Varuh človekovih pravic pri obravnavi pobude posameznika v zvezi s postopkom priprave Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o vodah ugotovil, da postopanje Ministrstva za okolje in prostor kot pripravljavca predpisa ni bilo skladno s pravico javnosti do sodelovanja pri sprejemanju okoljskih predpisov. Varuh je tako ugotovil kršitev 44. člena Ustave Republike Slovenije, ravnanja Ministrstva za okolje in prostor pa tudi ni bilo mogoče opredeliti kot skladno z 8. členom Aarhuške konvencije ter 34.a členom Zakona o varstvu okolja. Na Ministrstvo za okolje in prostor je Varuh zato naslovil konkreten predlog za odpravo ugotovljenih nepravilnosti v prihodnje, to pa predloga Varuha (zaenkrat) ni sprejelo.
* * *
Varuh človekovih pravic Republike Slovenije (Varuh) je obravnaval pobudo posameznika, ki je Ministrstvu za okolje in prostor (MOP) kot primarnemu pripravljavcu predpisov na področju okolja in prostora očital izvedbo spornega postopka priprave predloga Zakona o spremembah in dopolnitvah zakona o vodah (predlog ZV-1G). Očitki pobudnika so se v pretežni meri nanašali na prekratek rok za javno obravnavo predloga ZV-1G[1], na njegovo naknadno bistveno spreminjanje izven okvirjev javne obravnave[2]; na sporen predlog MOP, da se ZV-1G v Državnem zboru sprejme po skrajšanem postopku ter tudi na vsebinsko spornost predlaganih rešitev.
Varuh uvodoma izpostavlja, da velja sodelovanje javnosti pri pripravi predpisov razumeti kot obliko neposrednega sodelovanja državljanov pri upravljanju javnih zadev iz 44. člena Ustave Republike Slovenije (URS). Pri tem gre za postopkovno pravico, v okviru katere lahko zainteresirani posamezniki v fazi priprave predpisa izrazijo mnenje in nanj dobijo vsebinski odziv pripravljavca predpisa. Da gre pri sodelovanju javnosti pri pripravi predpisov (tudi) za uresničevanje pravice iz 44. člena URS, ne nazadnje izhaja iz prakse Ustavnega sodišča Republike Slovenije (v nadaljevanju: US RS)[3]. Glede na to, da gre pri noveli ZV-1G za splošno veljaven pravno obvezujoč normativni akt na področju varstva okolja, velja izpostaviti tudi smiselna določila Konvencije o dostopu do informacij, udeležbi javnosti pri odločanju in dostopu do pravnega varstva v okoljskih zadevah (v nadaljevanju: Aarhuška konvencija). Ta z določbo 8. člena pripravljavcem predpisov nalaga obveznost, da si na ustrezni stopnji in ko so možnosti še odprte[4] prizadevajo spodbuditi učinkovito udeležbo javnosti pri pripravi izvršilnih predpisov in drugih splošno veljavnih pravno obvezujočih pravil organov javne oblasti, ki lahko pomembno vplivajo na okolje. Veljavni Zakon o varstvu okolja (ZVO-1) v določbah 34.a člena obveznosti pripravljavcev predpisov nadalje konkretizira na način, da med drugim določa, kdaj gre za predpis, ki lahko pomembneje vpliva na okolje[5] (in s tem nastane obveznost pripravljavca zagotoviti izvedbo realno učinkovite javne obravnave), ter kakšno mora biti najmanj dolgo obdobje, namenjeno izvedbi javne obravnave[6]. Navedena zakonska dikcija po mnenju Varuha znatno omejuje diskrecijo pripravljavca predpisa presojati, ali določen predpis v konkretnem primeru (lahko) vpliva na okolje oziroma omejuje presojo, ali gre za manj pomembno spremembo predpisov. Ravno zaradi zakonske presumpcije, vsebovane v drugem odstavku 34.a člena ZVO-1, je subjektivno stališče pripravljavca v teh primerih potrebno pazljivo tehtati v razmerju do upravičenja javnosti seznaniti se z osnutkom predpisa in podati nanj mnenja ter pripombe. Varuh zato meni, da je skladno z normativnim namenom omenjenih določb ZVO-1 primerno skrajševati rok za vpogled in možnost dajanja mnenj in pripomb le v skrajnih primerih. V nasprotnem primeru bi se lahko porodilo vprašanje morebitnega izigravanja zakonske določbe 34.a člena ZVO-1.
Vsled navedenemu se je Varuh s konkretnimi vprašanji v zvezi z očitki pobudnika obrnil na MOP.
Iz sicer obširnih pojasnil MOP gre v bistvenem povzeti, da je bila javnost po njegovi oceni v postopek priprave predloga predpisa ustrezno vključena. Prvotno predlagane spremembe so bile po mnenju MOP manj zahtevne in nesistemske. Poleg navedenega pa naj bi se te nanašale zgolj na sedem členov veljavnega Zakona o vodah (ZV-1). MOP je v zvezi z določitvijo najkrajšega možnega roka za izvedbo javne obravnave pojasnilo, da je s tem zasledovalo predvsem cilj zagotovitve zadostnih finančnih sredstev[7] za preprečevanje škodljivega delovanja voda, do katerega lahko pride v naslednjih mesecih. V zvezi z naknadno vnesenim spornim 4. členom predloga ZV-1G, ki ni bil dan javnosti na razpolago, da se o njem opredeli, je MOP sporočilo, da je bil navedeni člen rezultat medresorskega usklajevanja z Ministrstvom za gospodarski razvoj in tehnologijo, naknadno pa je bil umaknjen iz zakonodajne procedure. Nadaljnje spremembe predloga ZV-1G so bile po oceni MOP tudi rezultat vloženih amandmajev v zakonodajni proceduri. V zvezi z Varuhovo vmesno ugotovitvijo o relativno skopih pojasnilih, vsebovanih v predlogu ZV-1G, je še sporočilo svojo oceno, da so bili v vladnem gradivu, ki je bilo posredovano v obravnavo Vladi Republike Slovenije (Vlada), razlogi za nesprejetje pripomb iz javne obravnave strokovno obrazloženi, prav tako pa naj bi javnosti preko sej posamičnih odborov ter številnih medijskih soočenj tekom trajanja zakonodajnega postopka tudi predstavilo predlagano spremembo zakona. Glede na navedeno MOP meni, da ni ravnalo izključujoče do javnosti. Dodatno je še orisalo namen predlaganih sprememb 37. člena veljavnega ZV-1 ter na novo predlaganega 37.a člena; sporočilo, da Direkcija Republike Slovenije za vode (v nadaljevanju: DRSV) predlaganim spremembam ne strokovno in ne organizacijsko ni nasprotovala ter izrazilo nestrinjanje s trditvami civilne družbe glede razširjanja možnosti posegov na priobalne pasove. Poudarilo je, da se po njegovi oceni s predlaganimi spremembami v ničemer ne ogroža pravice do pitne vode, saj naj bi ZV-1G posege na priobalna zemljišča zaostroval, odločitve pa naj bi bile odslej sprejete na strokovni in ne več na politični ravni. Iz preostalih pojasnil MOP velja povzeti še njegovo oceno, da bo sprememba zagotovila hitrejše, bolj strokovno in učinkovitejše odločanje, hkrati pa naj bi kljub naknadno predlaganim izjemam obstajalo še zmeraj veliko varovalk, preden do gradnje sploh lahko pride.
Ob upoštevanju prejetih pojasnil Varuh opisanega ravnanja MOP ni mogel označiti kot skladnega s 34.a členom ZVO-1, 44. členom Ustave Republike Slovenije ter osnovnim namenom ter ciljem Aarhuške konvencije.
Varuh je MOP pojasnil, da število členov, s katerimi se načrtuje sprememba veljavne ureditve, samo po sebi ne nudi zadostne utemeljitve za odločitev o tem, ali gre pri predlaganih spremembah za bolj ali manj pomembne, ki posledično po dikciji 34.a člena ZVO-1 terjajo daljši oz. krajši rok za javno obravnavo. Sicer bi utemeljitvi MOP, da je bil krajši rok javne obravnave izbran zaradi potencialne preprečitve škodljivega delovanja voda, veljalo pritrditi zgolj pod pogojem, če bi predlagana novela ZV-1G urejala zgolj vprašanje ustreznih finančnih sredstev. Ker pa osnutek ZV-1G, ki je bil dan v javno obravnavo, poleg omenjenih sprememb glede financiranja posega v sam temeljni pristop k regulativi in varstvu priobalnih zemljišč, kar lahko ima daljnosežne posledice za sistem varstva vodnih teles ter pitne vode, argumenta MOP v tem delu ni bilo mogoče označiti kot vzdržnega. MOP ima namreč z vidika svojega položaja kot predlagatelj zakonodajnih sprememb v rokah vse vajeti, da za spremembo, ki ji pritiče hitrejše postopanje, pripravi ločen zakonodajni predlog glede financiranja, katere obravnava in sprejem bi zahtevala tudi bistveno manj časa. Če pa se predlagatelj odloči v isti predlog predpisa vključiti tudi druge spremembe, ki lahko imajo očitno dolgoročne posledice na stanje voda in okolja, ne more učinkovitega uresničevanja pravice javnosti o sodelovanja pri odločanju o okoljskih zadevah podrediti nujnosti sprejema druge rešitve, ki jo je predlagatelj, morebiti neprimerno, vključil v isti zakonodajni predlog. Ob hkratnem upoštevanju dejstva, da je v predlaganem prenosu pristojnosti z vladnega na upravni nivo z vidika obsega preverjanja pogojev, ki morejo biti izpolnjeni, da se dovoli gradnja ob vodnih telesih, umanjkala tudi ena izmed ključnih varovalk[8], gre po oceni Varuha pri noveli ZV-1G za bistveno spremembo v sistemu varstva predvsem priobalnih zemljišč, kar ob nedomišljenih rešitvah lahko posledično tudi vodi do ireverzibilnih posegov na ta zemljišča in s tem do potencialnega ogrožanja čiste pitne vode. Določitve najkrajšega možnega roka za javno obravnavo ter hitenja z odločitvijo zato ni bilo mogoče označiti za primerno. Temu velja dodati, da ustreznost sprejetih rešitev, z vidika zasledovanja temeljnega namena novele ZV-1G (pospešitev postopkov za stranke), ki ga je vztrajno zatrjeval predlagatelj, zaradi manjka kvantificiranih podatkov[9] v obrazložitvi predloga ZV-1G ter odziva predlagatelja na podane pripombe, ni bilo mogoče ustrezno oceniti.
Vsled navedenemu je Varuh MOP predlagal, da v nadaljnjih postopkih normativnih sprememb z vidika zagotavljanja skladnosti njegovega ravnanja s pravico javnosti do sodelovanja pri upravljanju javnih zadev, s temeljnim namenom in ciljem Aarhuške konvencije ter tudi s temeljnimi načeli varstva okolja v prihodnje dosledno zagotovi celostno pripravo predlogov predpisov, vključno z vsemi sestavinami, ki jih predpisuje Resolucija v normativni dejavnosti (RenDej) ter tudi Poslovnik Vlade Republike Slovenije; da v javno obravnavo posreduje izključno medresorsko usklajene predloge predpisov; da se v okviru potekajoče javne obravnave celostno, strokovno argumentirano in podkrepljeno opredeljuje do podanih pripomb in mnenj ter da nenazadnje zagotovi dovolj dolgo javno obravnavo posameznega predpisa, najkrajši rok pa še posebno z vidika specifike normativne ureditve varstva okolja uporabi zgolj in samo izjemoma.
Iz naknadno prejetih obširnih pojasnil MOP je veljajo razbrati, da to mnenja ter predloga Varuha ni sprejelo. Pri tem je pretežno ponovilo že podana pojasnila, se sklicevalo na pozneje vložene amandmaje k Predlogu ZV-1G v zakonodajni proceduri ter tudi na naknadno podana pojasnila glede svojih stališč na odborih ter v okviru medijskih soočanj. V zvezi s predlaganim vrstnim redom dejanj, torej da v javno obravnavo posreduje izključno medresorsko usklajene predloge predpisov, pa je MOP sporočilo, da je ravnalo skladno z določili 9. in 10. člena Poslovnika Vlade Republike Slovenije.
Po Varuhovem stališču imajo naknadne dopolnitve predlogov predpisov v demokratični parlamentarni demokraciji z vidika zagotavljanja višje stopnje njihove legitimnosti in širše družbene sprejemljivosti vsekakor svoje nesporno mesto. Vendar potencialna možnost, da se v naknadnem postopku v Državnem zboru predlog predpisa v bistvenem spreminja, ne odrešuje predlagatelja tega predpisa, da že v samem začetku pripravi celosten, strokovno usklajen in dobro pretehtan osnutek predpisa, ki bi tako še pred vložitvijo v zakonodajni postopek užival širšo podporo.[10] Navedeno daje predlogu Varuha dodatno težo. Namreč celostno predhodno medresorsko usklajen predpis, ki bi bil kot takšen dan v javno obravnavo z zadostnim rokom trajanja in tudi pod pogoji njene učinkovite izpeljave ter smiselnega upoštevanja pripomb, bi v veliki meri ne zgolj zmanjšal možnost (ter tudi potrebo) po naknadnih dopolnitvah, ampak bi hkrati zagotovil boljšo kakovost, višjo družbeno sprejemljivost, večjo legitimnost in nenazadnje večjo (ustavno) trdnost predpisa. Če pa se s predhodnim postopkom ne zagotovi tako medresorsko kot z javnostjo usklajenega predpisa še pred vložitvijo v zakonodajno proceduro, se lahko zaradi različnih pomanjkljivosti njegovo učinkovanje bodisi odmakne v nedoločljivo prihodnost (kar se je zgodilo v konkretnem primeru) ali pa je predpis zaradi morebiti pozneje ugotovljene ustavne spornosti razveljavljen oz. odpravljen. Protiutež temu predstavlja celostna in učinkovita javna obravnava. Če predlagatelj oviro za takšen vrstni red posameznih dejanj vidi v smiselnih določbah Poslovnika Vlade Republike Slovenije, ima vse možnosti, da nanjo naslovi bodisi ustrezen predlog za spremembo ali pa morebiti tudi zgolj za razlago. Vsekakor so dodatna pojasnila predlagatelja, kot jih je MOP orisal v svojem odgovoru (na sejah posamičnih odborov ter medijska soočenja), v vseh fazah sprejema predpisa vedno dobrodošla, vendar ta ne morejo nadomestiti celostne in konstruktivne presoje predloga predpisa že v fazi javne obravnave, torej takrat, ko so vse možnosti še odprte.
Varuh sklepno poudarja, da se je še posebno na področju določanja regulative varstva okolja in prostora, katere bistven sestavni del je tudi normativna ureditev varstva voda, treba vselej izogibati rokohitrskemu sprejemanju odločitev. Nobena korist, potencialno izhajajoča iz (pre)hitrega sprejemanja odločitev, namreč ne more odtehtati potencialne dolgoročne škode na okolju in zdravju, nastale zaradi pomanjkljive, strokovno neusklajene, nedomišljene in tudi potencialno protiustavne ureditve.
Pobudo smo šteli za utemeljeno. 17.1-7/2021
[1] MOP je dne 20. 10. 2020 v javno obravnavo dalo prvo verzijo Predloga ZV-1G. Javna obravnava je bila predvidena zgolj za 14 dni in se je zaključila 3. 11. 2020.
[2] Prvotni 4. člen Predloga ZV-1G je k veljavnemu 69. členu Zakona o vodah (ZV-1) dodal zgolj sklic na predlagani novi 37.a člen. MOP pa je dne 21. 1. 2021 v zakonodajno proceduro vložilo drugačen Predlog ZV-1G, v katerega je bil vnesen dopolnjen 4. člen, ki v bistvenem spreminja drugi odstavek 69. člena veljavnega ZV-1. Dodal mu je namreč izjemo od sedaj veljavne prepovedi gradnje objektov in naprav na vodovarstvenem območju, katerih proizvodnja bi vključevala nevarne snovi, za katero je v skladu s predpisi na področju varstva okolja treba pridobiti okoljevarstveno soglasje ter objekta in naprave za odlaganje odpadkov. Predlagana sprememba je določala izjemo na način, da je mogoče dosedanjo absolutno prepoved gradnje nevarnih objektov in naprav zaobiti z aktom Vlade Republike Slovenije (na podlagi 74. člena ZV-1). Predlagana sprememba ni bila dana na voljo javnosti, da se o njej v okviru sicer kratke javne obravnave (14 dni) opredeli, predlagatelj pa je Državnemu zboru Republike Slovenije (v nadaljevanju: Državni zbor) predlagal sprejem novele ZV-1G po skrajšanem postopku. Po burnem odzivu javnosti je bil sporen člen sicer umaknjen.
[3] US RS je tako npr. v odločbi št. U-I-372/06 z dne 13. 11. 2008 (8. točka obrazložitve Odločbe US RS št. U-I-372/06 z dne 13. 11. 2008, glej tudi 8. točko obrazložitve odločbe US RS št. U-I-66/06 z dne 6. 3. 2008) v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti določenega občinskega odloka poudarilo, da sta javna razgrnitev in javna obravnava pomembni zato, ker se takrat prizadeti seznanijo z načrtovano ureditvijo in se lahko nanjo odzovejo, tako da pripravljavec (v konkretnem primeru prostorskega akta) na podlagi teh odzivov še enkrat pretehta svoj predlog. S tem javna razgrnitev in javna obravnava prispevata k bolj demokratični, argumentirani in pretehtani odločitvi. Primeren čas trajanja javne razgrnitve je po oceni US RS potreben, da se lahko posamezniki (javnost) seznanijo s predlogom posameznega akta, s strokovnimi podlagami za njegovo pripravo in z mnenjem različnih udeležencev v postopku priprave in lahko dajo svoje pripombe in predloge.
[4] Tako Aarhuška konvencija, ki jo je Republika Slovenija ratificirala dne 20. 5. 2004 in je pričela veljati dne 22. 6. 2004, v 8. členu določa, da si morajo pogodbenice prizadevati, da na ustrezni stopnji in ko so možnosti še odprte spodbudi učinkovito udeležbo javnosti pri pripravi izvršilnih predpisov in drugih splošno veljavnih pravno obvezujočih pravil organov javne oblasti, ki lahko pomembno vplivajo na okolje. V ta namen je treba določiti dovolj dolgo časovno obdobje za učinkovito udeležbo; objaviti osnutek pravil ali ga kako drugače dati na razpolago javnosti; in dati javnosti možnost, da neposredno ali po predstavniških svetovalnih telesih daje svoje pripombe. Izid udeležbe javnosti je treba čim bolj upoštevati.
[5] Drugi odstavek 34.a člena ZVO-1 določa, da se za predpis, ki lahko pomembneje vpliva na okolje, šteje predpis, izdan na področju varstva okolja, ohranjanja narave in upravljanja, rabe ali varstva delov okolja, vključno z ravnanjem z gensko spremenjenimi organizmi, pa tudi drug predpis, za katerega je njegov pripravljavec v postopku sprejemanja ugotovil, da vpliva na okolje.
[6] Javnost ima skladno s četrtim odstavkom 34.a člena ZVO-1 pravico do vpogleda in možnost dajanja mnenj in pripomb na osnutek predpisa v trajanju najmanj 30 dni, pri čemer se ta rok lahko skrajša na 14 dni, če gre za manj pomembne spremembe predpisov iz drugega odstavka tega člena.
[7] 5. člen ZV-1G veljavni 162. člen ZV-1 spreminja na način, da javnim gospodarskim službam, zadolženim za izvajanje nalog varstva, obratovanja in vzdrževanja vodnih teles, zagotavlja nadomestni vir financiranja iz Sklada za vode v primerih, ko te ni mogoče zagotoviti iz drugih finančnih virov.
[8] Predlog ZV-1G, ki je bil na 67. izredni seji Državnega zbora dne 30. 3. 2021 tudi potrjen, je namreč črtal 6. in 7. odstavek 14. člena ZV-1, ki je Vladi podeljeval možnost določiti drugačno zunanjo mejo priobalnih zemljišč, kot je določena v drugem odstavku 14. člena ZV-1[8]. To pa je smela storiti zgolj ob kumulativnem izpolnjevanju šest taksativno naštetih pogojev. ZV-1G to možnost ožanja sedaj ukinja in jo nadomešča s postopkom (ne)izdaje vodnega soglasja v primerih poseganja na priobalno zemljišče, če poseg izpolnjuje v novem 37.a členu navedene pogoje. Pogoj, da gre za poseg na obstoječem stavbnem zemljišču znotraj obstoječega naselja, ni bil prenesen.
[9] Ne različica predloga ZV-1G, ki je bila dana v javno obravnavo, niti različica predloga ZV-1G, ki je bila vložena v zakonodajno proceduro, ne postrežeta s konkretnimi številkami, ki bi omogočile objektivno oceno učinkovitosti predlaganih sprememb (npr. koliko zadev je v določenem časovnem obdobju obravnavala Vlada, kakšen je bil povprečni čas reševanja, kakšno je trenutno stanje na DRSV z vidika trajanja že potekajočih postopkov, kako namerava predlagatelj nasloviti problem dodatnega pripada na DRSV ipd.). Varuh s tega vidika, predvsem zaradi preteklih ugotovitev o razmerah na DRSV, izraža dvom o realni učinkovitosti sprejetih ukrepov z vidika pospešitve postopkov. Več o tem v Letnem poročilu Varuha za leto 2019, str. 227 (Priporočilo št. 150), podobno/enako tudi Priporočilo št. 55 (2015), 66 (2014), 88 (2013) in 87 (2011).
[10] Omeniti velja, da ima predlagatelj predpisa skladno z določbo prvega odstavka 118. člena Poslovnika Državnega zbora možnost predlog zakona umakniti ali nadomestiti z novim vse do sklica seje Državnega zbora, na kateri začne z obravnavo predloga zakona na podlagi 122. člena oziroma do sklica seje matičnega delovnega telesa, na kateri začne z obravnavo predloga zakona na podlagi 126. člena Poslovnika Državnega zbora.
