena. Po izdaji (negativne) odločbe drugostopenjskega organa glede odločitve o priznanju stranske udeležbe ovire za izdajo posameznega GD namreč ni več.[14] Nesojenemu stranskemu udeležencu tako preostane le možnost vložitve predloga za obnovo postopka izdaje GD. Vendar pa se po določbi tretjega odstavka 58. člena GZ-1, kadar bi ukrepanje zoper GD nesorazmerno poseglo v pridobljene pravice ali pravne koristi lastnika objekta, če je objekt zgrajen na podlagi pravnomočnega GD vsaj do faze izvedenih grobih gradbenih del, (lahko) ugotovi le nezakonitost GD. Ker v takšnem primeru tudi uvedba inšpekcijskega postopka ni dopustna, vzpostavitve prejšnjega stanja ali morebitne odstranitve objekta, sicer zgrajenega na podlagi nezakonitega GD, ni mogoče doseči.[15] Navedeno torej pomeni, da je lahko posamezen objekt tudi že dokončan, še preden je o »osnovnem« procesnem vprašanju (to je stranski udeležbi) dokončno odločeno, obenem pa »nesojeni« stranski udeleženec, četudi mu na koncu v vseh pogledih vsebinsko uspe, ne more pričakovati odprave posledic, ki so zanj nastale z izdajo nezakonitega posameznega (in tudi morebiti splošnega) akta.

3.     Varuhove ugotovitve na podlagi prejetih odzivov organov

V okviru te kompleksne in medsebojno integralno povezane problematike, do katere so se naslovni organi vsak na svojem področju bolj ali manj podrobno opredelili, je lahko Varuh vsaj v delu odgovorov Upravnega sodišča, ARSO in MOPE ugotovil načelno zavedanje o preteklih in tudi še vedno obstoječih anomalijah na tem področju, ki so bile podrobneje opredeljene že v Varuhovi preliminarni oceni. Navedeni trije organi so z odgovori vsak na svojem področju prispevali k dodatni razjasnitvi te žal vrsto let bolj ali manj spregledane, a kljub temu prisotne in pereče problematike.[16]

Varuh se je tako v nadaljevanju opredelil le do tistih odgovorov oz. njihovih posameznih izsledkov, za katere je ocenil, da bi lahko najverjetneje konstruktivno prispevali pri iskanju ustreznih rešitev. Predvsem je poudaril in dodatno orisal relevantna določila Aarhuške konvencije ter Direktive št. 2011/92/EU Evropskega parlamenta in Sveta s 13. 12. 2011 ter iz obeh aktov izhajajoče obveznosti držav pogodbenic oz. članic.[17] Razvoj mednarodne in nacionalne sodne prakse, ki gre v smeri k čim večji vključenosti stranskih udeležencev v revizijske postopke, sicer nakazuje pozitivno smer, a izsledki odločevalce na prvih stopnjah žal dosežejo praviloma z velikim zamikom (če sploh).^[18] Vsekakor se Varuh zaveda, da je ob trkih različnih interesov, v tem primeru interesov stranskih udeležencev ter investitorjev, njuna položaja vselej treba medsebojno tehtati ter najti ustrezno ravnotežje, pri čemer Varuh ocenjuje,[19] da se je v preteklosti to razmerje vedno bolj premikalo v smeri k zaščiti investicijske namere.^[20] Že zgolj primer pobudnice, kot tudi nešteto drugih, žal izkazuje ravno obraten učinek od verjetno nameravanega. Aprioren odpor odločevalcev pri vključevanju vseh potencialno prizadetih posameznikov v postopke že na prvi stopnji ima lahko namreč kvečjemu kratkoročen učinek, dolgoročno pa na samo ekonomičnost postopka vpliva le negativno. Odločitev o pomembnih vprašanjih odmika v nedoločno prihodnost, zato o pravni predvidljivosti kot temeljnem postulatu varnosti pravnega prometa in pravne države ni več mogoče govoriti.[21]

Organi, na katere se je Varuh obrnil, dejstvu, da posameznik neposrednega pravnega varstva zoper splošni prostorski akt lokalne oblasti nima, posredna pot po izrabi vseh razpoložljivih pravnih sredstev pa je neučinkovita, v svojih odgovorih v bistvenem niso oporekali; izboljšanja stanja pa zgolj na podlagi obstoječe in verjetne prihodnje ustavnosodne prakse ne gre pričakovati.[22] Kot pozitivno je veljalo sicer s sprejetjem ZUreP-3 v primerjavi s predhodno ureditvijo označiti trdnejšo vlogo Celovite presoje vplivov na okolje (CPVO) v postopkih sprejemanja prostorskih aktov in z njo povezano obvezo občin, da zagotovijo javnosti, da pri njeni pripravi sodeluje,^[23] vendar to samo po sebi še ne zagotavlja učinkovitega sredstva ali predstavlja garanta, s katerim bi lahko javnost npr. preprečila sprejetje določenega spornega prostorskega akta, še preden ta začne dejansko učinkovati.

Ne glede na sistemski pristop, ki ga je Varuh ubral pri obravnavi predmetne pobude, se je moral opredeliti tudi do odprte dileme o smislu, namenu in dejanski izvršljivosti določila o preselitvi dejavnosti v drugo gospodarsko cono, če bi se uresničila namera o širitvi gospodarske dejavnosti. Pojasnilo Občine, da investitorja le na podlagi prostorskega akta k takšnemu dejanju ne more prisiliti, seveda držijo, vendar to neizogibno odpira vprašanja, čemu je ta določba namenjena ter kako jo razume »laičen« posameznik, saj ima to na njegovo odločitev npr. o tem, kje graditi svoje domovanje, lahko odločilen vpliv.[24] Varuh sicer lahko razume, da je takšen zapis namenjen zlasti investitorju, da bi se ta seznanil z informacijami, ki so z vidika njegovega potencialnega nadaljnjega razvoja relevantne. Obenem se tovrstne »napovedi« – v duhu dolgoletne tendence odločevalcev, in to tako na lokalni kot tudi na državni ravni, k preferiranju interesov investitorjev na račun drugih posameznikov, na katere odločitev v splošnem ali konkretnem aktu bi lahko vplivala, – v splošnih aktih kažejo kot povsem odvečne in potencialno zavajajoče.

Varuh je predmetno pobudo štel za utemeljeno, saj je njena obravnava pokazala, da je obstoječe pravno varstvo zoper prostorske izvedbene akte ter gradbena in druga dovoljenja, izdana na njihovi podlagi, pomanjkljivo. Enoznačen odgovor na vprašanje, kako odpraviti ugotovljene pomanjkljivosti v praksi, tako ni mogoč.[25]  Po Varuhovem prepričanju mora biti temelj vseh prizadevanj odločevalcev premik njihove nagnjenosti k čim širšemu vključevanju vseh morebitnih prizadetih posameznikov v upravne postopke na prvi stopnji, da bi se vsa pomembna vprašanja razrešila že na začetku, ne pa šele v okviru (praviloma) dolgotrajnih sodnih postopkov z negotovim izidom.

4.     Priporočila Varuha relevantnim organom

Da bi se izognili morebitnemu nadaljnjemu stihijskemu pristopu pristojnih odločevalcev k urejanju tega področja, za katero je Varuh ocenil, da predstavlja poglaviten razlog za zatečeno stanje, ki ga nazorno prikazuje primer pobudnice, je Varuh na podlagi 7. člena ZVarCP na MOPE, MNVP ter Občino naslovil svoja priporočila. Tako je Varuh:

MOPE in MNVP priporočil, naj v medsebojnem sodelovanju opravita revizijo področne procesne in materialne ureditve ter analizo prakse upravnih organov^[26] z vidika doslednega sledenja mednarodni in nacionalni sodni praksi pri vprašanju odločanja o (stranski) udeležbi posameznikov v upravnih postopkih na področju okoljevarstva in graditve objektov. Varuh je obema organoma dalje priporočil, naj na podlagi izsledkov te analize, za katero je pričakovati, da bo objektivno in celostno zaobjela problematiko, za pristojne odločevalce vzpostavita ustrezen podporni mehanizem.[27] V tem smislu jima je priporočil še, naj preučita aplikativnost izsledkov sodne prakse s področja odločanja o OVS in OVD, kakršno je sporočilo MOPE, tudi na področje graditve objektov, s katero se bo hkrati z zagotovitvijo ekonomičnosti postopka zagotovilo tudi učinkovitejše pravno varstvo drugih oseb, katerih pravice bi bile s konkretnimi odločitvami lahko prizadete;

MNVP priporočil, naj opravi temeljito analizo ter preuči možnost spremembe določbe 58. člena GZ-1, zlasti njegovega drugega in tretjega odstavka, predvsem z vidika dejanske učinkovitosti varstva pravic posameznikov, ki jim je lahko po izrabi sodnega varstva, npr. v ponovljenem postopku, pravica do udeležbe sicer priznana, vendar to dejstvo zaradi restriktivnosti omenjene določbe, četudi takšnemu posamezniku npr. naknadno uspe v vseh pogledih, bistvenega učinka zanj nima. Dodatno je Varuh v tem smislu MNVP priporočil, naj ob morebitnih spremembah upošteva vso (z omenjeno določbo integralno povezano) procesno in materialno zakonodajo;

Občini priporočil, naj ponovno preuči določilo, vsebovano v Prilogi 1 SD OPN 1,^[28] v zvezi z napovedjo preselitve dejavnosti v drugo gospodarsko cono ter jo ob naslednji spremembi predmetnega OPN spremeni tako, da bo onemogočala dvom o smislu, namenu in dometu njenega učinkovanja. Če takšna sprememba ne bi bila mogoča, Varuh Občini priporoča, naj navedeno določilo črta.

5.     Ocena stopnje uresničitve Varuhovih priporočil

Varuh je priporočila, nanašajoča se na MOPE, štel za sprejeta, vendar delno realizirana. Iz prejetega odziva so bile sicer razvidne določene načrtovane aktivnosti za prihodnje leto, temelječe na izsledkih napovedane analize, ni pa bilo mogoče razbrati nobenih dodatnih aktivnosti, ki bi delovale v smeri k celostni uresničitvi priporočil. Varuh je MOPE zato pozval, naj ga do konca letošnjega leta seznani z izsledki napovedane analize o priznavanju stranske udeležbe in pravnega varstva v upravnih postopkih ter s predvidenimi ukrepi, sprejetimi na podlagi te analize.[29]

Vsa priporočila, naslovljena na MNVP, je Varuh glede na prejeti odziv štel za sprejeta, vendar v določenem delu za delno realizirana, v preostalem pa za zdaj še nerealizirana. Varuh je v zvezi s še nerealiziranimi priporočili pod prvo točko tako MNVP kot tudi MOPE pozval k temu, naj ga do konca tega leta seznanita z izsledki napovedane analize o učinkovitosti pridobivanja gradbenih dovoljenj na upravnih enotah in predvidenimi ukrepi, sprejetimi na podlagi te analize.[30] Če MNVP z vidika njegove temeljne pristojnosti prostorskega urejanja alternativne rešitve za vzpostavitev učinkovitega sistema pravnega varstva tako zoper prostorske akte ne bi uspelo najti, mu je Varuh priporočil še, naj nadaljuje v preteklem letu začete aktivnosti za spremembo Ustave, ki so iz Varuhu neznanih razlogov zastale.[31]

Sklepno je Varuh priporočilo Občini kljub njenemu skopemu odzivu štel za sprejeto, vendar za zdaj še nerealizirano. Občina je Varuhu namreč sporočila, da priporočilo sprejema, da bo njegove ugotovitve preučila in jih obravnavala ob naslednji spremembi prostorskega akta.

6.     Namesto zaključka

Nadaljnja usoda predmetne sistemske problematike je po Varuhovi oceni negotova. Součinkovanje parcialnih rešitev, nesistemskega in stihijskega pristopa ter prilagajanja zakonskih rešitev določenim subjektom v škodo drugih, in to brez prepotrebnega medsebojnega tehtanja pravic in interesov vseh strani, je rezultiralo v obliki prepletenega gordijskega vozla, nad katerim pa, tako je videti, noben od pristojnih organov za zdaj nima celostnega pregleda, zato pa se z obzorja odmika tudi kakršnakoli oprijemljiva rešitev. Vprašati se velja, ali bodo z vidika rešitve temeljnega problema, tj. zagotovitve realno učinkovitega pravnega varstva zoper sporne prostorske akte, mehkejši prejemi zadostni ali pa bo vendarle treba s tresočo roko zagristi v spremembe Ustave. Dvom o tem je v senci vseobsegajoče dolgotrajnosti postopkov na vseh stopnjah odločanja povsem na mestu. 17.2-10/2022

[1] Na območje so se tako umestili betonarna, obrat predelave gradbenih odpadkov, proizvodnja gumiranih izdelkov, mizarska delavnica, avtomehanične delavnice, velika prevozna podjetja itd.

[2] Njena prizadevanja so doslej rezultirala že v devetih sodbah Upravnega sodišča v okviru 10 upravnih sporov (dva postopka sta bila združena), v katerih ji je Upravno sodišče večkrat priznalo pravni interes in ugodilo njenim tožbam z vrnitvijo v ponovno odločanje. V času podaje njene pobude je bilo v teku še pet upravnih sporov.

[3] Ob tem ne gre spregledati, da je pobudnica vse postopke vodila sama brez odvetniške pomoči, pri čemer je nerazumno pričakovati, da bi lahko svoje pravice  v vseh postopkih z uporabo pravnih sredstev predvsem zaradi obsega posega (na območju je 138 parcel) na takšen način lahko učinkovito zavarovala.

[4] Skladno z navedenim institutom sodnik pri sojenju ne sme uporabiti podzakonskega predpisa oziroma akta, če meni, da podzakonski akt, ki bi ga moral pri sojenju uporabiti, ni v skladu z Ustavo ali z zakonom.

[5] Ustava ne predvideva pristojnosti (rednih) sodišč za presojo ustavnosti in zakonitosti podzakonskih predpisov in splošnih aktov lokalnih skupnosti s pooblastilom, da bi ob njihovem neskladju z Ustavo ali zakonom take akte odpravili ali razveljavili. Po veljavni ustavnopravni ureditvi je Ustavno sodišče torej edino, ki sme kot varuh ustavnosti in zakonitosti na zahtevo upravičenih predlagateljev ali na pobudo kogarkoli, ki za to izkaže pravni interes (drugi odstavek 162. člena Ustave), z za vse obvezujočim učinkom poseči v zakone, podzakonske predpise in druge splošne pravne akte (prvi odstavek 161. člena Ustave).

[6] V bistvenem delu lahko pobudničine očitke subsumiramo pod kršitev zahtev iz 8. in 9. člena Konvencije o dostopu do informacij, udeležbi javnosti pri določanju in dostopu do pravnega varstva v okoljskih zadevah (Aarhuška konvencija). Aarhuška konvencija v 8. členu zagovarja čim bolj zgodnje in učinkovito vključevanje javnosti v vse faze okoljskih postopkov, ker so takrat vse možnosti še odprte, ter nalaga, da morajo pogodbenice spodbujati udeležbo javnosti pri pripravi okoljskih predpisov. V svojem 9. členu pogodbenicam dalje nalaga, da morajo v okviru svoje notranje zakonodaje zagotoviti vsaki osebi (z zadostnim interesom) dostop do revizijskega postopka pred sodiščem. Aarhuška konvencija daje vključeni javnosti širok dostop do pravnega varstva in zagotavlja ustrezna in učinkovita pravna sredstva, vključno s sodno prepovedjo, če je ta primerna, ki morajo biti tudi poštena, pravična, pravočasna in ne pretirano draga.

[7] Nanašajočih se na vprašanja stranske udeležbe v upravnih postopkih, pravnega varstva zoper prostorske izvedbene akte, okoljevarstva in drugih sorodnih problematik, ki jih je v preteklosti obravnaval.

[8] Torej oseb, ki so z izdajo posamezne konkretne odločbe in posredno s sprejetjem splošnega prostorskega akta v svojih pravicah lahko neposredno prizadeti.

[9] Do uveljavitve Zakona o urejanju prostora (ZUreP-2) leta 2018 je bilo sodno varstvo zoper prostorske izvedbene akte zagotovljeno (le) pred Ustavnim sodiščem. Zakonodajalec je to vprašanje sicer skušal obravnavati z določbo 58. člena ZUreP-2, za katero je Ustavno sodišče z odločbo št. U-I-327/20-16 z 20. 1. 2022 ugotovilo, da je bila v neskladju z Ustavo. Kljub temu da se je o neustavnosti ureditve, po kateri je pristojnost za razveljavitev oziroma odpravo prostorskih aktov z zakonom dodeljena (tudi) Upravnemu sodišču, izreklo Ustavno sodišče, je zakonodajalec sprejel nov Zakon o urejanju prostora (ZUreP-3). Ta enako kot predhodni ZUreP-2 v 61. členu ureja sodno varstvo zoper prostorske izvedbene akte, s to (in edino) razliko, da mora Upravno sodišče prekiniti postopek, če o istih določbah prostorskega akta odloča že Ustavno sodišče. Po oceni pripravljavca predloga navedene ureditve namreč (zgolj) pobuda za oceno ustavnosti in zakonitosti pred Ustavnim sodiščem, zlasti zaradi težavnosti oz. zahtevnosti izkazovanja pravnega interesa, ne zadosti zahtevam Aarhuške konvencije, po kateri mora biti zagotovljeno učinkovito sodno varstvo zoper prostorske izvedbene akte.

[10] Primerjaj s sklepom Ustavnega sodišča Republike Slovenije št. U-I-330/05, U-I-331/05, U-I-337/05 z 18. 10. 2007.

[11] Učinkujejo šele posredno z izdajo konkretnega posameznega pravnega akta (npr. upravne odločbe).

[12] Ta je skladno z drugim odstavkom 24. člena Zakona o ustavnem sodišču (ZUstS) izkazan, če predpis posega v pobudnikove pravice, pravne interese oziroma njegov pravni položaj.

[13] Skladno z določbo 9. točke 260. člena ZUP se postopek, ki je končan z odločbo, zoper katero v upravnem postopku ni rednega pravnega sredstva (odločba, dokončna v upravnem postopku), obnovi, če osebi, ki bi morala biti udeležena v postopku kot stranka ali stranski udeleženec (če ne gre za primer iz drugega odstavka 229. člena) ni bila dana možnost udeležbe v postopku.

[14] Glej določbo prvega odstavka 58. člena GZ-1 ob hkratnem upoštevanju prvega odstavka 32. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1).

[15] Možnost odložitve izvršitve gradbenega dovoljenja po drugem odstavku 32. člena ZUS-1 ne pride v poštev, saj do vsebinskega odločanja o samem dovoljenju še sploh ni prišlo, odločba oziroma sklep o zavrnitvi stranske udeležbe pa se po svoji pravni naravi ne izvršujeta. Skladno z uveljavljeno sodno prakso začasna odredba po 32. členu ZUS-1 namreč predstavlja nujen ukrep, s katerim sodišče, če so izpolnjeni z zakonom predpisani pogoji, začasno zadrži izvršitev dokončnega upravnega akta oziroma začasno uredi stanje. Namenjena je le zadržanju izvršitve upravnih aktov, s katerimi je bila konkretna upravna zadeva meritorno rešena in stranki naložena določena obveznost (storitev, dopustitev, opustitev, dejanje). Glej npr. sklep Vrhovnega sodišča Republike Slovenije št. I Up 210/2018 s 13. 3. 2019.

[16] Odgovora UE ter Občine sta bila nekoliko ožje osredotočena na lastno vpletenost (UE) v konkretnih postopkih s pobudnico ter (Občina) na aktivnosti v postopkih sprejemanja za pobudnico spornih prostorskih aktov; sta pa navkljub temu prispevala tudi k sestavi celostne slike. Sprva je sicer negativno presenetil skop odgovor MNVP, zlasti zato, ker se predhodno izpostavljena tematika neizogibno prepleta tako z vprašanji prostorskega urejanja kot tudi graditve objektov, ki spadata v delovni resor MNVP.

[17] Predvsem z vidika obveznosti zagotavljanja širokega dostopa do pravnega varstva.

[18] Drži sicer, da ob ugotovljeni nezakonitosti gradbenega dovoljenja investitor oz. lastnik takšnega objekta ne more pridobiti nobene nove pravice, ki bi temeljila na takšnem nezakonitem dovoljenju (npr. uporabnega dovoljenja). Če pa ima takšen objekt že pridobljeno tudi uporabno dovoljenje, se lahko (le) normalno uporablja. Pomanjkljivosti pravnega varstva stranskih udeležencev, četudi v svojem bistvu ta implicira »le« sosledje posledic dokončnosti in pravnomočnosti, nazorno ilustrira tudi opisana časovnica dejanj, kakršno je sporočila UE ter predhodno tudi Varuh. S procesno-pravnega vidika po ji po veljavni zakonodaji v delu zaporedja korakov do izdaje GD sicer ne gre očitati nepravilnosti; kljub temu pa nudi dodaten argument k dejstvu, da problematika obstaja in je obstajala predolgo. Gre namreč za stek anomalij in praznin v postopkovnih in materialnih pravilih, ki v primerljivih okoliščinah lahko izničijo dejansko učinkovitost predvidenih pravnih sredstev.

[19] Do enakega sklepa je prišla tudi ARSO.

[20] Kazalnik tovrstne tendence je ravno omenjena določba 58. člena GZ-1.

[21] Očiten prikaz neučinkovitosti predstavlja npr. primer odločanja o stranski udeležbi pobudnice ter predlogu za obnovo postopka, v okviru katerega je Upravno sodišče v razmiku leta in pol odpravilo že dva sklepa UE okoli teh vprašanj ter zadevo vrnilo nazaj na prvo stopnjo. Vprašanje stranske udeležbe, torej osnovno procesno vprašanje, po skoraj petih letih od pravnomočnosti spornega GD še vedno ni dokončno rešeno.  Tudi Upravno sodišče samo je v eni izmed predmetnih zadev, nanašajočih se na pobudničina prizadevanja, med drugim zapisalo, da bi bilo zgolj s stališča ekonomičnosti postopka lahko koristno, če bi organ z nadaljevanjem postopka počakal celo do pravnomočnosti in ne le do dokončnosti sklepa o zavrnitvi sklepa o zavrnitvi vstopa v postopek.« Glej tudi Jerovšek et al., ZUP s komentarjem, 2004, str. 184-187.

[22] Tudi zoper za zdaj še veljaven 61. člen ZUreP-3 je bila vložena zahteva za oceno ustavnosti iz enakih razlogov, zaradi katerih je Ustavno sodišče v odločbi št. U-I-327/20 z 20. 1. 2022 ugotovilo protiustavnost tedaj veljavnega 58. člena ZUreP-2, zato velja pričakovati identično odločitev Ustavnega sodišča. Ključna presoja skladnosti podzakonskih predpisov in predpisov lokalnih skupnosti – vključno s pooblastilom, da se ti predpisi, če se ugotovi njihova protiustavnost ali nezakonitost, lahko razveljavijo oziroma odpravijo (zgolj) na ravni Ustavnega sodišča (primerjaj z odločbo Ustavnega sodišča Republike Slovenije št. U-I-327/20 z 20. 1. 2022) – po razumevanju Varuha ne zagotavlja učinkovitega sodnega varstva, kakršno zagotavlja sodišče, ki odloča na prvi stopnji. Dostop do Ustavnega sodišča je namreč omejen, izjemno strogi oziroma omejeni pa so tudi pogoji, ki jih morajo pobudniki izkazati, da bi lahko dosegli vsebinsko presojo prostorskega akta. S takšnim pristopom dalje tudi niso izpolnjene zahteve iz Aarhurške konvencije.

[23] ZUrep-3 vlogo CPVO v okviru postopkov priprave prostorskih aktov opredeljuje v različnih segmentih. Kot smiselno velja izpostaviti določbo 118. člena, s katerim je predpisano temeljno pravilo, da je treba, razen v primerih iz tretjega odstavka omenjenega člena, za OPN izvesti tudi CPVO.

[24] Posameznik se npr. lahko odloči, da bo kljub obstoječi dejavnosti bival v njeni neposredni bližini pod pogojem, da se ob morebitni prihodnji širitvi ta dejavnost preseli (o čemer takšen posameznik upravičeno sklepa glede na določbo v splošnem prostorskem aktu Občine). Ker pa se glede na pojasnila Občine tovrstna določba sedaj kaže kot povsem neizvršljiva (in je tudi vpliv morebitnih prihodnjih inšpekcijskih ukrepov več kot vprašljiv) – pa tudi zaradi dejstva, da se MOP v nazadnje izvedenem nadzoru v ničemer ni konkretneje opredelilo do smisla in namena tovrstne določbe – ni videti razumnega razloga, zakaj bi takšno dvoumno in neumestno določbo sploh zapisali v prostorski akt.

[25] Predvsem zaradi kompleksnosti obravnavane problematike in palete odločevalcev v posameznih postopkih in stopnjah postopkov, v katerih imajo prizadeti posamezniki možnost uveljavljati varstvo svojih pravic za priznanje položaja stranskega udeleženca.

[26] Tako prakse upravnih enot kot tudi lastne prakse.

[27] Npr. v obliki njihovega stalnega izobraževanja na področju zadnjih izsledkov sodne prakse; v obliki priprave in rednega posodabljanja smernic in drugih internih dokumentov, da bi se spodbudil učinkovitejši prenos sodne prakse na tem in tudi drugih relevantnih področjih; v obliki pravne podpore odločevalcem (kot je npr. možnost posvetovanja s pravno službo), da bi se zagotovile kakovostne odločitve že na prvi stopnji, ki bi z večjo verjetnostjo uspešno prestale morebitno kasnejšo sodno presojo (predvsem pa tudi zato, da bi se preprečilo večkratno vračanje postopka na prvo stopnjo zaradi nezadovoljivo rešenih »osnovnih« procesnih vprašanj) – ter v obliki vzpostavitve mehanizma spremljanja tako sprejetih odločitev, pa tudi v drugih oblikah, za katere bosta ministrstvi sami ocenili, da bi lahko prispevale k hitrejšemu izboljšanju stanja.

[28] https://dokumenti-pis.mop.gov.si/javno/veljavni/O39/3/2_SD_OPN_1_Iv_Gorica_Priloga_1_PPIP_NPB.pdf.

[29] Glede na navedbo, da naj bi podporo sodelavcem v postopkih odločanja nudil zgolj en pravnik, je Varuh izrazil predvsem dvom o zadostnosti tako začrtanega mehanizma. Prav tako se je moral kritično opredeliti do stališča MOPE, po katerem izvršitev predlaganega nudenja pravne podpore odločevalcem na prvi stopnji razume kot kršitev načela samostojnosti, ter do preferenčnega pristopa tega ministrstva k zagotovitvi višje kakovostne stopnje prvostopenjskih odločitev zgolj v smislu izvrševanja obveznosti drugostopenjska organa po 251. členu ZUP. Tega, da se instančni organi o morebitnih odprtih materialno- in procesnopravnih dilemah prvostopenjskih organov medsebojno posvetujejo, namreč ni mogoče razumeti kot kršitev načela samostojnosti, saj avtonomija odločanja vselej (razen v izjemnih primerih, povezanih z rezultatom postopka uporabe pravnih sredstev) ostane prvostopenjskemu organu, za katerega morebitna prejeta pojasnila ali pripombe nedvomno niso zavezujoči. Tudi sicer predpisano ravnanje po 251. členu ZUP predstavlja le zakonski minimum dolžnega ravnanja; bistvenega vpliva na dvig kakovosti odločitev prvostopenjskih organov pa po Varuhovi oceni samo po sebi ne more imeti. Varuh tudi dvomi o tem, da bi tovrstne odločitve, ki imajo primarno kurativni učinek, ne pa preferenčno preventivnega, imele vpliv na celoten odločevalski ustroj. Izbrani način »šolanja« prvostopenjskih organov le z odločitvami drugostopenjskih ima tako še najbolj negativen učinek na samo ekonomičnosti postopka sámo. Ne nazadnje tudi ni šlo spregledati, da vzpostavitev takšnega sistema podpore prvostopenjskim organom, v nasprotju z MOPE za MNVP, ne predstavlja težave.

[30] Pri tem primeru je veljalo posebej omeniti še to, da je Varuh splošna pojasnila MNVP o smiselnosti drugačne ureditve roka za uporabo izrednih pravnih sredstev po GZ-1 (drugi odstavek 58. člena) glede na splošno ureditev po ZUP z vidika tehtanja pravic in sorazmernosti načeloma lahko sprejel, vendar ob tem ni šlo prezreti, da je treba določbo drugega odstavka 58. člena GZ-1 nujno razlagati ne le primerjalno s splošno ureditvijo, temveč tudi oz. predvsem v kontekstu tretjega odstavka istega člena, ki lahko z vidika dejanske učinkovitosti obnove postopka dvomesečni rok, po Varuhovem prepričanju, v določenih primerih bistveno skrajša. Varuh je izpostavil, da so groba gradbena dela, kakršna so opredeljena v GZ-1, kot je splošno znano, lahko izvedena veliko hitreje kot v dveh mesecih. To dejstvo roka za podajo predloga za obnovo postopka sicer ne skrajšuje, vendar pa investitorju ob morebitno sproženem postopku daje vse do konca ugotovitvenega postopka čas, da ta dela opravi, posledica tega (v najboljšem primeru za stranskega udeleženca) pa je le gola nezakonitost in zakonska izključitev inšpekcijskega nadzora. Omenjeni določbi drugega in tretjega odstavka 58. člena GZ-1 po Varuhovem mnenju, kumulativno gledano, torej dajeta le navidezno učinkovito možnost podaje predloga izrednega pravnega sredstva, njuno dejansko učinkovanje pa je v praksi zaradi za investitorja ugodno zastavljenih okoliščin in izključitve v prostoru realno učinkovitih posledic ne le omejeno, temveč potencialno povsem izključeno. Ne le da glede na navedeno določba v ničemer ne odraža elementov tehtanja pravic investitorja in »nesojenega« stranskega udeleženca, marveč lahko v najslabšem primeru celo dopušča nezakonite (trajne) posege v prostor, ki jih zaradi izključitve možnosti inšpekcijskega nadzora niti ni mogoče odpraviti. Povsem neprimerno tako določba dejansko učinkovanje izrednega pravnega sredstva s procesnega vidika veže ne na objektivno postavljen časovni rok, temveč stavi na »sposobnost« hitre gradnje investitorja.

[31] https://www.dz-rs.si/wps/portal/Home/zakonodaja/izbran/!ut/p/z1/04_Sj9CPykssy0xPLMnMz0vMAfIjo8zivSy9Hb283Q0N3E3dLQwCQ7z9g7w8nAwsnMz1w9EUGAWZGgS6GDn5BhsYGwQHG-pHEaPfAAdwNCBOPx4FUfiNL8gNDQ11VFQEAAXcoa4!/dz/d5/L2dBISEvZ0FBIS9nQSEh/?uid=2F3D7D5CC76DC0C8C12589B4003B3E05&db=pre_akt&mandat=IX.