Varuh človekovih pravic Republike Slovenije (Varuh) je obravnaval pobudi dveh prosilcev za mednarodno zaščito, ki sta Ministrstvu za notranje zadeve (MNZ) očitala kršitev svojih pravic, ker ju je na podlagi Dublinske uredbe[1] poskušalo predati drugima državama članicama EU (Hrvaški in Bolgariji), čeprav v upravnem sporu še ni bilo pravnomočno odločeno o njunih zahtevah za začasno odredbo, s katerima sta predaji hotela preprečiti. V prvem primeru je do poskusa predaje prišlo v času, ko je pobudnik čakal na odločitev o svoji pritožbi zoper zavrnitev zahteve za začasno odredbo, v drugem pa, ko je pobudnik čakal na odločitev o zahtevi za začasno odredbo, ki jo je prvič vložil šele pred pritožbenim sodiščem. Po proučitvi zadevne problematike je Varuh obe pobudi zaključil kot utemeljeni in ministrstvu, glede na ugotovitev, da enako ravna tudi v drugih podobnih primerih, priporočil spremembo prakse.
* * *
MNZ je v odzivu na Varuhovo poizvedbo svojo odločitev o predaji prosilcev utemeljilo s tem, da po tretjem odstavku 70. člena Zakona o mednarodni zaščiti (ZMZ-1) tožba ne zadrži izvršitve sklepa po Dublinski uredbi (v nadaljevanju: dublinski sklep), da izvršitve odločitve ne zadrži niti pritožba zoper sodbo Upravnega sodišča Republike Slovenije (Upravno sodišče) in da po šestem odstavku 32. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) pritožba ne zadrži izvršitve začasne odredbe. MNZ je poleg tega pojasnilo, da ne glede na navedeno še nikoli ni izvedlo predaje prosilca odgovorni državi članici pred odločitvijo Upravnega sodišča o tožbi in zahtevi za začasno odredbo. Če Upravno sodišče tožbo in izdajo začasne odredbe zavrne, pa se predaja prosilca odgovorni državi članici izvrši, če je prosilec v tem času seveda še vedno prisoten na ozemlju Republike Slovenije. Pogostokrat se namreč predaja kljub temu, da je bila dogovorjena med obema državama, dejansko ne izvrši, ker prosilci samovoljno zapustijo azilni dom.
Varuh je po proučitvi zadevne problematike ministrstvu posredoval svoje mnenje, kot je predstavljeno v nadaljevanju.
1. Varuh je pritrdil praksi MNZ, po kateri ta v nobenem primeru ne izvede predaje prosilca odgovorni državi članici pred odločitvijo Upravnega sodišča o zahtevi za odložitev izvršitve z začasno odredbo.
Dolžnost MNZ ravnati na takšen način izhaja iz sodne prakse slovenskih sodišč, na prvem mestu zlasti iz sodbe Vrhovnega sodišča Republike Slovenije (Vrhovno sodišče) št. I Up 63/2011 s 17. 2. 2011, v kateri je obrazloženo (podobno kot v povezani prvostopenjski odločbi Upravnega sodišča št. I U 1929/2010 z 29. 12. 2010), da je:
»… tožena stranka glede na vse okoliščine obravnavanega primera (da je bila o tožbi in vloženem predlogu za izdajo začasne odredbe pred izročitvijo obveščena) s tem, ko je tožnika predala Republiki Hrvaški, ne da bi počakala na odločitev o tožnikovi tožbi in o predlogu za izdajo začasne odredbe, kršila tožnikove ustavne pravice do učinkovitega sodnega varstva in pravnega sredstva iz 23. in 25. člena Ustave RS.«
Navedeni odločbi Vrhovnega in Upravnega sodišča sta bili izdani v primeru, ko je bil tožnik vračan na podlagi instituta varne tretje države, vendar citirano stališče smiselno velja tudi za primere, ko tožnik zahtevo za začasno odredbo vloži zoper predajo po Dublinski uredbi. Tako izrecno izhaja iz odločb Upravnega sodišča št. I U 875/2014 z 28. 5. 2014 in št. I U 1196/2014 s 25. 7. 2014.
Obveznost pristojnih organov, da z izvršitvijo dublinskega sklepa počakajo na odločitev Upravnega sodišča o začasni odredbi, sicer neposredno izhaja tudi iz same Dublinske uredbe, ki v odstavku 3(c) člena 27 (ki ga je med tremi alternativnimi možnostmi implementirala Slovenija) določa, da: »[d]ržave članice z odložitvijo predaje do sprejetja odločitve o prvi zahtevi za odlog zagotovijo, da je na voljo učinkovito pravno sredstvo.«
Nenazadnje pa obravnavana obveznost izhaja tudi iz sodne prakse Evropskega sodišča za človekove pravice (ESČP), po kateri mora imeti pravno sredstvo zoper odločitev, ki lahko vpliva na varstvo pravice iz 3. člena Evropske konvencije o varstvu človekovih pravic (EKČP), avtomatičen suspenzivni učinek. Iz sodb ESČP[2] je razumeti, da mora imeti tak učinek bodisi sama tožba bodisi zahteva za izdajo začasne odredbe o odložitvi izvršitve.
2. Varuh je nadalje ugotovil, da bi moralo MNZ izvršitev dublinskega sklepa v vseh primerih odložiti ne le do odločitve prvostopenjskega sodišča, temveč vse do pravnomočnosti odločitve o začasni odredbi, tj. do odločitve Vrhovnega sodišča o pritožbi po šestem odstavku 32. člena ZUS-1.
Upravno sodišče je v svojem sklepu št. I U 921/2012 s 4. 7. 2012 opozorilo, da tudi ta obveznost izhaja iz zgoraj navedene sodbe Vrhovnega sodišča št. I Up 63/2011 (poudarke dodal Varuh):
»V upravno-sodni praksi namreč od opisanega stališča iz sodbe Vrhovnega sodišča v zadevi I Up 63/2011 s 17. 2. 2011 velja, da tožena stranka ne sme izvršiti izpodbijanega akta, če je zoper izpodbijani akt vloženo pravno sredstvo v obliki zahteve za izdajo začasne odredbe na sodišče, preden o zahtevi za izdajo začasne odredbe ne odloči sodišče. Tožena stranka torej ne sme izvršiti izpodbijanega akta do prejema odločitve prvostopenjskega sodišča o zahtevi za izdajo začasne odredbe; če pa stranka zoper negativno odločitev o začasni odredbi vloži pritožbo v treh dneh od prejema odločitve prvostopenjskega sodišča na Vrhovno sodišče, mora tudi v tem primeru tožena stranka na podlagi stališča iz sodbe I Up 63/2011 počakati na odločitev Vrhovnega sodišča o pritožbi zoper sklep o zavrnitvi ali zavrženju zahteve za izdajo začasne odredbe.«
Varuh k navedenemu stališču dodaja, da iz Dublinske uredbe sicer ne izhaja obveznost dvostopenjskega odločanja o začasni odredbi, vendar je Slovenija zoper negativno prvostopenjsko odločitev sodišča o začasni odredbi v svoji zakonodaji določila možnost pritožbe,[3] zato mora biti to pravno sredstvo – tako kot vsa pravna sredstva – učinkovito. Če pristojni organ tožnika preda drugi državi članici še pred odločitvijo o pritožbi iz šestega odstavka 32. člena ZUS-1, pa je s tem po Varuhovem mnenju izničen namen, ki ga pritožba ima, in je ne moremo šteti za učinkovito pravno sredstvo. Smisel instituta začasne odredbe je namreč ravno v preprečitvi izvršitve upravnega akta.
Varuh je nadalje presojal tudi vprašanje, ali je pritožbo iz šestega odstavka 32. člena ZUS-1 po trenutni praksi MNZ, ko pritožba ne zadrži predaje tožnika, morda kljub vsemu možno šteti za učinkovito pravno sredstvo glede na določbo tretjega odstavka 29. člena Dublinske uredbe. Navedena določba pravi, da mora država članica, ki je predajo izvedla, posameznika nemudoma ponovno sprejeti, če je ta šele po izvedeni predaji uspel s pravnim sredstvom. Po Varuhovem mnenju tudi tovrstna možnost ponovnega sprejema osebe v Slovenijo ne vpliva na zgoraj predstavljeno stališče o neučinkovitosti pritožbe. Skladno z drugim odstavkom 32. člena ZUS-1 je namreč namen instituta začasne odredbe preprečitev nastanka težko popravljive škode. Varuh pa ugotavlja, da bi lahko posamezniku s predajo bržkone nastala težko popravljiva škoda tudi, če je pozneje vrnjen v Slovenijo na podlagi tretjega odstavka 29. člena Dublinske uredbe. Takšna škoda mu namreč lahko nastane že s samo predajo in določenim obdobjem bivanja v drugi državi članici, kjer so njegove pravice na tak ali drugačen način ogrožene.
Nazadnje velja omeniti, da nevarnost za nastanek težko popravljive škode, kateri je eventualno izpostavljen posameznik s predajo, po mnenju Varuha tudi ni sorazmerna z javnim interesom, kateremu se domnevno sledi, ko se posameznika poskuša predati drugi državi članici še pred odločitvijo Vrhovnega sodišča. Vrhovno sodišče mora namreč skladno s šestim odstavkom 32. člena ZUS-1 o pritožbi odločiti najkasneje v 15 dneh in gre torej za razmeroma kratko obdobje podaljšanja posameznikovega bivanja v Sloveniji.
3. Varuh meni, da bi moralo MNZ na odločitev o začasni odredbi počakati tudi v primeru drugega pobudnika.
V njegovi zadevi je pooblaščenec odložitev izvršitve dublinskega sklepa sicer zahteval šele ob vložitvi pritožbe zoper zavrnitev tožbe. Vendar lahko skladno z 32. členom ZUS-1 tožnik zahtevo za začasno odredbo vloži kadarkoli do izdaje pravnomočne odločbe o tožbi, zato Varuh ne vidi razloga, da tudi za drugega pobudnika ne bi veljale ugotovitve iz razdelkov 1 in 2.
Varuh je MNZ obvestil, da v skladu z navedenim obravnavani pobudi šteje za utemeljeni. Kot izhaja iz navedb v pobudah in prejetega pojasnila MNZ, ministrstvo po trenutni praksi ne čaka na pravnomočnost odločitve sodišč o začasni odredbi, temveč že po prejemu zavrnilne sodbe Upravnega sodišča pristopi k predaji tujca po Dublinski uredbi. Iz pojasnil MNZ sicer izhaja, da v zadnjem letu do predaj v takšnih primerih ni prišlo, ker so tujci že pred tem samovoljno zapustili azilni dom. Vendar navedenega ne gre razumeti, kot da obravnavana praksa na osebe ni imela negativnega učinka, saj je razumno domnevati, da je do samovoljnih zapustitev v mnogih tovrstnih primerih prišlo ravno zaradi strahu pred napovedano predajo po Dublinski uredbi.
K temu je Varuh dodal, da glede na razpoložljive informacije o ravnanju z iskalci azila na Hrvaškem in v Bolgariji[4] trditve pobudnikov o nevarnosti, ki bi ji bila izpostavljena s predajo, ne gre šteti za očitno neutemeljene. Tako obstaja verjetnost, da sta bila pobudnika zaradi ravnanja ministrstva ne le omejena pri izvrševanju svojih pravic do učinkovitega sodnega varstva in pravnega sredstva, temveč je bila z njim tudi dejansko ogrožena njuna pravica iz 3. člena EKČP.
V skladu z vsemi predstavljenimi ugotovitvami je Varuh ministrstvu priporočil, naj svojo prakso spremeni tako, da predajo tujcev drugim državam v vseh primerih odloži do pravnomočnosti odločitve o zahtevi za začasno odredbo iz drugega odstavka 32. člena ZUS-1.
MNZ je v odzivu na Varuhovo mnenje navedlo, da se z njim ne more strinjati in bo še naprej poskušalo izvajati predaje po Dublinski uredbi kot do sedaj, hkrati pa poudarilo, da v praksi še ni bila izvedena predaja pred pravnomočno odločitvijo o začasni odredbi. Svoje stališče je utemeljilo s tem, da iz sodbe Vrhovnega sodišča št. I Up 63/2011 s 17. 2. 2011 nikjer neposredno ne izhaja, da bi morala tožena stranka počakati na odločitev Vrhovnega sodišča o pritožbi zoper sklep o zavrnitvi ali zavrženju zahteve za izdajo začasne odredbe, ampak gre zgolj za takšno interpretacijo navedene sodbe s strani Upravnega sodišča. MNZ je ponovno opozorilo na peti odstavek 32. člena ZUS-1, ki med drugim določa, da pritožba ne zadrži izdane začasne odredbe, in izrazilo mnenje, da posledično tudi pritožba zoper sklep o zavrnitvi zahteve za izdajo začasne odredbe ne bi smela imeti učinka zadržanja. MNZ je poleg tega izrazilo svoje nestrinjanje z Varuhovim stališčem o nastanku težko popravljive škode že s samo predajo in določenim obdobjem bivanja v drugi državi članici in v zvezi s tem opozorilo, da v primeru dublinskih postopkov ne govorimo o predaji kakšni tretji državi, ampak predaji državi, ki je članica EU. Glede tega je MNZ opozorilo tudi na stališče Vrhovnega sodišča iz 19. odstavka sklepa št. I Up 1/2018 z 12. 1. 2018.
Varuh je argumentacijo ministrstva proučil in ga obvestil, da tudi po tem v celoti ostaja pri svojih zaključkih in priporočilih. 7.3-11/2022, 7.3-12/2022
Priporočilo:[5] MNZ naj predajo tujcev drugim državam v vseh primerih odloži do pravnomočnosti odločitve o zahtevi za začasno odredbo iz drugega odstavka 32. člena ZUS-1.
[1] Uredba št. 604/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o vzpostavitvi meril in mehanizmov za določitev države članice, odgovorne za obravnavanje prošnje za mednarodno zaščito, ki jo v eni od držav članic vloži državljan tretje države ali oseba brez državljanstva.
[2] Sodbe v zadevah M. S. S. proti Belgiji in Grčiji, A. C. in drugi proti Španiji ter Josef proti Belgiji.
[3] Za tovrsten višji standard (dodatno pravno sredstvo) ni ovir v pravu EU, saj je to dopuščeno z načelom procesne avtonomije držav članic iz 19. člena Pogodbe o EU.
[4] Glede Hrvaške npr. »The Regional Administrative Court of Stuttgart, in proceedings for interim relief, annulled a Dublin transfer to Croatia due to deficiencies of the asylum procedure and risk of refoulement«, dostopno na: https://caselaw.euaa.europa.eu/pages/viewcaselaw.aspx?CaseLawID=2924,
glede Bolgarije pa npr. AIDA Country Report, 2021 Update, dostopno na: https://asylumineurope.org/wp-content/uploads/2022/02/AIDA-BG_2021update.pdf.
[5] Novo priporočilo.
