Uvodoma Varuh pojasnjuje, da je obravnaval pobudo posameznice, ki se je nanj obrnila v zvezi z odzivom nadzornih organov glede številnih očitanih nepravilnosti v postopkih nadzora nad napravo, ki se nahaja v neposredni bližini njenega domovanja, tj. na sosedovi nepremičnini. Naprava naj bi namreč v bivalnem okolju pobudnice povzročala izjemno moteč hrup in vibracije. Glede na relativno obsežnost izvedenega postopka pred Varuhom bodo njegove ugotovitve v nadaljevanju predstavljene v treh delih. Varuh se je namreč tekom postopka obrnil na številne organe, ob tem pa tudi ugotovil mnoge nepravilnosti. Predmetni prvi primer bo tako skušal smiselno zaobjeti Varuhove ugotovitve glede postopka pred Inšpektoratom Republike Slovenije za okolje in prostor. Relevantna postopka sta potekala tako na področju dela gradbene kot tudi okoljske inšpekcije.
_____________
Varuh človekovih pravic Republike Slovenije je na podlagi 7. člena Zakona o varuhu človekovih pravic ugotovil, da je Gradbena, geodetska in stanovanjska inšpekcija kršila načelo dobrega upravljanja s tem, da je inšpekcijski postopek vodila nedopustno dolgo. Odločba pristojnega inšpektorja je namreč šele v tretjem poskusu prestala drugostopenjsko presojo, inšpekcijski postopek pa je bil voden nekontinuirano. Ob tem je Varuh ugotovil tudi, da je Inšpekcija za okolje in naravo kršila pobudničino pravico do pravnega sredstva s tem, da o njenih vlogah za vstop v postopek z dne 14. 2. 2019 in za obnovo postopka z dne 7. 8. 2019 ni odločila vse do 9. 11. 2020, torej šele po posredovanju Varuha ter Upravne inšpekcije. Svojo prvotno »odločitev o neodločitvi« je namreč utemeljila na verjetnem izidu postopka ob morebitni uporabi pravnih sredstev, s čimer je nedopustno prejudicirala odločitev instančnih organov. Ob tem njenega ravnanja ni bilo mogoče označiti kot skladno z načeli pravne predvidljivosti in pravne varnosti kot sestavnih delov načela pravne države, pa tudi ne z načelom dobrega upravljanja.
_____________
Glede gradbene inšpekcije
Varuh je bil med postopkom obravnave predmetne zadeve med drugim seznanjen, da je Gradbena, geodetska in stanovanjska inšpekcija (gradbena inšpekcija) vodila postopek zoper zavezanca glede postavitve pritlične stavbe, v kateri se nahaja po mnenju pobudnice sporna naprava, ki povzroča prekomeren hrup v okolju. Gradbena inšpekcija naj bi 10. 8. 2018 izdala inšpekcijsko odločbo, v skladu s katero bi moral inšpekcijski zavezanec takoj ustaviti gradnjo pritlične stavbe ter vzpostaviti prejšnje stanje. Na odločbo je sledila pritožba, na podlagi katere je Ministrstvo za okolje in prostor (MOP) dne 19. 10. 2018 izdalo odločbo, s katero je odločbo gradbenega inšpektorja odpravilo in zadevo vrnilo na prvostopni organ v ponovni postopek in odločanje. Gradbeni inšpektor je novo odločbo izdal dne 26. 10. 2018, kateri je ponovno sledila pritožba, MOP pa je z odločbo z dne 18. 12. 2018 inšpekcijsko odločbo ponovno odpravilo ter zadevo vrnilo organu prve stopnje v ponovni postopek in odločanje. Gradbeni inšpektor je v ponovljenem postopku dne 22. 10. 2019 (torej po več kot desetih mesecih) izdal že tretjo inšpekcijsko odločbo, s katero je inšpekcijskemu zavezancu ponovno odredil, da mora takoj ustaviti gradnjo. Zoper omenjeno inšpekcijsko odločbo je bila ponovno vložena pritožba, ki je bila 5. 11. 2019 odstopljena v reševanje drugostopnemu organu, o njej pa je MOP odločilo šele po osmih mesecih, tj. dne 7. 7. 2020[1].
Iz navedenega dejanskega stanja ter ob upoštevanju vseh prejetih pojasnil Inšpektorata Republike Slovenije za okolje in prostor (IRSOP) je veljalo skleniti, da je od druge vrnitve zadeve na prvo stopnjo (18. 12. 2018) pa vse do zadnje odločitve pristojnega inšpektorja (22. 10. 2019), zoper katero je bila tokrat pritožba zavrnjena, poteklo več kot deset mesecev, skupno pa je od prve prijave kršitve (30. 1. 2018) do izdaje odločbe (22. 10. 2019), ki je (v tretje) le prestala drugostopenjsko presojo, minilo skoraj 1 leto in 10 mesecev, kar je po Varuhovi oceni nedopustno.
IRSOP je mnenje Varuha sprejel. Tudi sam meni, da bi gradbeni inšpektor inšpekcijski postopek lahko vodil bolj tekoče in kontinuirano, pri čemer je zaradi dolgoletnih težav[2] in tudi drugih ovir[3], predvsem v delu izvršb, pod vprašaj postavil vpliv učinkovitejšega vodenja postopka v tem delu na dolžino celotnega postopka[4]. Ob tem je tudi izrazil mnenje, da so bila vsa ostala dejanja gradbenega inšpektorja (razen dejanj med drugo in tretjo odločbo) v tem inšpekcijskem postopku izvedena v optimalnem času. Sporočil je še, da je bil v predmetnem inšpekcijskem postopku sprožen upravni spor, inšpekcijski postopek pa se bo nadaljeval skladno z napotili Upravnega sodišča RS, zakonodajo in prioritetami dela gradbene inšpekcije. V sklepnem delu svojega odzivnega poročila je IRSOP Varuha seznanil še z ukrepi, ki jih izvaja z vidika zagotovitve višje učinkovitosti dela (usmerjeni nadzori, rangiranje prijav, obravnavanje starejših zadev, izvajanje nadzora materialov in specializacija uslužbencev glede prekrškovnih postopkov), pri čemer je sklenil, da številke izkazujejo, da učinkovitega vodenja inšpekcijskih postopkov in s tem zagotavljanja pričakovanega javnega interesa v trenutni kadrovski sestavi ni mogoče zagotoviti.
Varuh oceni IRSOP o optimalni izvedbi dejanj gradbenega inšpektorja ni mogel pritrditi. IRSOP je namreč spregledal dejstvo, da je bila prvostopenjska odločitev inšpektorja kar dvakrat vrnjena v ponovno odločanje, preden je prestala presojo na drugi stopnji. Samo dejstvo, da so si inšpekcijska dejanja vse do druge odločbe sledila v krajših časovnih intervalih, po oceni Varuha ne sanira očitne vsebinske pomanjkljivosti teh odločb, ki niso prestale instančne presoje. Uresničevanje načel ekonomičnosti postopka ter zakonitosti se namreč po Varuhovem prepričanju med seboj ne izključujeta. Zaradi navedenega je Varuh izrazil pričakovanje, da bo IRSOP v prihodnje večjo pozornost namenil tudi tej problematiki. Glede na navedeno je Varuh IRSOP opozoril, da že vse od leta 2007 na sistemski ravni opozarja na problematiko neučinkovitosti inšpekcijskih nadzorov pod njegovo pristojnostjo. Neučinkovito delovanje inšpekcijskih služb poraja dvom v uspešnost varovanja javnega interesa in interesov pravnih ter fizičnih oseb, slednje pa lahko pomeni tudi kršitev človekovih pravic. Glede na navedeno je bilo mogoče tudi v konkretnem primeru ugotoviti, da do zdaj sprejeti ukrepi očitno niso zagotovili učinkovitega dela.
Glede okoljske inšpekcije
Varuh je bil v zvezi s postopkom pred Inšpekcijo za okolje in naravo (okoljska inšpekcija) seznanjen, da naj bi pobudnica dne 6. 9. 2017 nanjo naslovila pritožbo zaradi motečega hrupa sporne naprave. Marca 2018 je bil opravljen ogled na terenu, okoljska inšpekcija pa je inšpekcijskemu zavezancu naročila izvedbo prvih meritev hrupa sporne naprave. Meritve je izvedla pooblaščena organizacija in ugotovila, da vrednosti hrupa ne presegajo dovoljenih mejnih vrednosti. Pobudnica je dne 14. 2. 2019 podala zahtevo za vstop v postopek kot stranski udeleženec. Postopek je bil nato s sklepom z dne 12. 7. 2019 ustavljen, nakar je pobudnica dne 7. 8. 2019 podala zahtevo za obnovo postopka. O obeh vlogah pobudnice IRSOP vse do posredovanja Varuha ni odločil[5].
Iz začetne komunikacije med Varuhom ter IRSOP velja povzeti, da je ta uvodoma povzel smiselno enako dejansko stanje, kot ga je sporočila tudi pobudnica in ob tem dodal, da naj bi bil predmetni postopek zaključen z obrazložitvijo, da inšpektor ni pristojen za ugotavljanje pravilnosti postopka izvedbe meritev hrupa. Omenil je tudi, da naj bi Agencija Republike Slovenije za okolje (ARSO) od oktobra 2019 v predmetni zadevi ugotavljala ustreznost izvedbe meritev pri pooblaščeni organizaciji.[6] V zvezi s pobudničino vlogo za vstop v postopek kot stranski udeleženec je IRSOP sporočil, da o njeni vlogi ni odločil, ker naj bi bila ta vložena po ustavitvi postopka[7]. Nadalje je IRSOP sporočil svojo dikcijo pravne narave sklepa o ustavitvi postopka in se skliceval na Sklep Vrhovnega sodišča opr. št. X Ips 209/2015 z dne 5. 10. 2016. Iz odgovora IRSOP velja povzeti, da revident kot pobudnik inšpekcijskega postopka oziroma morebitni stranski udeleženec po stališču IRSOP z odločitvijo inšpektorja o ustavitvi postopka ne more biti prizadet v svojem pravnem položaju. Varuh je sicer v okviru postopka pred okoljsko inšpekcijo z IRSOP vodil tudi komunikacijo v zvezi s povezanim postopkom preverjanja kakovosti monitoringa[8], ki ga je vodila ARSO. V zvezi s tem velja na tem mestu omeniti zgolj dejstvo, da je ARSO zaprosil okoljsko inšpekcijo za izredni nadzor nad upravljavcem vira hrupa z namenom ugotovitve realnega dejanskega stanja, IRSOP pa je Varuhu zagotovil, da bo izredni inšpekcijski nadzor izveden.
Varuh je kot odgovor na gornja pojasnila IRSOP v tej fazi postopka pojasnil, da je bil glede konkretnega primera tudi v stiku z Upravno inšpekcijo, ki je od IRSOP zahtevala pojasnila. Ugotovljeno je bilo, da je IRSOP po posredovanju Upravne inšpekcije vendarle odločil o pobudničinih vlogah za vstop v postopek ter obnovo postopka in sicer na isti dan (9. 11. 2020), kot je podal odgovor Upravni inšpekciji. To pa je storil v roku petih dni od odgovora Varuhu, s katerim je sporočil, da o pobudničinih vlogah ni odločil. Ob upoštevanju dejstva, da ne iz odgovora IRSOP Varuhu niti iz njegovega odgovora Upravni inšpekciji ni bilo razvidno, zakaj IRSOP najprej ni, nato pa je zgolj nekaj dni pozneje odločil o njenih vlogah, je Varuh izrazil skrb, da je očitno upoštevanje postopkovnih pravil, poznavanje procesnih predpisov in zagotavljanje procesnih varovalk mogoče doseči zgolj z uporabo »močnejših« nadzornih mehanizmov, kot je v danem primeru potencialni inšpekcijski nadzor Upravne inšpekcije. Varuh je sicer pozdravil, da IRSOP spremlja in poskuša uresničevati izsledke veljavne sodne prakse, vendar mu to, ob upoštevanju njegovih pojasnil, vsekakor ne daje pristojnosti, da o vlogah posameznikov ob pričakovanju morebitne negativne instančne odločitve sploh ne odloči. Takšno razumevanje bi po oceni Varuha pomenilo prekoračitev pristojnosti, ki jih inšpekcijski organ kot prvostopni organ ima, hkrati pa se ustvarja vtis prejudiciranja odločitev višjega organa. Po Varuhovem prepričanju vsak posameznik od organa, na katerega naslavlja vloge in s katerimi želi uveljaviti določena procesna upravičenja, povsem upravičeno pričakuje, da organ o njegovih vlogah sploh odloči in to v razumnem roku. Pasivnost organa, kot je bila izkazana in ugotovljena v konkretnem primeru in ki tudi očitno vsaj posredno temelji na prepričanju IRSOP o neprimernosti uporabe pravil ZUP v inšpekcijskih postopkih, je z vidika varstva pravice posameznikov do pravnega sredstva po mnenju Varuha nesprejemljiva. Dvomimo namreč, da bi IRSOP brez posredovanja tako Varuha kot tudi Upravne inšpekcije v predmetni zadevi o vlogah pobudnice sploh odločil, kar pod vprašaj postavlja tudi skladnost njegovih ravnanj z načeli pravne predvidljivosti in pravne varnosti kot sestavnih delov načela pravne države.
Varuh je IRSOP predlagal, da sprejme ustrezne ukrepe, ki bodo zagotovili, da se o vlogah posameznikov glede uveljavljanj posameznih procesnih upravičenj v konkretnih inšpekcijskih postopkih brezpogojno tudi odloči in da se to stori v razumnem času.
IRSOP je mnenje Varuha sprejel. Ob tem je še sporočil, da je dne 8. 12. 2020 prejel opozorilo upravne inšpekcije glede dejstva, da zahteva pobudnice za obnovo postopka ni bila obravnavana pravilno. To bi IRSOP namreč moral obravnavati po določbah ZUP, ki se nanašajo na to izredno pravno sredstvo (predvsem določbe 267. in 268. člena ZUP). Upravna inšpektorica je ugotovila, da odločanje organa o predlogu za obnovo postopka ni bilo v skladu z načelom ekonomičnosti postopka, saj je bilo o njem odločeno šele po 14 mesecih od dneva prejema zahteve. Glede na navedeno je IRSOP inšpektorja za okolje seznanil z mnenjem Upravne inšpekcije, opozorilo Upravne inšpekcije pa je anonimizirano posredoval vsem inšpektorjem na IRSOP. V zvezi z zaprosilom ARSO za izvedbo izrednega inšpekcijskega nadzora pa je IRSOP sporočil, da ta naj ne bi bil potreben, ker zavezanec objekta od jeseni 2019 naj ne bi več uporabljal.
Pobudo smo z vidika očitanih kršitev zoper IRSOP šteli za utemeljeno. 17.1-10/2019
[1] Varuh se je v okviru predmetne zadeve tudi kritično opredelil do postopanja MOP, svoje ugotovitve pa bo predstavil v naslednjem delu.
[2] IRSOP je v svojem odzivnem poročilu na mnenje Varuha v zvezi s postopkom gradbene inšpekcije priznal, da na področju njenega dela največji problem predstavljajo zaostanki, tako pri obravnavi prijav in vodenju inšpekcijskih postopkov kot tudi pri izvedbi izvršb po drugi osebi. Pojasnil je, da se še vedno sooča z velikim številom že začetih starejših zadev, iz leta v leto pa beleži tudi večji pripad novih zadev, pri čemer pa se je število gradbenih inšpektorjev v preteklosti zmanjšalo. Številčni prikaz razmerja med nerešenimi zadevami in številom gradbenih inšpektorjev, ki te zadeve rešujejo, objektivno izkazuje neugodno sliko.
[3] Med njimi navaja npr.: postopno širjenje pristojnosti in obveznosti, čemur ni sledila ustrezna kadrovska okrepitev; neučinkovitost postopka izvrševanja inšpekcijskih odločb ter neprimernost (po njegovi oceni) subsidiarne uporabe Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP) v inšpekcijskih postopkih. IRSOP oviro vidi tudi v odločbi Ustavnega sodišča RS U-I-64/14-20 z dne 12. 10. 2017. Nenazadnje pa naj bi svoje prispevala tudi epidemija covida-19, zaradi katere so mu bila odvzeta vsa sredstva za izvršbe.
[4] IRSOP svoj dvom utemeljuje na dejstvu, da bi se izvršilni postopek, če inšpekcijski zavezanec izvršbe ne bi opravil sam, uvrstil na seznam izvršilnih zadev, ki pa se zaradi že izpostavljenih in znanih težav iz leta v leto podaljšuje.
[5] Pobudnica se je med drugim srečala tudi s težavami pridobitve rezultatov meritve skladno z Zakonom o dostopu do informacij javnega značaja (ZDIJZ). Te je prejela šele po posredovanju Informacijskega pooblaščenca.
[6] Na tem mestu velja omeniti, da je Varuh IRSOP v zvezi z njegovim povzetim prvim odgovorom opozoril, da ni konkretno odgovoril na nobeno vprašanje, ki ga je Varuh postavil v svoji predhodni poizvedbi, niti ni posredoval dokumentov, za katere smo prosili, ali kakorkoli drugače obrazložil svoje (ne)ravnanje. Zaradi navedenega je Varuh od IRSOP zahteval ustrezno dopolnitev.
[7] Kar se je pozneje izkazalo kot neresnično. Varuh je namreč od IRSOP zahteval odgovor v zvezi z vlogo pobudnice za vstop v postopek z dne 14. 2. 2019, IRSOP pa je Varuhu odgovoril glede njene vloge za obnovo postopka.
[8] O svojih ugotovitvah glede tega postopka bo poročal v zadnjem delu.
