Avtor: Aleš Butala, namestnik varuha
      Publikacija: Podjetje in delo
      Datum objave: 21.9.1995
      Številka: 5
      Stran: 745

VARUH ČLOVEKOVIH PRAVIC - PRISTOJNOSTI IN POOBLASTILA

I. Varuh človekovih pravic in pravno varstvo

Varuh človekovih pravic (v nadaljnjem besedilu varuh) varuje posameznika v stikih z državnimi organi, organi lokalne samouprave in nosilci javnih pooblastil (v nadaljevanju državni organi) ter nadzira njihovo delovanje. Posamezniku daje varstvo s tem, da njegove pritožbe preiskuje in predlaga odpravo nepravilnosti, če ugotovi, da je pritožba utemeljena. Gre za varstvo na področju pravilnega in korektnega postopanja oblasti v razmerju do posameznika. Pokriva področji oblastnega odločanja in osebnega stika posameznika (kot stranke) z državnimi organi.

Varuh nima pristojnosti oblastnega odločanja in ne more sprejemati pravno obveznih odločitev, ki bi bile sankcionirane s sredstvi pravne prisile. Varuh ni oblast. Njegova dejanja in akti niso oblastne narave in z njimi ne izvaja oblasti. Splošne akte lahko izdaja le v povezavi z lastno organiziranostjo (drugi odstavek 10. in 51. člena zakona o varuhu človekovih pravic - v nadaljnjem besedilu ZVČP). Posamičnih aktov ne izdaja v obliki odločbe, sodbe, sklepa ali odredbe, torej v oblikah, ki sicer poudarjajo avtoritativnost v izvajanju (sodne in izvršilne veje) oblasti. Izjema velja le za sklep o preiskavi (23. člen ZVČP), ki pa je izraz določenih oblastnih upravičenj. Ta so potrebna zato, da varuh lahko v samostojno vodenem preiskovalnem postopku neodvisno in nepristransko ugotovi vsa odločilna dejstva posameznega primera, ki ga obravnava.

V pristojnosti varuha je, da državnim organom naslavlja predloge, mnenja, kritike ali priporočila (7. in 25. člen ZVČP). Posamični akt, ki je po svoji vsebini (ne pa tudi po moči pravno obvezne odločitve) najbližji odločbi sodne oblasti, je končno poročilo (39. člen ZVČP). To vsebuje ugotovitev odločilnega dejanskega stanja ter pravni sklep ("presojo") o kršitvah človekovih pravic ali temeljnih svoboščin oziroma o drugih nepravilnostih obravnavanega primera. Končno poročilo ne vsebuje sankcije, temveč "le" predlog za odpravo ugotovljene nepravilnosti ter s tem za pravilno (pravično) rešitev primera.

Končno poročilo, svoje predloge, mnenja, kritike in priporočila, predloži varuh pristojnemu državnemu organu. Ta jih je dolžan obravnavati, nanje odgovoriti ter varuha obvestiti o svojih ukrepih (prvi odstavek 40. člena ZVČP). Varuh nima na razpolago formalnih pravnih sredstev, da bi državni organ prisilil k določenemu ravnanju. Zgolj odločitev slednjega je, ali bo stališče varuha upošteval ter kako, če sploh bo, v danem primeru ravnal. Če posredovanje ni uspešno, ima varuh na voljo neformalna sredstva pritiska na državni organ. O neupoštevanju njegovih predlogov lahko obvesti neposredno nadrejen organ, pristojno ministrstvo, državni zbor ali zadevo javno objavi (drugi odstavek 40. člena ZVČP). Sredstvo političnega in javnega pritiska je redno letno poročilo državnemu zboru. V njem varuh poroča o svojem delu, ugotovitvah o stopnji spoštovanja človekovih pravic ter o pravni varnosti državljanov v Republiki Sloveniji (prvi odstavek 43. člena ZVČP). Poročilo obravnava državni zbor, se pa tudi javno objavi tako, da je dostopno strokovni in širši javnosti. Učinkovitosti varuha ne gre ocenjevati le s stališča formalnega statusa, ki ga imajo njegova dejanja in akti. Upoštevati je treba tudi reakcije (odzivnost) državnih organov, h katerim je delovanje varuha usmerjeno. Izkušnje kažejo, da je mnogo priporočil sprejetih in upoštevanih že v fazi opravljanja poizvedb in med preiskavo. Intervencija varuha pogosto nima vpliva le na posamezno zadevo, na katero se nanaša. Z opozarjanjem na nepravilnosti vpliva tudi preventivno: da se državni organ v prihodnjem poslovanju in stikih s posameznikom izogne podobnim nepravilnostim in slabemu upravljanju. Odločilno lahko pripomore k razvoju načel in predpisov, ki določajo ravnanje državnih organov in vedenje njihovih uradnikov.

Zoper odločitve (akte) državnih organov so redno na voljo pritožba oziroma druga pravna sredstva. To pa le redko velja za (fizična) oblastna dejanja državnih organov. In prav na tem področju gre pogosto za izvrševanje pooblastil, ki neposredno posegajo v tradicionalne in temeljne človekove pravice. Tipičen primer so postopki policije. Sodni preizkus policijskega ravnanja je le pri kazenskemu pregonu (civilni - odškodninski sodni postopki so redki). O zakonitosti posamičnih dejanj, s katerimi se posega v ustavne pravice posameznika, odloča tudi v upravnem sporu pristojno sodišče, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo (primerjaj drugi odstavek 157. člena Ustave RS). Vendar sodno varstvo po 67. členu zakona o upravnih sporih ni popolno in ne pokriva vseh nekorektnosti in nepravilnosti dejanj oblastnih organov, je pa tudi časovno omejeno (dokler dejanje traja - 69. člen zakona o upravnih sporih).

Postopki policije so tako v veliki večini zunaj nadzora pravosodnih organov. Ponavadi je posamezniku na voljo le pritožba na ministrstvo za notranje zadeve, ki nepravilnosti ugotavlja v postopku notranjega nadzora. Za veliko večino policijskega delovanja pa je varuh edina neodvisna in nepristranska nadzorna pot. To velja tudi za vojsko. Ne preseneča 52. člen zakona o obrambi, po katerem lahko vojaška oseba da pobudo za začetek postopka pri varuhu, če meni, da so ji med vojaško službo omejene ali kršene njene pravice ali temeljne svoboščine.

Zdravstvena dejavnost posega na občutljivo in najbolj intimno področje človekove zasebnosti. Pa vendar s stališča varstva človekovih pravic in temeljnih svoboščin praktično ni zunanjega nadzora. Sodni nadzor je postopkovno urejen le glede prisilne hospitalizacije duševnih bolnikov (pridržalni postopek), pa še tu se v praksi kažejo pomanjkljivosti.

Nadzor varuha se razteza tudi na druge primere omejevanja pravice do prostosti. Pri tem gre lahko za bivanje določenih kategorij varovancev v javnih socialno-varstvenih zavodih, predvsem pa za pripornike in zapornike. Slednji zoper ravnanje delavcev zavoda za prestajanje kazni zapora nimajo sodnega varstva, interna pritožbena pot pa se konča na ministrstvu za pravosodje. Pri inšpekcijskem pregledu lahko varuh opravi preglede zaporov, drugih prostorov, v katerih so osebe, ki jim je odvzeta prostost, ter drugih zavodov z omejeno svobodo gibanja. Z osebami v teh zavodih ima pravico opraviti pogovor brez navzočnosti drugih oseb (drugi in tretji odstavek 42. člena ZVČP).

Za vse navedene ukrepe državnih organov velja, da še tako jasna zakonska določila, podzakonski predpisi in interna navodila niso jamstvo, da bo uradnik pri vsakem stiku s posameznikom ravnal pravilno in korektno. Zato je pomembno, da ima posameznik možnost pritožbe na nepristransko telo. Že zgolj to dejstvo sili državni organ, da zatrjevane nepravilnosti v pritožbenem sistemu internega nadzora obravnava skrbneje in z večjo pozornostjo, kar posredno vpliva tudi na kakovost njegovega poslovanja. Tu gre omeniti še pooblastilo varuha, da lahko daje državnim organom, zavodom in organizacijam, ki izvajajo javna pooblastila predloge za izboljšanje njihovega poslovanja in ravnanja s strankami (drugi odstavek 45. člena ZVČP).

Za uspešno delovanje in izpolnjevanje pooblastil mora imeti varuh v zvezi z obravnavanim primerom možnost ugotoviti dejansko stanje, ki se kar najbolj približuje resnici. Na področju zbiranja dokaznega gradiva in ugotavljanja odločilnih dejstev so zato njegova pooblastila največja. Državni organi morajo varuhu na njegovo zahtevo zagotoviti vse podatke in informacije iz njihove pristojnosti, ne glede na stopnjo zaupnosti, in mu omogočiti izvedbo preiskave (6. člen ZVČP). Varuh lahko vstopi v uradne prostore vsakega državnega organa. Državni organi pa so mu dolžni pomagati pri izvedbi preiskave in mu dati na njegovo zahtevo ustrezno pomoč (prvi odstavek 42. in 43. člena ZVČP). Varuh lahko vabi vsakogar kot pričo ali izvedenca na pogovor v zadevi, ki jo obravnava. Vsi funkcionarji in uslužbenci državnih organov se morajo odzvati varuhu na vabilo za sodelovanje v preiskavi ter zaradi dajanja pojasnil (prvi odstavek 36. člena ZVČP). Odklonitev ali nespoštovanje njegove zahteve se šteje za oviranje dela varuha. O tem lahko poroča s posebnim poročilom pristojnemu delovnemu telesu državnega zbora, državnemu zboru ali obvesti javnost (četrti in peti odstavek 33. člena ZVČP). Neupoštevanje zahteve varuha v zvezi z ugotavljanjem dejanskega stanja je prekršek.

II. Pooblastila varuha v sodnih in drugih pravnih postopkih

Varuh nadzira državne organe in torej tudi sodišča (prvi odstavek 37. člena zakona o sodiščih). Pooblastila varuha v razmerju do sodne veje oblasti v ZVČP niso posebej določena. Tako veljajo splošne omejitve, ki so posledica ustavnega načela o neodvisnosti sodnikov (125. člen Ustave RS). Sodno oblast izvajajo (le) sodniki, ki so pri opravljanju sodniške funkcije neodvisni. Pooblastila varuha so v razmerju do sodne veje oblasti lahko le takšna, da ne ogrožajo neodvisnosti in nepristranskosti sodišča. Posredovanje varuha zato ne sega na področje sojenja. Predmet njegovega nadzora sta sodna in pravosodna uprava.

Varuh pa vendarle ni povsem brez pooblastil na področju samega sojenja. Tako lahko po 24. členu ZVČP obravnava zadevo, ki je v sodnem (pa tudi v katerem koli drugem pravdnem postopku), če gre za očitno zlorabo oblasti. Intervenira lahko tudi zaradi zavlačevanja postopka oziroma zaradi počasnega odločanja.

Na sojenje lahko vpliva tudi pooblastilo varuhu, da vsakemu organu (torej tudi sodišču) posreduje svoje mnenje z vidika varstva človekovih pravic in temeljnih svoboščin v zadevi, ki jo obravnava, ne glede na vrsto ali stopnjo postopka, ki poteka pred temi organi. Mnenje se ne more nanašati na ugotavljanje dejanskega stanja niti na procesna in substančna vprašanja sojenja, razen kolikor se z njimi posega na področje mednarodno-pravno in ustavno zavarovanih človekovih pravic. Med te pa spada tudi pravica do sodnega varstva po 23. členu Ustave RS oziroma pravica do poštenega sojenja po prvem odstavku 6. člena Evropske konvencije o varstvu človekovih pravic, katere cilja sta pošteno sojenje in pravična sodba.

Pravnomočne sodne odločbe vežejo državne organe in spoštovati jih mora tudi varuh. Pravna razmerja, urejena s pravnomočno odločbo državnega organa, je mogoče odpraviti, razveljaviti ali spremeniti le v primerih in po postopku, določenih z zakonom (158. člen Ustave RS). Varuh nima pooblastila za avtoritativno oblastno urejanje pravnih razmerij. Lahko pa z vložitvijo ustavne pritožbe zahteva preizkus sodne odločbe (in tudi drugih posamičnih aktov državnih organov) pred ustavnim sodiščem s stališča kršitve človekove pravice ali temeljne svoboščine. To pravno sredstvo lahko vloži s soglasjem prizadetega posameznika v zvezi s posamično zadevo, ki jo obravnava.

V zadevi, ki jo obravnava, ugotovi varuh odločilna dejstva in poda svojo presojo o pravilnosti ravnanja državnega organa. Nima pa neposrednih sredstev za ukrepanje. Njegova vloga v zvezi z ugotovljeno nepravilnostjo je predvsem predlagalna. Tako lahko državnemu organu predlaga zlasti:

    * odpravo nepravilnosti z vnovično izvedbo postopka in/ali novo odločitvijo (kadar to dopušča procesni predpis) v skladu z zakonom ter ob upoštevanju stališč in predlogov varuha,
    * plačilo odškodnine za (negmotno in/ali gmotno) škodo, nastalo zaradi ugotovljene nepravilnosti,
    * pisno ali osebno opravičilo prizadetemu posamezniku.

Posamezniku pomeni vsaj delno zadoščenje že to, da je varuh imel njegovo pritožbo za utemeljeno in da državni organ ni vsemogočen. K morali zmagi posameznika pripomore tudi priznanje državnega organa o storjeni napaki. V tej luči ni nepomembno pooblastilo varuha, da lahko zahteva ugotovitev osebne odgovornosti uslužbenca (funkcionarja) državnega organa s predlogom za uvedbo disciplinskega postopka (39. člen ZVČP). Objava poročila s sklepi o ugotovljenih nepravilnostih pa omogoča javnosti vpogled v delo državnih organov. S tem jih izpostavlja nadzoru.

Varuh nima zakonske iniciative, in nima pravice predlaganja zakonov. Lahko pa da državnemu zboru in vladi pobudo za spremembo (in za sprejem) zakonov in drugih aktov iz njune pristojnosti. Položaj privilegiranega predlagatelja pa ima varuh v postopku pred ustavnim sodiščem. Vloži lahko zahtevo za oceno ustavnosti in zakonitosti predpisov in splošnih aktov, izdanih za izvrševanje javnih pooblastil. Če varuh oceni, da je to nujno za varstvo ustavnosti in zakonitosti, lahko zahteva sprejem pri predsedniku državnega zbora, predsedniku vlade in ministrih. Ti so ga dolžni osebno sprejeti najkasneje v 48 urah (46. člen ZVČP).

Ocenjevanje pooblastil varuha mora izhajati iz neoblastne narave te institucije. Za seboj nima moči državne prisile. Njegova avtoriteta je v strokovnosti in prepričljivosti (argumentiranosti) njegovega dela. Seveda pa je varuh lahko učinkovito sredstvo za varstvo ustavnosti in zakonitosti le v demokratični državi, ki spoštuje in neguje vladavino prava.

Viri:
- Ustava Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 33/91)
- Zakon o varuhu človekovih pravic (Uradni list RS, št. 71/93)
- Zakon o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94)
- Zakon o sodiščih (Uradni list RS, št. 19/94 in 45/95)
- Zakon o upravnih sporih (Uradni list SFRJ, št. 4/77 - 55/92)
- Konvencija o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin, spremenjena s protokoli št. 3, 5 in 8 ter dopolnjena s protokolom št. 2 (Uradni list RS, št. 33/94- Mednarodne pogodbe, št. 7/94)
- European Ombudsman / National Ombudsmen or similar bodies - comparative tables (working papers)
- European Parliament, Directorate General for research, Luxemburg (People's Europe Series W-6)
- Martin Oosting: The National Ombudsman and Human Rights, Bulletin of the Netherlands Jurist Commitee on Human Rights, volume 19-2, March 1994
- Martin Oosting: Essential elements of Ombundsmanship - speech at the International Conference on the Ombudsman Concept,
Taiwan, September 21, 1994
- The National ombudsman of the Netherlands - Annual report 1993 - Summary, May 1994, The Hague
- Jernej Rovšek: Uvodna pojasnila k Zakonu o varuhu človekovih pravic v knjigi Varstvo človekovih pravic - ČZ Uradni list RS, Ljubljana 1994
- Aleš Butala: Varuh človekovih pravic ter Evropska konvencija o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin, Pravna praksa, št. 25/94, GV, Ljubljana
- Aleš Butala: Srečanje evropskih in afriških nacionalnih ombudsmanov, Pravna praksa, št. 6/95, GV, Ljubljana