2.14.2.1 Priporniki in obsojenci

S priporočilom št. 21 (2018) je varuh priporočal, naj URSIKS še naprej zagotavlja izboljševanje razmer za nameščanje in obravnavo ranljivih zaprtih oseb, kot so starostniki, bolni, invalidi in drugi, za njihovo dostojno prestajanje odvzema prostosti. Ugotavljamo, da to priporočilo še ni (v celoti) uresničeno. Zato to problematiko v nadaljevanju posebej izpostavljamo. MP sicer poroča, da so nekatere od ugotovljenih pomanjkljivosti v zvezi z opremljenostjo prostorov že odpravljene. Vsi zavodi za prestajanje kazni zapora so bili v letu 2018 opremljeni z novimi bolniškimi posteljami s trapezi, sproti zagotavljajo tudi drugo ustrezno opremljenost v bolniških sobah. V ZPMZ KZ Celje so v letu 2018 obnovili tudi skupinske kopalnice, kjer so tudi prostori za gibalno ovirane osebe in osebe s posebnimi potrebami. V ZPKZ Maribor načrtujejo prenovo prostorov za obiske zaprtih, ki bodo primerno opremljeni tudi za dostop gibalno oviranim osebam, predvideno je tudi dvigalo za dostop oseb od bolniške sobe do sprehajališča. V oddelku Murska Sobota sta načrtovani ureditev kopalnice in izgradnja klančin; v ZPKZ Dob so nabavili novejše bolniške postelje in ustrezno uredili naklon klančin za dostop gibalno oviranim osebam; v ZPKZ Ig so en bivalni prostor spremenili v kopalnico, primerno za gibalno ovirane osebe, in namestili stopniško dvigalo. Pomanjkljivosti, za katerih odpravo so potrebni večji finančni viri, pa bo glede na razpoložljiva sredstva URSIKS odpravljal tudi v prihodnje ob upoštevanju izgradnje nove lokacije ZPKZ Ljubljana v Dobrunjah za moške in dograditev ZPKZ Ig za ženske.

S priporočilom št. 22 (2018) je varuh zavodom za prestajanje kazni zapora priporočal posebno pozornost pri obravnavanju prošenj zaprtih oseb za udeležbo na pogrebu bližnjih. MP sporoča, da se v zavodih za prestajanje zaporne kazni trudijo in praviloma zagotovijo udeležbo zaprtih oseb na pogrebu ožjega svojca. Poleg tega naj bi se spremstvo zagotavljalo tudi z načrtovanimi novimi zaposlitvami v letu 2019. Kljub temu pa je ob nadzoru nad zakonitim ravnanjem z obsojenci v 3. oddelku ZPKZ Dob MP ponovno opozoril na takšen primer in predlagal, da se obsojencu, ki mu ni bila omogočena udeležba na pogrebu babice, omogoči vsaj obisk njenega groba.

S priporočilom št. 23 (2018) je varuh URSIKS priporočal, naj zagotovi strokovno in dostojanstveno izvajanje osebnih pregledov, ko je to (ob upoštevanju načela sorazmernosti) glede na okoliščine posameznega primera res potrebno. MP v zvezi s tem priporočilom sporoča, da je bilo v letu 2018 za zaposlene v zavodih za prestajanje zaporne kazni izvedenih več izobraževanj o vsebini in pomenu rešitev iz novele ZIKS-1G, med njimi tudi o prenovljenem institutu osebnega pregleda obsojencev. Decembra 2018 je začel veljati nov Pravilnik o izvrševanju pooblastil in nalog pravosodnih policistov, v katerem je posebna pozornost namenjena prav področju izvajanja osebnih pregledov obsojencev z namenom zagotavljanja osebnega dostojanstva obsojencev. Posebnosti na tem področju varuh ob obravnavanju pobud zaprtih oseb in obiskih DPM v letu 2019 ni ugotovil, zato štejemo, da je bilo varuhovo priporočilo upoštevano.

S priporočilom št. 24 (2018) je varuh URSIKS priporočal, naj se v vsakem primeru zagotovi kritična presoja uporabe prisilnih sredstev z ugotavljanjem morebitnih neskladnosti obeh udeleženih strani in ponujenih dokazov. MP je v odzivu na to priporočilo pritrdil, da se strinja s stališčem varuha. V enem izmed obravnavanih primerov, ki ga opisujemo v nadaljevanju (primer 8.2-18/2019), smo se lahko prepričali, da so dana zagotovila upoštevana tudi v praksi.

S priporočilom št. 25 (2018) je varuh MP priporočal, naj v sodelovanju z MDDSZ sprejme vse potrebne ukrepe za zagotovitev institucionalne namestitve obsojenca, kadar jo ta potrebuje. Priporočilo ostaja neuresničeno, čemur namenjamo tudi zapis v nadaljevanju. MP pojasnjuje, da sta se URSIKS in MDDSZ na sestanku 23. 3. 2017 dogovorila glede postopka in sodelovanja Skupnosti socialnih zavodov Slovenije (SSZS) pri nameščanju obsojencev v času prekinitve kazni zapora in po odpustu v domove za starejše občane (DSO) in posebne socialnovarstvene zavode, vendar se dogovor v praksi ni izvajal predvsem zaradi nesodelovanja SSZS. Na pobudo varuha je bil z namenom reševanja navedene problematike 7. 3. 2019 znova sklican sestanek s predstavniki URSIKS, SSZS in MDDSZ, kjer je SSZS predstavil svoja stališča glede nameščanja obsojencev v DSO in opozoril na dolge čakalne vrste ter ocenil, da se obsojenci ne smejo obravnavati prednostno, zato si delijo usodo vseh drugih čakajočih na sprejem. Ker sistemska rešitev na sestanku ni bila dogovorjena, se je MDDSZ obvezal, da bo proučil najustreznejšo rešitev glede nameščanja obsojencev v domove za starejše.

Kar zadeva priporočila iz preteklih let s področja pobud pripornikov in obsojencev, ki so bila le delno uresničena, ugotavljamo, da številna od njih, na primer priporočila:

-       št. 20 (2013) in št. 17 (2014) o odpravi prenatrpanosti v nekaterih ZPKZ tudi z večjo uporabo že uzakonjenih možnosti nadomestitve kazni;

-       št. 14 (2016) in št. 19 (2015), naj se vzpostavijo prilagojeni prostori za obsojence, ki v času prestajanja kazni zapora zaradi starosti, bolezni ali invalidnosti potrebujejo dodatno pomoč;

-       št. 15 (2016), s katerim smo spodbujali čimprejšnje sprejetje protokola glede namestitve v domove za starejše za obsojence, ki potrebujejo intenzivnejšo in zahtevnejšo nego in oskrbo;

-       št. 13 (2017), naj se sprejmejo ukrepi za uresničitev priporočil iz posebnega tematskega poročila glede izboljšanja razmer za nameščanje in obravnavo ranljivih zaprtih oseb)

ostajajo še naprej le delno uresničena.

Z zadovoljstvom pa ugotavljamo, da je bilo z novelo ZKP-N uresničeno priporočilo št. 12 (2016), da se natančneje uredi izdaja dovoljenja za obiske pripornikov, in tudi priporočilo št. 18 (2014) glede disciplinske obravnave pripornikov z upoštevanjem priporočil CPT.

 

2.14.2.2 Enota za forenzično psihiatrijo

S priporočilom št. 26 (2018) je varuh predlagal, naj MZ v sodelovanju z MP sprejme vse potrebne ukrepe za odpravo težav, ki jih ima enota. MZ je zagotovil, da bo preučil možnosti za kadrovsko okrepitev enote in hkrati opozoril, da je treba poleg strokovnega in finančnega vidika upoštevati tudi, da v Sloveniji določenih strokovnjakov ni dovolj na voljo. Po naših informacijah kadrovska zasedba na enoti na začetku leta 2020 še vedno ni v skladu z normativi Pravilnika o izvrševanju varnostnih ukrepov obveznega psihiatričnega zdravljenja in varstva v zdravstvenem zavodu in obveznega psihiatričnega zdravljenja na prostosti, vendar se UKC Maribor še naprej trudi zapolniti kadrovske vrzeli.

V zvezi z izvajanjem programa obravnave oseb, odvisnih od psihoaktivnih snovi, je MP pojasnil, da se zaveda, da je tovrstna obravnava povezana tudi z zagotovitvijo ustrezne namestitve obravnavanih oseb v ZPKZ, saj gre za obravnavo, ki se za zaprto osebo začne na enoti in se pod določenimi pogoji nadaljuje v zaporu (oddelek brez drog). Projekt vzpostavitve takega oddelka je bil že pripravljen v sodelovanju z vodjo enote in predstojnikom Centra za zdravljenje odvisnih od prepovedanih drog, vendar še ni uresničen. MP je zagotovil, da si bo tudi v prihodnje skupaj z UKC Maribor še naprej prizadeval za izvajanje programa obravnave oseb, odvisnih od psihoaktivnih snovi, vendar je bilo stanje na tem področju na začetku leta 2020 nespremenjeno.

Ta problematika je bila obravnavana tudi na simpoziju na UKC Maribor z naslovom »Obravnava zaprtih oseb, odvisnih od psihoaktivnih substanc – kje smo in kam gremo«  21. 3. 2019. Srečanje je bilo namenjeno zdravnikom in strokovnim delavcem, ki se pri vsakodnevni praksi srečujejo s problematiko odvisnosti pri zaprtih osebah. V okviru predavanj so strokovnjaki opozorili na potrebo po večji uporabi alternativnega kaznovanja uporabnikov drog, njihovi ustrezni obravnavi in zdravljenju, ki ju potrebujejo. Udeleženci strokovnega srečanja so se seznanili tudi z obravnavo odvisnosti v zaporski ambulanti in siceršnjo obravnavo odvisnosti v pravosodnem sistemu. Pri tem je bila poudarjena potreba po zagotovitvi (ob potrebnem kadru) ustreznih prostorskih pogojev v zavodih za prestajanje kazni zapora (ZPKZ) oziroma po vzpostavitvi terapevtskih skupnosti v teh zavodih ob pomoči, ki jo osebe, odvisne od psihoaktivnih snovi, potrebujejo tudi po odpustu s prestajanja kazni zapora. Zaradi ugotovitve, da ustrezni pogoji v ZPKZ-ih še niso vzpostavljeni, varuh z novim priporočilom vse pristojne spodbuja, da sprejmejo vse potrebne ukrepe v ta namen.

S priporočilom št. 27 (2018) je varuh znova predlagal, naj se sprejmejo vsi potrebni ukrepi, da se seznam zdravstvenih zavodov, ki izpolnjujejo pogoje za izvajanje varnostnih ukrepov obveznega zdravljenja, čim prej izdela in objavi. Kljub nekaterim aktivnostim MZ tega priporočila še ni uresničil (več o tem v nadaljevanju). Neuresničeno ostaja tudi priporočilo št. 17(2016) o potrebnem razmisleku o ustreznosti zdajšnje ureditve ukrepov obveznega zdravljenja.

 

2.14.2.3 Osebe z omejitvami gibanja v psihiatričnih bolnišnicah in socialnovarstvenih zavodih

V zvezi s preteklimi priporočili varuha ugotavljamo, da jih kar nekaj  ostaja neuresničenih, na primer priporočila

-       št. 31 (2014) in št. 21 (2016), naj se sprejmejo ukrepi za ustrezne namestitve oseb po ZDZdr;

-       št. 26 (2015), naj se preuči plačevanje stroškov oskrbe oseb na varovanih oddelkih SVZ na podlagi sklepa sodišča;

-       št. 17 (2017), naj se uresničijo priporočila, ki jih je Državni zbor Republike Slovenije izdal ob obravnavi varuhovega posebnega poročila o kršitvah človekovih pravic oseb z duševno motnjo pri njihovem neprostovoljnem nastanjevanju in obravnavi v varovanih oddelkih socialnovarstvenih zavodov in

-       št. 19 (2017) o sprotni objavi podatkov o številu prostih mest na vseh varovanih oddelkih socialnovarstvenih zavodov.

 

Posebnega napredka ne ugotavljamo niti za priporočili, ki smo jih na tem področju podali v letu 2018.

S priporočilom št. 28 (2018) je varuh znova pozval k sprejetju ukrepov, ki bodo zagotovili ustreznejše neprostovoljno nastanjevanje in obravnavo oseb z duševnimi motnjami v socialnovarstvenih zavodih po ZDZdr ob zagotovljenih prostorskih zmogljivostih in osebju, ki bo tem osebam lahko zagotavljalo ustrezne socialnovarstvene storitve. Ker do napredka na tem področju ni prišlo, tej problematiki namenjamo daljši zapis v nadaljevanju. MDDSZ je v zvezi s tem priporočilom sicer sporočil, da na svojih spletnih straneh objavlja stanje zasedenosti varovanih oddelkov, pri čemer se zaveda, da brez prenovljenega oziroma enotnega informacijskega sistema te informacije niso zanesljive. Cilj je sicer prikazati aktualno stanje tako, da pregled stanja vključuje podatek o zasedenosti in podatek o številu sprejemnih postopkov. Zaradi stalne prezasedenosti je težko dobiti pregled o številu sprejemnih postopkov, saj vsi zavodi vedno prejmejo vse poizvedbe sodišč o možnosti namestitve, ki jih vedno tudi vse zavrnejo zaradi prezasedenosti. Koliko je zato dejanskih sprejemov na tedenski in mesečni ravni, po mnenju MDDSZ ni mogoče spremljati, čeprav bo ta podatek bistveno vpliva na dejanski posnetek stanja. MDDSZ pripravlja tudi prenovo spletnih strani in hkrati načrtuje izdelavo preglednejše preglednice o številu in vrsti varovanih oddelkov. Hkrati s tem načrtuje tudi aktivnosti, ki bi pripomogle k zmanjšanju števila  vlog, ki jih podajo centri za socialno delo, ter k večjemu povezovanju strokovnih služb varovanih oddelkov in koordinatorjev obravnave v skupnosti. Posebno pozornost bo namenil tudi seznanjanju sodišč s primeri dobre prakse nadomeščanja (institucionalne) varovane obravnave z nadzorovano obravnavo v skupnosti.

S priporočilom št. 29 (2018) je varuh predlagal, naj socialnovarstveni zavodi zagotovijo varnost svojih stanovalcev, še zlasti tistih, ki potrebujejo posebno zaščito in varstvo, v primeru omejevanja svobode gibanja pa dosledno upoštevajo ZDZdr. Za izboljšanje oskrbe oseb z demenco v domovih in za ustrezno varnost uporabnikov, je bila po sporočilu MDDSZ na začetku leta 2018 domovom poslana dopolnitev usmeritev za delo z osebami z demenco v institucionalnem varstvu starejših. Pri pripravi vsebine je MDDSZ upošteval tudi najpogostejša opozorila in priporočila varuha ob  njegovih obiskih domov. Dopolnitve jasno poudarjajo oba načina obravnave oseb z demenco (z osebnim spremljanjem in v varovanih oddelkih po ZDZdr). Ob upoštevanju veljavnega ZDZdr je MDDSZ za domove pripravil tudi jasne usmeritve v zvezi namestitvijo v varovane oddelke in v zvezi z uporabo PVU. V zvezi s pospešitvijo postopka verifikacije varovanih oddelkov (za domove, ki so že poslali vloge in nove) pa je MDDSZ sporočil, da so imenovali novo komisijo in nalogo uvrstili med prednostne.

DPM je doslej ob več svojih obiskih domov starejših ugotovil, da so domovi v prepričanju, da izpolnjujejo pogoje za verifikacijo varovanih oddelkov, podal vloge za verifikacijo na MDDSZ. Nekatere vloge so bile vložene tudi že pred več leti, vendar o vlogah po zatrjevanju domov starejših še ni bilo odločeno (o tem je bilo ministrstvo obveščeno na podlagi priporočil, ki jih je DPM podal po obisku teh zavodov).

Pravilnik o kadrovskih, tehničnih in prostorskih pogojih za izvajanje nalog na področju duševnega zdravja za izvajalce institucionalnega varstva ter centre za socialno delo ter o postopku njihove verifikacije (Uradni list RS, št. 97/09, 84/12 in 85/14) sicer določa, da morajo izvajalci socialnovarstvenih storitev, ki izvajajo institucionalno varstvo v varovanem oddelku, za te oddelke pridobiti verifikacijo. Rok za verifikacijo omenjenih oddelkov je bil večkrat podaljšan, zdaj velja, da morajo izvajalci oddelke verificirati do 15. 12. 2021.

Na dodatno poizvedbo o obravnavanju teh vlog v letu 2019 je MDDSZ sporočil, da je postopek verifikacije uspešno končalo 12 socialnovarstvenih zavodov, 21 pa jih je v postopku. Razlogi za nedokončane postopke so po sporočilu MDDSZ neurejena dokumentacija zavodov, pri nekaterih, zlasti tistih, ki so vloge za verifikacijo vložili leta 2010, pa stare zgradbe, ki ne dopuščajo ustrezne prenove oziroma gradbenih posegov, s katerimi bi izpolnili pogoje, predpisane s področnim pravilnikom. Ker država v zadnjih desetih letih ni zagotovila dovolj finančnih sredstev za prenovo, je ministrstvo sporočilo, da bo skušalo domove vsaj delno razbremeniti z evropskimi sredstvi. Glede problematike širjenja mreže varovanih oddelkov v domovih za starejše tudi ugotavlja, da se vse več domov odloča za moderne strokovne pristope in inovativne metode dela, s katerimi se potreba po tradicionalnih varovanih oddelkih zmanjšuje. K novim pristopom in prizadevanjem ministrstva za izpeljavo deinstitucionalizacije zavezujejo tudi priporočila Evropske komisije ter spodbujajo izjemni rezultati, ki kažejo, da so novi strokovni pristopi dobra alternativa varovani obravnavi. Ker pa gre za proces, ki ga ni mogoče uresničiti čez noč, se je MDDSZ odločil, da bo v področnem pravilniku podaljšal rok za verifikacijo varovanih oddelkov in s tem zavodom, ki želijo vzpostaviti varovane oddelke, to omogočilo.

 

2.14.2.4 Mladoletniki v vzgojnih zavodih in zavodu za usposabljanje

S priporočilom št. 30 (2018) je varuh predlagal, naj MIZŠ nadaljuje pripravo zakona o vzgojnih zavodih in v njenem okviru upošteva tehtne pripombe in predloge stroke. Ugotavljamo, da je MIZŠ priporočilo upošteval. Predlog Zakona o obravnavi otrok in mladostnikov s čustvenimi in vedenjskimi težavami in motnjami je bil 21. 8. 2019 objavljen na spletnem portalu eDemokracija oziroma dan v javno obravnavo. Enotno normativno ureditev tega področja varuh še naprej podpira. S tem bodo namreč v celoti uresničena tudi nekatera pretekla priporočila, in sicer priporočilo št. 28, 29 (2015) in 22 (2016), naj se pripravi analiza dosedanjega dela z otroki in mladoletniki s čustvenimi in vedenjskimi motnjami v vzgojnih zavodih ter vizija razvoja in potrebne sistemske spremembe, naj se pripravijo strokovne podlage in enotne smernice za ustrezno in enotnejšo obravnavo mladostnikov z izrazito odklonskim vedenjem; , naj se pripravi posodobitev vzgojnega programa in potrebne sistemske rešitve obravnave otrok s čustvenimi in vedenjskimi motnjami v vzgojnih zavodih ter priporočilo št. 34 (2014), da se sprejme poseben zakon, ki bo celovito urejal organizacijo in delovanje vzgojnih zavodov ter ob tem poenotil strokovne izraze.

S priporočilom št. 31 (2018) je varuh predlagal, naj MIZŠ nameni večjo pozornost zagotavljanju in vzdrževanju ustreznih bivalnih razmer za izvajanje vzgojno-izobraževalnega programa za otroke in mladostnike v vzgojnih zavodih in mladinskih domovih, tudi na normativni ravni. V odzivu na to priporočilo MIZŠ sporoča, da zagotavlja kar največ sredstev v skladu s proračunskimi možnostmi. Teh sredstev seveda nikoli ni dovolj, v zadnjih letih jih primanjkuje predvsem za večje investicije. Za gradnjo prostorov za vzgojo in izobraževanje za otroke s posebnimi potrebami normativi za gradnjo sicer obstajajo, vendar se uporabljajo pri novogradnjah. Ne veljajo pa za t. i. vzgojne zavode, ki jih je varuh obiskal in v katerih so skupine različne. Z novo zakonodajo, ki se pripravlja, jih bo MIZŠ glede na potrebe otrok še bolj diferenciralo. V objektih zavodov, ki so bili zgrajeni nazadnje, so prostorski pogoji za vzgojne skupine ustrezni, starejše objekte pa je po sporočilu MIZŠ praviloma treba celostno prenoviti (statična sanacija, energetska prenova), za kar pa je treba zagotoviti obsežnejša finančna sredstva. Drugače je v stanovanjskih skupinah, kjer se stremi k normalizaciji in približku življenja v matični družini. Tam se pogojem, če se le da, približujejo s prilagajanjem števila otrok v skupini. Pogoji morajo biti v skladu s stanovanjsko zakonodajo. Ker se na tem področju pripravlja nova zakonodaja in prenavljajo smernice za delo z otroki, bodo po vpeljavi nove ureditve razmislili tudi o morebitni pravni ureditvi prostorskih pogojev za posamezne vrste skupin. Glede investicijskega vzdrževanja pa MIZŠ sporoča, da z javnim pozivom vsako leto povabi zavode k pošiljanju vlog za investicijska vzdrževalna dela objektov in opreme. Če zavodi nimajo presežkov, ki jih morajo v skladu z ustanovitvenimi akti zagotavljati izključno za te namene, sredstva za vzdrževanje za nujna dela MIZŠ praviloma tudi odobri. Nekaj sredstev lahko zavodi pridobijo tudi za t. i. interventna dela, kadar gre za nujno sanacijo tekočih težav. Posebna sredstva so namenjena nakupom informacijsko-komunikacijske tehnologije. Vse seveda poteka v skladu s proračunskimi možnostmi MIZŠ. Populacija otrok s čustvenimi in vedenjskimi motnjami je tako raznolika, da se veliko opreme uniči precej hitro. MIZŠ zagotavlja tudi, da zavode in stanje v njih redno spremlja, tudi z obiski na terenu, kjer ravnateljem svetuje pri iskanju možnosti za zagotavljanje ustreznih razmer v posameznih zavodih.

2.14.2.5 Tujci in prosilci za mednarodno zaščito

S priporočilom št. 32 (2018) smo MNZ priporočali, naj sprejme ukrepe za doslednejše dokumentiranje vseh okoliščin policijskih postopkov s tujci (vključno z njihovimi izjavami), in zagotovi, da izvajanje sporazumov o vračanju ne bo spodbujalo k sprejemanju spornih odločitev glede vrnitve, ter sprejme ukrepe za ustrezno obveščanje tujcev o postopkih mednarodne zaščite in njihovem položaju v okviru postopka vračanja. V odzivu na to priporočilo je MNZ sporočil, da je skupaj s Policijo varuhu na podlagi njegovih opozoril glede domnevnih nepravilnosti v policijskih postopkih s tujci sproti pošiljal pojasnila s podrobno opisanim stanjem na področju nedovoljenih migracij in z ugotovitvami ministrstva, ki temeljijo na celoviti oceni vseh pomembnih okoliščin, preverljivih dejstvih in statističnih kazalnikih. Hkrati je bilo pojasnjeno, da ministrstvo domnevnih nepravilnosti ne zaznava in da policisti postopke s tujci izvajajo v skladu z domačim in evropskim pravnim redom, ki ureja obravnavano področje. V okviru sistemskih nadzorov nad delom policistov namreč niso bile zaznane nepravilnost in morebitni sporni posegi policistov v človekove pravice posameznikov. Ministrstvo bo tudi v prihodnje zagotavljalo dosledno evidentiranje vseh okoliščin policijskih postopkov s tujci, ustrezno izvajanje sporazumov o vračanju in ustrezno informiranost tujcev o postopkih mednarodne zaščite.

V priporočilu št. 33 (2018) smo predlagali, naj MNZ, kadar se prosilcu odvzame prostost, ravna hitro in brez odlašanja, hkrati pa naj glede določitve objektivnih meril, na katerih temeljijo razlogi za sum pobega prosilca za mednarodno zaščito, znova razmisli o dodatnih spremembah in dopolnitvah ZMZ-1 oziroma dodatnih milejših ukrepih, ki bi omogočali bolj individualizirano obravnavo prosilcev za mednarodno zaščito in s tem učinkovitejše postopke, zlasti manjše posege v pravico do osebne svobode. V zvezi s tem priporočilom je MNZ pojasnil, da ZMZ-1 že omogoča individualno obravnavo prosilcev za mednarodno zaščito. Kot objektivna merila, na katerih temeljijo razlogi za sum pobega prosilca, se smiselno uporabljajo merila, določena v Zakonu o tujcih. Poudarilo je, da se o omejitvi gibanja odloči z upravnim aktom in na podlagi sodne presoje. Ministrstvo tudi ocenjuje, da je milejši ukrep obveznega zadrževanja na območju azilnega doma edina alternativa pridržanju po Direktivi 2013/33/EU, ki bi bil v praksi izvedljiv, saj se je izvajal že s prej veljavnim Zakonom o mednarodni zaščiti. Napovedalo pa je, da bo to priporočilo varuha znova preučilo ob pripravi sprememb zakonskega gradiva, vendar sprememb v letu 2019 (še) ni bilo.

S priporočilom št. 34 (2018) smo MNZ spodbudili, da v dialogu z Upravnim sodiščem Republike Slovenije sprejme vse potrebne ukrepe, vključno z zakonskimi spremembami (če je to potrebno), da se omogoči opravljanje zakonsko določenega sodnega nadzora nad izvajanjem vseh ukrepov omejitve gibanja. MNZ je menil, da Zakon o mednarodni zaščiti ne določa pravne podlage za predložitev seznama vseh prosilcev, ki jim je omejeno gibanje, upravnemu sodišču. Določbe zakona ni mogoče razumeti tako široko. Napovedal pa je, da bo to priporočilo varuha znova preučil ob pripravi sprememb zakonska.

Ugotavljamo, da je med neuresničenimi priporočili iz preteklih let še vedno priporočilo, naj se pripravijo sistemske rešitve za ustrezno nastanitev mladoletnih tujcev brez spremstva (priporočilo št. 23 (2016)), oziroma priporočilo, naj se sprejmejo ukrepi za spoštovanje največje koristi mladoletnih tujcev, tudi z nameščanjem v primerne ustanove namesto v Center za tujce (priporočilo št. 30 (2015)). O tej problematiki pišemo več v nadaljevanju.

2.14.3.2 Priporniki in obsojenci

Splošno

Kazenske in druge sankcije ter ukrepi (na primer kazen zapora) se izvršujejo po določbah ZIKS-1, ki v letu 2019 ni bil spremenjen ali dopolnjen. Potrebne uskladitve z njegovo zadnjo novelo (ZIKS-G) in Pravilnikom o izvrševanju nalog in pooblastil pravosodnih policistov so bile opravljene z novim Pravilnikom o izvrševanju kazni zapora (Uradni list RS, št. 46/19), ki podrobneje ureja izvrševanje kazni zapora, mladoletniškega zapora in hišnega zapora. Pri njegovi pripravi smo sodelovali s pripombami. Med drugim so na novo določeni vsebina paketov in osebne prtljage ter dovoljene stvari, ki jih med prestajanjem kazni zapora sme imeti obsojenec pri sebi. Določene novosti, ki se nanašajo na izvrševanje pripora (ki pomenijo uresničitev nekaterih naših preteklih priporočil), pa so bile uvedene z novelo ZKP-N.

V letu 2019 (maja in decembra) smo sodelovali tudi pri izvajanju programa usposabljanja za novo sprejete pravosodne policiste, in sicer je namestnik varuha Ivan Šelih v Gotenici pravosodnim policistom predstavil delo varuha, svetovalec varuha Robert Gačnik pa delo DPM.

Pobude pripornikov so se tudi leta 2019 nanašale predvsem na odločitev o odreditvi pripora (te je sicer mogoče praviloma izpodbijati le v sodnem postopku z rednimi in izrednimi pravnimi sredstvi), poleg tega pa tudi na izvajanje pripora, kot so na primer slabe bivanjske razmere, zdravstvena oskrba, (dietna) prehrana in druge okoliščine prestajanja pripora (na primer sprejemanje obiskov). Pripornike smo v teh primerih še naprej spodbujali, naj sami izkoristijo notranjo pritožbeno pot, ki jo omogoča 70. člen Pravilnika o izvrševanju pripora. Tako se lahko pripornik, če meni, da delavci zavoda z njim ravnajo neustrezno, pritoži predsedniku pristojnega okrožnega sodišča oziroma generalnemu direktorju URSIKS. Ob tem ne gre pozabiti, da ravnanje s priporniki nadzira tudi predsednik okrožnega sodišča. Predsednik sodišča ali sodnik, ki ga ta določi, mora vsaj enkrat na teden obiskati pripornike in jih po potrebi tudi brez navzočnosti pravosodnih policistov vprašati, kako se z njimi ravna. Predsednik sodišča ali sodnik mora ustrezno ukrepati, da se odpravijo nepravilnosti, ki jih je opazil ob obisku zavoda. Določeni sodnik ne sme biti preiskovalni sodnik. Predsednik sodišča in preiskovalni sodnik smeta ob vsakem času obiskati pripornika, z njim govoriti in sprejemati pritožbe (213. d člen ZKP). Izpolnjevanje te obveznosti ob naših obiskih v ZPKZ redno preverjamo. Ugotavljamo, da so v praksi ob teh obiskih redko zaznane nepravilnosti, prav tako so zato redki tudi odrejeni ukrepi na tej podlagi.

 

Primer: Odgovor na pritožbo pripornika z zamudo Pripornik iz ZPKZ Maribor se je na varuha obrnil, ker je zaradi kršitev hišnega reda (po obisku mu je bil zasežen mobilni telefon) izgubil delo. Poleg tega je pobudnik navajal, naj bi na Upravo Republike Slovenije za izvrševanje kazenskih sankcij (URSIKS) že pred tremi meseci naslovil pritožbo, ker naj v ZPKZ Maribor ne bi prejemal (želodčne) diete, kot naj bi mu jo predpisal zavodski zdravnik. Odgovora URSIKS na to njegovo vlogo naj ne bi dobil, kot tudi ne predpisane diete. URSIKS je pojasnila, da je na vlogo pobudnika z dne 6. 8. 2019 odgovorila z dopisom z dne 20. 11. 2019. V zvezi s prekinitvijo dela v zavodu pa je URSIKS ugotovila, da je bil po končanem obisku partnerke in otroka pri pobudniku v njegovem čevlju najden mobilni telefon. Zanj je sicer trdil, da je bil namenjen njemu, ker pa bi po končanem obisku moral oditi na delovišče, je obstajal sum, da je bil telefon namenjen za nadaljnjo prodajo prav v delavnicah, zato je bilo odrejeno, da se pobudnika pospremi v bivalni prostor. V obvestilu o prekinitvi dela, ki mu je bilo vročeno istega dne je bilo sicer navedeno, da se delovno razmerje prekine zaradi kršitve hišnega reda, URSIKS pa je ugotovil, da bi moralo pravilno pisati, da se mu delovno razmerje prekinja na podlagi tretjega odstavka 43. člena Pravilnika o izvrševanju pripora (pravilnik), ki določa, da direktor zavoda pripornika začasno odstrani z dela, kadar ugotovi, da zaradi varnosti ali interesov kazenskega postopka ni smotrno, da bi pripornik še naprej delal, in o tem obvesti pristojno sodišče. URSIKS je odločitev zavoda, da se pobudnik zaradi posedovanja mobilnega telefona odstrani z dela, presodila kot ustrezno, in sicer iz varnostnih razlogov in interesov kazenskega postopka, le razlog odstranitve z dela je bil v obvestilu, ki ga je prejel pobudnik, zapisan napačno. Varuh se je strinjal z ugotovitvijo URSIKS, da pobudnik z dela ni bil odstranjen v nasprotju z zakonom oziroma pravilnikom, saj je ocena varnostnih razlogov v pristojnosti zavoda oziroma URSIKS. Očitno tudi sodišče, ki je bilo o tem obveščeno, temu ni nasprotovalo. Za utemeljeno pa smo pobudo presodili v delu, ki se je nanašala na neodzivnost URSIKS na pritožbo pobudnika z dne 6. 8. 2019. Večje število zadev, s katerim je URSIKS opravičeval pozni odgovor na vlogo pobudnika, ne more biti razlog, ki bi bila takšna zamuda upravičena. Zakon o splošnem upravnem postopku (ZUP) namreč v prvem odstavku 222. člena določa: »Kadar se začne postopek na zahtevo stranke oziroma po uradni dolžnosti, če je to v interesu stranke, pa pred odločitvijo ni potreben poseben ugotovitveni postopek, mora pristojni organ izdati odločbo in jo vročiti stranki čimprej, najpozneje pa v enem mesecu od dneva, ko je prejel popolno vlogo za začetek postopka, oziroma od dneva, ko je bil začet postopek po uradni dolžnosti. V drugih primerih, ko se začne postopek na zahtevo stranke oziroma po uradni dolžnosti, če je to v interesu stranke, mora pristojni organ izdati odločbo in jo vročiti stranki najpozneje v dveh mesecih.« URSIKS je tako z odgovorom na pritožbo pobudnika oziroma njegovo vlogo zamujal skoraj dva meseca (8.1-13/2019).

 

ZKP določa, da se smejo zoper pripornika uporabiti samo tiste omejitve, ki so potrebne, da se prepreči beg ali dogovarjanje, ki bi lahko škodovalo uspešni izvedbi postopka. Z dovoljenjem preiskovalnega sodnika, ki opravlja preiskavo, ali predsednika senata in pod njegovim nadzorstvom ali pod nadzorstvom nekoga, ki ga on določi, lahko pripornika v mejah hišnega reda zavoda obiskujejo bližnji sorodniki, na njegovo zahtevo pa tudi zdravnik in drugi. Posamezni obiski se smejo prepovedati, če bi zaradi tega lahko nastala škoda za postopek.

Če kazensko sodišče pri odločanju o dovolitvi stikov pripornika z družinskimi člani presoja primernost prostorov pripora za stike očeta in otroka in s tem tudi, kakšni stiki bi bili otroku v korist, gre po našem mnenju za poseg v pravice otrok in očeta do medsebojnega stika, saj sodišče za takšno presojo nima pravne podlage. Sodišča lahko o stikih staršev in otrok odločajo v civilnih pravnih postopkih, kadar je takšno odločanje zakonsko predvideno, načeloma le v primerih, ko razpade življenjska skupnost staršev ali pa je otrok staršem odvzet. Da je posameznik v priporu ali zaporu, ne pomeni omejitve roditeljske pravice, torej o tem, kaj je otrokova največja korist, tudi v zvezi z obiskovanjem v priporu odločajo starši, in ne sodišče v kazenskem postopku. Če bi sodišče presodilo, da starši roditeljsko pravico želijo izvajati na način, ki otroka ogroža, lahko samo poda predloge za ukrepanje drugim pristojnim organom. Odločanje kazenskega sodišča o dovolitvi stikov pripornika je tudi sicer lahko vezano izključno na konkretne okoliščine oziroma vzroke, zakaj je posameznik v priporu, zato je omejevanje stikov z najožjimi družinskimi člani dopustno le, če je to sorazmerno z razlogi za omejevanje zaradi vodenja in poteka kazenskega postopka. V skladu z odločitvijo ESČP (Nowick proti Poljski; 30218/96) omejevanje stikov pripornika in otroka, ki ni sorazmerno legitimnemu cilju, pomeni poseg v pravico do družinskega življenja. O tej problematiki pišemo več v poglavju o otrokovih pravicah (primer 21.1-42/2018).

Pobude obsojencev so se znova nanašale na različne vidike prestajanja kazni zapora, kot so prezasedenost, slabe bivalne razmere, režim prestajanja kazni zapora ali premestitve iz svobodnejšega v strožji režim, premestitev v drug zavod ali oddelek (ali prostor), prekinitev in odložitev prestajanja kazni zapora, ogroženost in nasilje soobsojencev, možnosti za delo, pridobivanje (in odvzem) raznih ugodnosti, obiski in druga komunikacija z zunanjim svetom (kot so dopisovanje in stiki z mediji), zaseg predmetov, previsoke cene storitev pregleda tehnične opreme, zdravstvena oskrba, vključitev v obravnavo odvisnosti, opravljanje urinskih testov, prehrana, spremstvo ali privedba ob pomoči pravosodnih policistov in uporaba prisilnih sredstev, možnosti za alternativno prestajanje kazni zapora, pogojni odpust idr.

Tako smo obravnavali tudi pobudo zaradi namestitve v poseben strožji režim prestajanja kazni zapora. Na podlagi četrtega odstavka 98. a člena Zakona o izvrševanju kazenskih sankcij (ZIKS-1) je mogoče obsojenca namestiti v strožji režim za en mesec. Trajanje take namestitve se lahko v primeru, če za to obstajajo utemeljeni razlogi, podaljšuje vsakokrat za en mesec. V primeru podaljšanja mora direktor zavoda vsakokrat sproti izdati novo odločbo po določbah zakona, ki ureja splošni upravni postopek. Z opustitvijo izdaje pisne odločbe je obsojenec prikrajšan za pravico do učinkovitega pravnega sredstva. Le na podlagi odločitve, ki je sprejeta v obliki obrazložene pisne odločbe, ima namreč obsojenec možnost pritožbe.

Primer: Namestitev v posebnem strožjem režimu brez odločbe Pobudnik je v pismu varuhu navedel, da je bil en mesec nameščen v posebnem strožjem režimu, kot ga določa 98. a člen ZIKS-1, čeprav mu za ta čas ni bila izdana odločba o podaljšanju namestitve. V zadevi smo opravili poizvedbo pri URSIKS, ki je navedbo pobudnika potrdil. ZPKZ Dob pri Mirni naj bi sicer sam izpostavljeno nepravilnost ugotovil po enem mesecu, to je v času, ko je bila pobudniku izdana nova odločba za naslednje obdobje. Zavod je na sestanku kolegija sprejel tudi sklep, da je treba dosledno zagotoviti, da se pravočasno pripravijo odločbe za podaljšanje namestitve po 98. a členu ZIKS-1. URSIKS je ob tem še pojasnil, naj bi bila pobudnikova namestitev v posebej varovanem oddelku za čas, ko ni bila izdana odločba, na podlagi 12. odstavka 98. a člena ZIKS-1 kljub temu redno tedensko preverjana na sestankih vodstvenih delavcev oddelka za varnost in vodij oddelkov obsojencev. URSIKS je v odgovoru še zapisal, da je do tega, da zavod ni izdal odločbe, nedvomno prišlo zaradi napake. Z mnenjem URSIKS, da je nato ustrezno ukrepal, da se omenjena napaka ne bi več ponovila, se je strinjal tudi varuh (8.2-10/2019).

 

Tudi te pobude (tako kot v primeru pobud pripornikov) smo (kot je razvidno tudi iz prikazanega primera) po potrebi preverjali (v nekaterih primerih tudi z obiski) pri pristojnih organih, zlasti URSIKS ali MP ali zadevnega ZPKZ. Obsojence smo ob tem še naprej spodbujali, naj najprej sami izkoristijo pritožbene poti po ZIKS-1. Obsojenec, ki meni, da je podvržen mučenju ali drugim oblikam krutega, prepovedanega, nečloveškega ali ponižujočega ravnanja, lahko namreč zahteva sodno varstvo (83. člen ZIKS-1). Če gre za kršitve drugih pravic ali druge nepravilnosti, za katere ni zagotovljeno sodno varstvo, pa ima obsojenec pravico do pritožbe generalnemu direktorju URSIKS. Če obsojenec ne dobi odgovora na svojo pritožbo v 30 dneh od njene vložitve ali če ni zadovoljen z odločitvijo generalnega direktorja, ima pravico vložiti vlogo na ministrstvo, pristojno za pravosodje (85. člen ZIKS-1). Iz odzivov obsojencev smo razbrali, da tem pritožbenim možnostim popolnoma ne zaupajo, saj menijo, da niso učinkovite. Vendar smo v primeru, ki ga opisujemo v nadaljevanju, zadovoljni s sprejetimi ukrepi za vsestransko razjasnitev pritožbe obsojenca. Primer se nanaša na postopanje pravosodnih policistov ob namestitvi obsojenca v samsko sobo s posebno opremo zaradi suma, da ima obsojenec pri sebi nedovoljene snovi.

 

Namestitev obsojenca v samsko sobo s posebno opremo

Če obstaja verjetnost, da obsojenec v telesu skriva ali prenaša nedovoljene psihoaktivne snovi ali druge nedovoljene stvari, sme direktor zavoda za prestajanje kazni zapora na podlagi prvega odstavka 98. člena ZIKS-1 odločiti, da se obsojenec namesti v samsko sobo s posebno opremo. Takšna namestitev traja največ sedem dni. Obsojencu se ob namestitvi v samsko sobo s posebno opremo ponudi možnost, da prostovoljno zaužije odvajalna sredstva (drugi odstavek 15. člena Pravilnika o izvrševanju nalog in pooblastil pravosodnih policistov). Kadar obsojenec zavrne, da bo vzel odvajalo, mora pravosodni policist prenehati z vsemi aktivnostmi v tej smeri in (po potrebi) le zagotoviti posamezniku njegovo namestitev v samsko sobo s posebno opremo in tako omogočiti, da se telesni izločki izločijo po naravni poti. Prostor, v katerem se izvaja ukrep po 98. členu ZIKS-1, mora biti po mnenju varuha (že pred namestitvijo osebe vanj) urejen in opremljen tako, da je obsojencu zagotovljeno nemoteno (daljše, lahko tudi do sedemdnevno) bivanje. Če namreč ta prostor že ob namestitvi ne dopušča večdnevnega bivanja, se s tem lahko pri obsojencu vzbudi občutek časovnega pritiska in morebitne prisile k zaužitju odvajalnega sredstva. 

Primer: Problematična namestitev obsojenca v samsko sobo s posebno opremo Pobudnik je varuha seznanil z ravnanjem pravosodnih policistov ob njegovi namestitvi v sobo s posebno opremo, ki jo ureja 98. člena ZIKS-1. Z namenom preveritve navedb pobudnika je varuh obiskal ZPKZ Dob pri Mirni in pridobil potrebno dokumentacijo, ki je nakazovala več morebitnih nepravilnosti, med drugim tudi, da je v zadevi lahko prišlo do pretiranega posega v intimo pobudnika. Zato je varuh generalnemu direktorju URSIKS predlagal, da v konkretnem primeru ustanovi interno komisijo z namenom, da ta natančno prouči vse okoliščine postopka pobudnikove namestitve v samsko sobo s posebno opremo in pravilnost ravnanja zavoda v zvezi s tem. V nadaljevanju nas je URSIKS seznanil s poročilom interne komisije (komisija), ki je svojo nalogo opravila na podlagi vpogleda v razpoložljivo listinsko dokumentacijo, videoposnetke nadzornega sistema zavoda ter opravljene razgovore s pobudnikom in zaposlenimi v zavodu. V posredovanju, v katerem smo predlagali, da zadevo obravnava komisija, smo opozorili, da se je varuhu glede na ravnaje pobudnika ob dogodku in glede na zapise pravosodnih policistov v uradnih zaznamkih in poročilu operativnih vodij vzbudil resen dvom, ali je bilo pobudniko dejansko omogočeno, da prostovoljno zaužije odvajalna sredstva. Na podlagi izjave pobudnika članom komisije je komisija v tem delu ugotovila, da je bilo odvajalno sredstvo pobudniku ponujeno in da ga je prostovoljno zaužil. V zvezi s tem je sicer komisija ugotovila nedosledno beleženje uradnih zaznamkov, ker so bili zapisi v njih pomanjkljivi in v določenih delih tudi nedosledni. Podobno kakor varuh je tudi komisija ugotovila, da je bilo v enem od uradnih zaznamkov zapisano, da je pravosodni policist pobudniku povedal, da mora vzeti odvajalo. Iz uradnega zaznamka pravosodnega policista je poleg tega izhajalo tudi, da je pobudnik to odločno zavrnil in ponavljal, da ne bo vzel odvajala, pravosodni policist pa naj bi ga skušal besedno prepričati, naj pri postopku sodeluje. Če drži, da se je v konkretnem primeru pobudnik svobodno odločil zaužiti odvajalno sredstvo, varuh pri tem delu ne ugotavlja nepravilnosti na strani zavoda. Ob tem sicer poudarjamo, da je za to, da ima oseba dejansko možnost prostovoljnega odločanja, pomembno, da se jo z možnostjo seznani v okoliščinah, ki ne vzbujajo negotovosti ali občutka prisile. Da pobudnikova namestitev v samsko sobo s posebno opremo ni bila ustrezna, ker soba v času namestitve ni bila primerno opremljena, je v končnem mnenju ugotovila tudi komisija. Komisija je tudi pritrdila stališču varuha, da se lahko pri obsojencu vzbuja občutek časovnega pritiska in morebitne prisile k zaužitju odvajalnega sredstva, če prostor že ob namestitvi ne dopušča večdnevnega bivanja. V zvezi z odločbo o namestitvi pobudnika v samsko sobo s posebno opremo smo URSIKS med drugim opozorili, da iz nje izhaja, da jo je izdala oseba, za katero iz nobenega pisnega vira, ki smo ga pridobili ob obisku zavoda, niti iz odločbe ni bilo mogoče razbrati, kdaj in če sploh je bila seznanjena z razlogi za izdajo tovrstne odločbe in da je o namestitvi v konkretnem primeru sama ustno odločila. Komisija je v konkretnem primeru ugotovila, da namestitve ni odredila oseba, ki je za njeno izdajo upravičena na podlagi 98. člena ZIKS-1. Njeno izdajo naj bi sicer podpisala oseba, ki je članom komisije povedala, da v konkretnem primeru o obstoju razlogov za takšno namestitev ni bila obveščena in odločitve spornega dne tudi ni sprejela, temveč je naslednji dan podpisala odločbo o namestitvi. Pri tem se je sklicevala na pooblastilo, s katerim jo je direktor zavoda pooblastil za odločanje v nekaterih upravnih zadevah, ki pa po navedbah komisije ni zajemala odrejanja namestitev obsojencev v samsko sobo s posebno opremo. Obravnava pobude je potrdila prvotne navedbe pobudnika, da je med njegovo namestitvijo na podlagi 98. člena ZIKS-1 prišlo do neprimernega posega v njegovo intimo. Komisija je ravnanje pravosodnega policista, ki je bil ob tem prisoten, ocenila kot nepravilno, ker je početja, pri katerem je bil priisoten, dopustil in ga ni preprečil, čeprav bi bilo lahko nevarno in je pomenilo tveganje za poškodbe. Pri svoji oceni se je komisija sklicevala tudi na 12. člen Pravilnika o izvrševanju nalog in pooblastil pravosodnih policistov, ki določa obveznost pravosodnih policistov, da zagotavljajo varnost obsojencev. URSIKS je varuha seznanil, da se je vodstvo zavoda z zaposlenimi, pri ravnanju katerih so bile ugotovljene nepravilnosti, in z drugimi vpletenimi pogovorilo in jih opozorilo na ugotovljene nepravilnosti. Zavod je tudi sprejel odločitev, da bo v prihodnje o namestitvah obsojencev v samsko sobo s posebno opremo odločal le direktor zavoda, in ne več pooblaščena oseba. Konkretni primer je obravnaval tudi aktiv vodij oddelkov za varnost (vseh zavodov), na katerem so bili vsi vodje seznanjeni z ugotovitvami komisije in posebej opozorjeni na ugotovljene pomanjkljivosti glede ravnanja pravosodnih policistov ter glede pristojnosti in pravilnosti sprejemanja posameznih odločitev in njihovega beleženja. Generalni urad URSIKS je varuhu tudi zagotovil, da bodo v prihodnje pri svoji nadzorstveni vlogi posebej pozorni na postopke nameščanja zaprtih oseb v samsko sobo s posebno opremo, ker se zavedajo, da tovrstna namestitev (ki ima sicer podlago v zagotavljanju varnosti ter reda in discipline v zavodu) pomeni poseg v dostojanstvo posameznika (8.2-18/2019).

 

Priporočilo št. 69: Varuh priporoča, naj zaporsko osebje ob namestitvi obsojenca v samsko sobo s posebno opremo zagotovi, da bo ta potekala ob spoštovanju osebnosti in dostojanstva zaprte osebe (stalna naloga).

 

Nadzorstvo glede zakonitega ravnanja z obsojenci

Pomembno je, da Ministrstvo za pravosodje ostaja dejavno tudi pri izvajanju splošnega nadzorstva glede zakonitega ravnanja z obsojenci po določbah ZIKS-1 (212. člen). Z izvedenimi nadzori v letu 2019 (nadzor nad zakonitim ravnanjem z obsojenci v 3. oddelku ZPKZ pri njihovi strokovni obravnavi in vodenju njihovih osebnih načrtov; nadzor nad zakonitim ravnanjem z obsojenci v ZPMZ KZ Celje; po našem priporočilu nadzor nad zakonitim ravnanjem z mladoletniki v PD Radeče in z obsojenkami v ZPKZ Ig) nas je ministrstvo tudi seznanilo. Predlagane ukrepe na podlagi teh nadzorov (da si strokovni delavci prizadevajo za čim več rednih razgovorov z obsojenci, daj zaposleni pedagogi in pravosodni policisti vzdržujejo ustrezno raven komunikacije pri obravnavi obsojencev, predvsem da upoštevajo vikanje med delavci zavoda in obsojenci; da se določijo dodatne ugodnosti in merila za njihovo podeljevanje, ipd.) podpiramo, saj lahko pomembno prispevajo k izboljšavam pri zagotavljanju pravic zaprtih oseb.

Priporočilošt 70: Varuh priporočamo, naj Ministrstvo za pravosodje in Uprava Republike Slovenije za izvrševanje kazenskih sankcij v okviru svoje nadzorstvene vloge zagotavljata zakonitost ravnanja z zaprtimi osebami (stalna naloga).

 

Zagotavljanje pravice do obveščenosti zaprtih oseb

Standardna minimalna pravila Združenih narodov o ravnanju z zaporniki (pravila Nelsona Mandele) v 63. členu določajo, da se zaporniki redno seznanjajo s pomembnejšimi novicami s tem, da berejo časopise, revije ali posebne zavodske publikacije, poslušajo radijske oddaje, se udeležijo predavanj ali se seznanjajo z novicami na drug način, ki ga dovoli ali nadzira zaporska uprava. Tudi priporočila št. R (2006) 2 Odbora ministrov Sveta Evrope državam članicam o evropskih zaporskih pravilih v pravilu 24.10 določajo, naj se zapornikom omogoči, da so redno seznanjeni z javnimi zadevami prek branja časopisa in drugih publikacij, poslušanjem radia, gledanjem televizijskih oddaj, razen če v posameznem primeru to sodna oblast prepove za natančno določeni čas.

V tej zvezi izpostavljamo pobudo enega izmed pripornikov, ki je navajal, da se na varuha obrača zaradi nevzdržnih razmer v priporu, kjer nima nobenih informacij o tem, kaj se dogaja v Sloveniji in drugod po svetu, saj nima televizorja. Obrnil se je na vodjo pripora, ki pa mu je dejal, da si mora televizor kupiti sam. Denarja za to in časopise ter kantino nima in nihče od družine mu ne želi pomagati. Je tudi sam v sobi, zato je varuha zaprosil za pomoč, da bi se mu zagotovili zavodski televizor.

Drugi odstavek 12. člena Pravilnika o izvrševanju pripora določa, da smejo imeti priporniki pri sebi (oziroma si smejo nabavljati) radijske in TV-sprejemnike, če jim teh predmetov ne zagotovi zavod. Dejstvo, da pripornik nima možnosti gledati televizije (zavodske, ali tiste, ki si jo lahko po predpisanem postopku zagotovi sam), samo po sebi verjetno še ne pomeni neposredne kršitve kakšne človekove pravice ali temeljne svoboščine – oziroma sploh kakršne koli nepravilnosti. Lahko pa se taka okoliščina izkaže za sporno, če v skupnem učinku še z nekaterimi drugimi povzroči stanje, ko oseba z odvzeto prostostjo na noben način nima možnosti priti do informacij oziroma njihovih virov iz zunanjega sveta. Za to bi šlo v primeru, če zaprti osebi dalj časa ne bi bilo omogočeno spremljanje vsaj relativno tekočih medijskih vsebin niti prek televizije, radia ali časopisja. Menili smo, da to nakazujejo navedbe pobudnika o tem, da nima nobenih informacij o tem, kaj se dogaja v Sloveniji in drugje po svetu.

Znano nam je, da je vse manj finančnih sredstev za nakup in vzdrževanje radijskih in TV-sprejemnikov v zavodih za prestajanje kazni zapora. Tako zaprte osebe (obsojenci in priporniki) v praksi uporabljajo možnost, da smejo imeti pri sebi oziroma si smejo zagotoviti lastne radijske in TV-aparate. Kljub temu smo se zaradi pobude pripornika obrnili na URSIKS z vprašanjem, kako se v praksi zagotavlja redna seznanjenost zaprtih oseb, zlasti pripornikov, s pomembnejšimi novicami oziroma javnimi zadevami, če zaprte osebe nimajo sredstev oziroma možnosti, da si zagotovijo svoj radijski ali TV-aparat. Upoštevajoč izpostavljeno pravilo Organizacije združenih narodov in priporočilo iz evropskih zaporskih pravil, smo tudi opozorili, da zlasti primeri zaprtih oseb, ki nimajo možnosti za uporabo svojih radijskih ali TV-aparatov, zahtevajo ustrezno pozornost zavodov za prestajanje kazni zapora z zagotavljanjem zavodskih aparatov.

URSIKS je sporočil, da je na podlagi našega posredovanja od vseh zavodov za prestajanje kazni zapora zbral podatke, kako zavodi zagotavljajo dostop zaprtih oseb do javnih občil oziroma na kakšen način omogočajo, da se zaprte osebe seznanjajo z dogodki v Sloveniji in po svetu. Pritrdil je, da je pregled pokazal, da pri zagotavljanju pravice do obveščenosti zaprtih oseb niso dosegli želenega cilja, to je stanja, da ima vsaka zaprta oseba realno možnost, seznanjati se z dogajanjem v državi in izven nje. URSIKS ugotavlja, da je ta sicer formalno zagotovljena (na primer zagotovitev izvoda dnevnega časopisa na zahtevo), vendar z dejansko to ne drži. Ni namreč mogoče utemeljiti, da je v večjem zavodu že z enim izvodom časopisa zagotovljena dejanska možnost informiranja. Zato je napovedal poenotenje prakse pri zagotavljanju obveščenosti zaprtih oseb o javnih dogodkih glede na to, ali gre za obsojence ali pripornike in glede na število zaprtih oseb. Prav tako je napovedal, da bodo preverili možnosti zagotavljanja dostopa do medijev tudi v okviru pilotnega projekta za seznanjanje z uporabo sodobnih elektronskih komunikacijskih sredstev.

Problematiko je URSIKS obravnaval tudi na kolegiju direktorjev zavodov 17. 4. 2019, kjer so vsi direktorji poročali o dosedanji praksi (katere časopise imajo naročene, koliko izvodov je na voljo za obsojence in koliko za pripornike). Pozvani so bili, naj vsak v svojem zavodu preveri, ali je število časopisov primerno, oziroma naj sporoči, če bi bilo treba naročiti dodatne izvode. Sprejet je bil skupni sklep, da morajo vsi zavodi zagotavljati obveščenost zaprtih oseb z rednim dnevnim dostopom do aktualnih novic. Še posebno pozornost je potrebna tam, kjer zaprte osebe nimajo skupnih prostorov in je dostop do časopisov otežen,  na primer za pripornike. V skladu s tem mora vsak zavod v skladu s svojimi zmožnostmi zaprtim osebam zagotoviti dnevni dostop do časopisov in s tem njihovo obveščenost.

Izvajanje teh ukrepov bomo vsekakor spremljali tako z obravnavanjem pobud zaprtih oseb kakor tudi z obiski v vlogi DPM.

Priporočilo št. 71: Varuh URSIKS priporoča, naj zagotovi obveščenost zaprtih oseb z rednim dnevnim dostopom do aktualnih novic o življenju in dogajanju zunaj zavoda (stalna naloga).

 

Problematika odpovedi spremstev

Zaskrbljujoč je podatek, da zaradi pomanjkanja kadra URSIKS ne more vedno zagotoviti spremstva zaprtih oseb v zunanje ustanove (na primer na sodišče), zlasti pa, da se je število odpovedanih spremstev v letu 2019 še povečalo. Odpovedi spremstev lahko povzročijo podaljšanje sodnih postopkov in druge kršitve.

Varuh je bil v preteklosti že seznanjen z nekaterimi aktivnostmi zavodov za prestajanje kazni zapora, s katerimi naj bi se (v dogovoru s sodišči in drugimi organi) v okviru kadrovskega stanja iskale ustrezne rešitve, da bi se zaprtim osebam čim bolj omogočila pravočasna udeležbo na sodnih obravnavah. Kot izhaja iz obravnavanega primera, tovrstna prizadevanja očitno še niso prinesla želenih rezultatov, zato bo varuh to problematiko spremljal tudi v prihodnje. Ob tem se varuh zaveda pomembnosti zahtevnega dela posameznih zavodov in URSIKS, da v okviru razpoložljivih kadrovskih zmožnosti iščejo ustrezne rešitve, ki ne bodo v škodo zaprtih oseb, pa tudi ne v škodo zaposlenih v zavodih.

Priporočilo št. 72: Varuh Ministrstvi za pravosodje priporoča, da v sodelovanju z drugimi odgovornimi sprejme potrebne ukrepe, vključno z zmanjšanjem kadrovskega primanjkljaja, da se zmanjša število odpovedi spremstev zaprtih oseb v zunanje ustanove.

 

Primer: Odpoved spremstva na sodišče zaradi kadrovskih težav Pobudnik je varuha seznanil, da mu je Zavod za prestajanje kazni zapora (ZPKZ) Dob pri Mirni že dvakrat odpovedal prevoz na Okrožno sodišče v Kranju (v zadevi urejanja stikov z otrokom) s pojasnilom, da ni osebja in da te razprave ne sparajo med prednostne zadeve. V zadevi smo opravili poizvedbo na URSIKS, ki je navedbe pobudnika potrdil. Čeprav je zavod v ta namen pobudniku odobril izhod v spremstvu pooblaščene uradne osebe na stroške zavoda, pa po besedah uprave spremstvo na sodišče zaradi kadrovskih težav ni bilo mogoče. Pri obravnavi pobude smo bili seznanjeni, da je prišlo do pobudnikove premestitve v drug zavod, ki je bližje omenjenemu sodišču in svojcem pobudnika. Zakaj natančno je do premestitve prišlo, varuhu ni znano. Ta se sicer opravi po uradni dolžnosti v primerih, predvidenih z zakonom, zanjo pa se je zavzemal tudi pobudnik, ki se v nadaljevanju na varuha ni več obrnil (8.2-2/2019).

 

Tudi v naslednjem obravnavanem primeru smo poudarili, da kadrovske težave praviloma ne smejo biti izgovor ali celo opravičilo za neopravljeni prevoz oziroma neizvedeno spremstvo obsojenca v različnih primerih, ki so zanj bistvenega (življenjskega) pomena. Če namreč država nekomu odvzame prostost, mora biti tudi pripravljena na položaje, kakršen je navedeni.

Primer: Onemogočeno izvrševanje stikov med prestajanjem zaporne kazni Pobudnik je v pismu varuhu navedel, da je sodišče z začasno odredbo o ureditvi stikov, ki jo je izdalo pred enim letom, določilo stike med njim in njegovo hčerko. Ti naj bi potekali dvakrat mesečno na centru za socialno delo (CSD). Ker je bil na prestajanju zaporne kazni in ni imel možnosti koriščenja ugodnosti oziroma mu niso bili dovoljeni namenski izhodi, bi ga tja morali spremljati pravosodni policisti iz Zavoda za prestajanje kazni zapora (ZPKZ) Dob pri Mirni, kar pa ni bilo izvedeno niti enkrat. V zadevi smo opravili poizvedbo pri URSIKS, ki je sporočil, da je ZPKZ Dob pri Mirni, ko se je v decembru 2017 seznanil z odločitvijo sodišča, da bodo stiki potekali na CSD, sodišče obvestil, da zavod stikov v takšni obliki ne more zagotavljati oziroma uresničiti, ker je bilo na kolegiju generalnega direktorja URSIKS 15. 3. 2017 sklenjeno, da se morajo vsi stiki med obsojencem in otroki, ki se na podlagi sklepa sodišča izvajajo na domu ali CSD, izvajati v zavodu. Z vsebino omenjenega sklepa kolegija generalnega direktorja URSIKS se je varuh seznanil v januarju 2018 ob obravnavi druge pobude. Takrat smo tako URSIKS, Ministrstvo za pravosodje in Ministrstvo za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti seznanili s stališčem, da takšna odločitev nima ustreznih zakonskih podlag in je izrecno v nasprotju z zakonsko ureditvijo, po kateri je edino sodišče pristojno odločati o načinu, obsegu in kraju stikov starša in otroka, če starša o tem ne zmoreta doseči soglasja (Letno poročilo Varuha za leto 2018; str. 393). Čeprav je URSIKS omenjeni sklep spoznal za neustrezen in ga 13. 2. 2018 preklical, pa v odgovoru, ki smo ga v zadevi pobudnika pridobili od URSIKS, ni bilo nobenega zapisa o tem, da bi ZPKZ Dob pri Mirni v nadaljevanju o tej spremembi sploh obvestil sodišče in hkrati v prihodnje zagotovil njegovo udeležbo pri stikih. Šele ko je ZPKZ Dob pri Mirni v septembru 2018 prejel sklep Višjega sodišča v Ljubljani, s katerim je bila potrjena odločba sodišča o stikih (ki jo omenjamo na začetku), je zavod v nadaljevanju obvestil CSD, da si bo kolikor je mogoče prizadeval zagotoviti njegovo udeležbo pri stikih. Varuh meni, da bi si zavod moral že ves čas od odločitve o stikih (oziroma najmanj od začetka februarja 2018, ko je bil seznanjen s preklicem sklepa kolegija generalnega direktorja URSIKS) prizadevati za udeležbo pobudnika pri stikih. Treba se je namreč zavedati, da je začasna odredba o ureditvi stikov veljala tudi ves čas pred njeno pravnomočnostjo. Varuh presoje, v koliko je ravnanje zavoda vplivalo na to, da do izvedbe stikov ni prišlo, ni mogel podati. Je pa URSIKS v odgovoru varuha seznanil z nekaterimi drugimi okoliščinami, ki so kazale, da je bila izvedba stikov otežena tudi zaradi ravnanj oziroma neaktivnosti na strani matere otroka in pobudnika. Z odgovorom, ki smo ga poslali pobudniku, smo seznanili tudi URSIKS, da po potrebi (upoštevajoč naše ugotovitve) sprejme dodatne ukrepe za izboljšanje stanja na področju svojega delovanja. Ob tem smo opozorili tudi na pomembno stališče Višjega sodišča v Ljubljani v sklepu, opr. št. IV Cp 1486/2018, z dne 19. 7. 2018: »… da uprava zapora z odločitvijo o tem, da zaradi kadrovske podhranjenosti ne vozi zapornikov na izvrševanje stikov izven zapora (na CSD ali dom), ne more samovoljno preprečiti stika zapornika z otrokom. Na ta način temeljito poseže v zagotavljanje koristi otrok obsojencev in obsojenk, v roditeljsko pravico in pravno nedopustno ne upošteva obstoječe pravnomočne sodne odločbe. Otroci zapornikov so posebej ranljiva skupina otrok, ki mora biti deležna posebne zaščite in pomoči. Stik otroka z zaprtim staršem je nedvomno pomemben zaradi ohranjanja družinskih vezi in zdravega razvoja otroka.« (8.2-59/2018)

 

O položaju zaprtih oseb, ki zaradi starosti, bolezni ali invalidnosti potrebujejo dodatno pomoč

Varuh je v preteklosti že večkrat opozoril na potrebo po sprejetju ukrepov za boljši položaj zaprtih oseb, ki zaradi starosti, bolezni ali invalidnosti potrebujejo dodatno pomoč pri zadovoljevanju osnovnih življenjskih potreb v obliki nege ali socialne oskrbe v času prestajanja kazni zapora oziroma pripora, da se zagotovi spoštovanje njihove osebnosti in dostojanstva.

Po pojasnilih MP oziroma URSIKS bodo ustreznejši prostori in obravnava takih zaprtih oseb dolgoročno zagotovljeni z načrtovano novogradnjo v Ljubljani oziroma s prenovo zavoda na Igu. Zato smo bili zaskrbljeni zaradi nekaterih medijskih novic, da so se občutno zmanjšala sredstva za reševanje prostorske problematike pri predvideni novogradnji oziroma prenovi, zato ne bo mogoče urediti prostorov za osebe, ki zaradi starosti, bolezni ali invalidnosti potrebujejo dodatno pomoč pri zadovoljevanju osnovnih življenjskih potreb v obliki nege ali socialne oskrbe.

Že v letu 2015 se je z novim drugim odstavkom 60. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o izvrševanju kazenskih sankcij (ZIKS-1F) država zavezala, da bodo lahko obsojenci, ki zaradi starosti, bolezni ali invalidnosti potrebujejo dodatno pomoč pri zadovoljevanju osnovnih življenjskih potreb v obliki nege ali socialne oskrbe, bivali v za to prilagojenem prostoru ali na oddelku enega od zavodov. Finančni, kadrovski in prostorski pogoji za to pa bi morali biti zagotovljeni do 1. 6. 2016 (91. člen novele ZIKS-1F). Novela zakona je predvidevala vzpostavitev novih negovalnih oddelkov v Zavodu za prestajanje kazni zapora Dob pri Mirni (za moške) in v Zavodu za prestajanje kazni zapora Ig (za ženske) ter da bo za vzpostavitev (prostorsko ureditev in opremo) teh dveh novih oddelkov potrebnih okoli 60.000,00 EUR. Za delovanje takega oddelka pa so bila predvidena tudi dodatna stalna sredstva za zagotovitev ustreznega oskrbnega oziroma negovalnega kadra, in sicer vsaj šest bolničarjev/negovalcev, ki bi obsojencem nudili 24-urno pomoč pri oblačenju, slačenju, gibanju, urejanju lege v postelji, pri izločanju in odvajanju, uporabi in vzdrževanju ortopedskih pripomočkov ter nudili nego pri najpogostejših bolezenskih stanjih in vzdrževanju osebne higiene v starosti in pri obsojencih s posebnimi potrebami (na letni ravni 57.004,56 EUR).

MP smo zaprosili za informacije o višini zmanjšanih sredstev  pri predvideni novogradnji oziroma prenovi in kako to vpliva na prvotne načrte za izboljšanje položaja zaprtih oseb, še zlasti tistih, ki zaradi starosti, bolezni ali invalidnosti potrebujejo dodatno pomoč pri zadovoljevanju osnovnih življenjskih potreb v obliki nege ali socialne oskrbe. MP smo ponovno zaprosili tudi za informacije o tem, kaj je bilo od sprejetja novele ZIKS-1F storjeno na področju uresničitve 91. člena te novele, zlasti pa nas je zanimalo, ali so (bila) predvidena finančna sredstva tudi dejansko zagotovljena, in če so bila, za kakšne namene so bila uporabljena. Prav tako nas je zanimalo, v katerih zavodih za prestajanje kazni zapora je bilo morda že zaposleno oskrbno oziroma negovalno osebje in koliko je takšnega osebja v zavodih za prestajanje kazni zapora.

V svojem odgovoru je MP potrdil, da se URSIKS (še vedno) spoprijema s težavami pri nameščanju nekdanjih obsojencev, ki iz zdravstvenih razlogov niso več sposobni prestajati kazni zapora in bi se jim kazen zapora lahko prekinila, v institucionalno varstvo oziroma socialnovarstvene zavode, v skladu z drugim odstavkom 82. členom ZIKS-1 (več o tem posebej v naslednjem zapisu). URSIKS je ob tem poudaril tudi, da ves čas posebno pozornost namenjajo zaprtim osebam, ki potrebujejo dodatno oskrbo ali posebno namestitev, ter da si prizadevajo za njihovo najustreznejšo obravnavo, kar velja pohvaliti. Ugotavljajo namreč, da se populacija zaprtih oseb stara in da je zato vse več potreb po dodatni oskrbi bolnih, invalidnih in gibalno oviranih oseb. Zavedajo se, da je v nasprotnem primeru kršena njihova človekova pravica in dostojanstvo v času prestajanja zapora.

MP je pojasnil, da je URSIKS v letu 2016 začel vzpostavljati negovalni oddelek v ZPKZ Dob pri Mirni, kjer so v I. oddelku namestili stopniščno dvigalo ter v drugem nadstropju na novo uredili kopalnico in toaleto, prilagojeno gibalno oviranim osebam. Invalidom prilagojen je tudi ZPKZ Koper, ki ima dvigalo. V ZPMZ KZ Celje so pri obnovi kopalnic načrtovali sanitarni prostor za invalide, v ZPKZ Maribor pa bodo prostori za obiske ob prenovi prilagojeni gibalno oviranim osebam, predvideno je tudi dvigalo za dostop oseb od bolniške sobe do sprehajališča. Prilagojena kopalnica in izgradnja klančin je načrtovana tudi v oddelku Murska Sobota. Vsi zavodi za prestajanje kazni zapora so bili opremljeni z novimi bolniškimi posteljami v bolniških sobah. Dodatna pomoč v obliki nege in druge oskrbe je obsojencem nudilo zdravstveno osebje zavoda in pogodbeno zaposleni zunanjih negovalci. Kolegij v. d. generalnega direktorja URSIKS 15. 5. 2019 je odločil, da morata vsak zavod za prestajanje kazni zapora in njegov oddelek urediti bivalni prostor, ki naj bo po možnosti ločen od drugih bivalnih prostorov in biti prilagojen za gibalno ovirane osebe. Prav tako je bilo sklenjeno, da se negovalne storitve za zaprte osebe, ki potrebujejo dodatno pomoč, izvajajo enotno v vseh zavodih, in sicer prek zunanjih pogodbenih negovalcev in negovalnih služb. Zdravstvena nega se mora izvajati v skladu z merili glede na potrebe po zdravstveni negi, ki jih določa Zavod za zdravstveno zavarovanje Slovenije. To bodo zavodi po sporočilu MP izvedli v skladu s svojimi zmožnostmi, ustrezne prostore oziroma negovalni oddelek za obsojence kot tudi pripornike pa bodo pridobili z novogradnjo zapora v Dobrunjah. 

Stroškovna racionalizacija projektov novogradnje moškega zapora v Dobrunjah in ženskega zapora na Igu z obnovo gradu po zagotovilu MP ne bo vplivala na prostore za osebe, ki zaradi starosti, bolezni ali invalidnosti potrebujejo dodatno pomoč pri osnovnih življenjskih potrebah v obliki nege ali socialne oskrbe. Optimizacijo načrtovanih investicij je MP poiskal v določenih izboljšavah pri razporejanju prostorov in ponovnem skrbnem pregledu projektne naloge, ki dopušča določeno racionalizacijo zahtev projektne naloge, kar je vsekakor spodbudno.

MP je pojasnil tudi, da je omenjene prostorske izboljšave URSIKS v zavodu Dob drugih zavodih za prestajanje kazni zapora izvajal z lastnimi sredstvi za investicije. Predlogi finančnih in kadrovskih načrtov za leti 2016 in 2017 pogoji, ki jih določa 91. člen novele ZIKS-1F zaradi sprememb Zakona o zdravstveni dejavnosti, ki je na novo opredeljeval opravljanje zdravstvene nege v zaporih in pogoje za pridobivanja dovoljenja za opravljanje zdravstvene nege kot zdravstvene dejavnosti v zaporih, po sporočilu MP niso bili upoštevani. Za opravljanje zdravstvene nege in pridobitve dovoljenja za opravljanje zdravstvene dejavnosti je treba v URSIKS na novo zaposliti odgovornega nosilca zdravstvene dejavnosti s strokovno zdravstveno izobrazbo, ki bo koordiniral področje zdravstvene nege v okviru URSIKS. Z zaposlitvijo nosilca zdravstvene nege (na novo je bilo to delovno mesto v URSIKS sistemizirano 30. 5. 2019) bo mogoče pripraviti posebno strategijo s podrobnejšimi navodili in usmeritvami za obravnavo oseb s posebnimi potrebami v zavodih za prestajanje kazni zapora ter zagotoviti pravilno razvrščanje in ustrezno nastanitev teh zaprtih oseb. Po sporočilu MP bo URSIKS izvajal aktivnosti za ustrezno zagotavljanje in izvajanje zdravstvene nege in socialne oskrbe na negovalnem oddelku novozgrajenega zapora v Dobrunjah, ki ju lahko nudi na novo zaposleni lastni negovalni kader ali ustrezni zunanji socialnovarstveni zavod oziroma dom starejših občanov, ki že ima dovoljenje in ustrezni kader za opravljanje te dejavnosti in ki bi svoje storitve izvajal tudi v zaporu. Prav tako so v projektu prenove ženskega zapora na Igu predvideni prostori za izvajanje 60. člena ZIKS-1 za žensko zaporsko populacijo.

Pohvaliti velja vse dosedanje posamezne izboljšave za bivanje zaprtih, ki zaradi starosti, bolezni ali invalidnosti potrebujejo dodatno pomoč pri osnovnih življenjskih potrebah v obliki nege ali socialne oskrbe ter ukrepe za izvajanje negovalnih storitev prek zunanjih pogodbenih negovalcev in negovalnih služb. Pričakujemo pa, da bodo čim prej  vzpostavljeni negovalni oddelki oziroma da bo v celoti upoštevan 60. člen ZIKS-1 ter zaposlen nosilec zdravstvene nege, ki bo kot odgovorni nosilec zdravstvene dejavnosti oziroma nege vodil zdravstvene delavce, zaposlene v URSIKS ter načrtoval in organiziral tudi zdravstveno nego za zaprte osebe.

Priporočilo št. 73: Varuh Ministrstvu za pravosodje priporoča, naj sprejme vse potrebne ukrepe, da bosta vsem zaprtim osebam, ki zaradi starosti, bolezni, invalidnosti ali druge oviranosti potrebujejo dodatno pomoč, zagotovljeni primerna nastanitev v prilagojenih prostorih (v okviru zaporskega sistema ali zunaj njega) in pomoč pri vsakodnevni negi in drugi potrebni oskrbi.

 

Brez napredka pri nameščanju obsojencev, ki potrebujejo institucionalno varstvo izven ZPKZ

S priporočilom št. 15 (2016) je varuh spodbujal čimprejšnje sprejetje protokola med Ministrstvom za pravosodje oziroma (URSIKS) in MDDSZ o namestitvi v domove starejših za tiste obsojence, ki potrebujejo intenzivnejšo in zahtevnejšo nego in oskrbo, saj menimo, da bi dogovor olajšal delo vseh deležnikov v postopku morebitne namestitve osebe po prestani kazni zapora oziroma njeni prekinitvi v socialnovarstveni zavod. ZPKZ so sicer v teh primerih prepuščeni lastni iznajdljivosti in sami pošiljajo vloge obsojencev v več domov starejših, od koder pogosto ne prejmejo niti odgovora. Čeprav protokol ni bil sprejet, je bil na sestanku s predstavniki URSIKS in Skupnostjo socialnih zavodov Slovenije (SSZS) 22. 3. 2017 vendarle sprejet dogovor, ki naj bi pripomogel k nemotenemu nameščanju oseb v primerih prekinitve kazni zapora ali po prestani kazni zapora v socialnovarstvene zavode. Tako je bilo dogovorjeno, da zavodi za prestajanje kazni zapora o vsakem primeru posebej obvestijo SSZS, ta pa nato imenuje posebno skupino, ki bo sodelovala v posameznem postopku zagotovitve primerne namestitve.

Na to problematiko smo opozorili tudi v poročilu za leto 2018 (na strani 185 in 186) s posebnim priporočilom (št. 25), ki smo ga poleg MDDSZ namenili tudi MP, in sicer je varuh priporočal, naj ministrstvi v sodelovanju sprejmeta vse potrebne ukrepe za zagotovitev institucionalne namestitve obsojenca izven ZPKZ, če jo ta potrebuje. Kljub temu smo bili seznanjeni, da je dvema obsojencema, ki po oceni zdravnika zaradi zdravstvenih razlogov nista več zmožna prestajati kazni zapora in potrebujeta dodatno pomoč in ustrezno zdravstveno nego ter socialno oskrbo v socialnovarstvenem zavodu, URSIKS v letu 2019 namestitev urejal že več kot eno leto, saj so vsi domovi za starejše in drugi socialnovarstveni zavodi za odrasle močno prezasedeni in imajo dolge čakalne vrste. Pri tem je MP potrdil, da se URSIKS (še vedno) spoprijema s težavami pri nameščanju nekdanjih obsojencev v institucionalno varstvo oziroma socialnovarstvene zavode, ki iz zdravstvenih razlogov niso več sposobni prestajati kazni zapora in bi se jim kazen zapora lahko prekinila v skladu z drugim odstavkom 82. člena ZIKS-1. Ob obravnavi teh dveh primerov obsojencev, ki bi po oceni ZPKZ Dob pri Mirni potrebovala namestitev v institucionalno varstvo, smo tako žal ugotovili, da se dogovor iz leta 2017 v praksi ne uresničuje, sklicujoč se tudi na težave, s katerimi se zaradi prenatrpanosti spoprijemajo socialnovarstveni zavodi. To pomeni, da obsojenci, ki po mnenju zavodskih zdravnikov niso več sposobni skrbeti zase in za katere je bilo z zdravniškega vidika ocenjeno, da njihovo bivanje v ZPKZ ni več primerno, ker jim osebje ZPKZ ne more nuditi potrebne pomoči, še naprej ostajajo v ZPKZ, ker zanje ni prostora v nobenem socialnovarstvenem zavodu zaradi prezasedenosti in dolgih čakalnih vrst. Dodatna ovira v nekaterih primerih je tudi stigma glede obravnave nekdanjih obsojencev. Na sprejem v institucionalno varstvo tako že od junija 2017 čaka obsojenec iz ZPKZ Dob pri Mirni, ki po možganski kapi potrebuje pomoč pri osnovnih življenjskih opravilih, zavod pa mu strokovne in človeka vredne pomoči s svojim osebjem ne more zagotoviti.

Poudarjamo, da je država, v njenem imenu pa zlasti MDDSZ, zavezana zagotoviti socialnovarstvene storitve pri odpravljanju socialnih stisk in težav obsojenca, vključno z institucionalnim varstvom, če je to potrebno, da se zagotovi njegovo dostojno bivanje in oskrba. Obsojenci, ki zaradi starosti, bolezni ali invalidnosti potrebujejo dodatno pomoč pri zadovoljevanju osnovnih življenjskih potreb v obliki nege ali socialne oskrbe, bi sicer morali bivati v zanje prilagojenem prostoru ali na oddelku ZPKZ z osebjem, ki bi lahko zagotavljalo potrebno oskrbo in nego (drugi odstavek 60. člena ZIKS-1). Takšnih negovalnih oddelkov v slovenskih ZPKZ še vedno ni, zato se ustrezno institucionalno varstvo (zlasti v primeru, ko so potrebne stalna, 24-urna oskrba, nega in pomoč) lahko zagotavlja le izven ZPKZ. Obveznost države oziroma njenih pristojnih organov je to tudi zagotoviti, sicer gre lahko za nečloveško ali ponižujoče ravnanje.

Na to problematiko smo morali MDDSZ znova opozoriti. To je za razjasnitev položaja na sestanek 7. 3. 2019 povabilo predstavnike URSIKS, SSZS. Na podlagi sprejetih sklepov se je v reševanje namestitve obravnavanega obsojenca vključil eden izmed domov starejših in opravil strokovno oceno potrebnosti njegovega institucionalnega varstva, oceno njegovih potreb in razjasnitev posameznih okoliščin za namestitev tudi drugih obsojencev v domove za starejše. Komisija, ki je bila oblikovana v ta namen, je ugotovila, da obsojenec izpolnjuje merilo za sprejem v institucionalno varstvo – dom za starejše, in poudarila, da ga noben socialnovarstveni zavod ne sme odkloniti. Opozorila je, da mora prošnjo za njegov sprejem obravnavati vsak zavod in izdati obvestilo o sprejemu ter ga uvrstiti na čakalni seznam. Hkrati je komisija menila, da njegovo (takratno) stanje ne dopušča prednostnega sprejema v dom za starejše.

MDDSZ je na nujne potrebe po širitvi na področju institucionalnega varstva opozorilo tudi Ministrstvo za zdravje. Ponovno se je tudi sestal s predstavniki SSZS zaradi nameščanja obsojencev in navodil iz leta 2017. Ugotovljeno je bilo, da je za nujni sprejem v institucionalno varstvo neposredna strokovna ocena izvajalcev domskega varstva na terenu zelo pomembna, saj šele neposredni pregled in razgovor z obsojencem in strokovno službo na terenu (to je v ZPKZ), v njegovem življenjskem okolju, pokaže dejanske potrebe po namestitvi v institucionalno varstvo. Za učinkovitejšo komunikacijo v prihodnje je ministrstvo tudi predlagalo, da bi ga obvestili o posameznem primeru, kjer bi bil potreben nujni sprejem v domsko varstvo. Zagotovilo je, da se bo na podlagi obvestila neposredno povezalo z izvajalcem domskega varstva, ki bo opravil strokovno oceno posameznikovih potreb in sprejel nadaljnje potrebne ukrepe.

Postopek za sprejem uporabnikov pri uveljavljanju pravice do institucionalnega varstva v socialnovarstvenih zavodih, ki delujejo v sistemu javne mreže, določa Pravilnik o postopkih pri uveljavljanju pravice do institucionalnega varstva (Uradni list RS, št. 38/04 in naslednji). Država mora zagotoviti dostojno prestajanje kazni zapora in kadar zadrževanje posameznika v zaporu zaradi starosti, obnemoglosti in drugih razlogov ni več dopustno, je neposredno zavezana tudi zagotoviti primerno namestitev osebe, ki je pod njeno oblastjo. V nasprotnem primeru je odgovorna za nečloveško ali ponižujoče ravnanje s takšno osebo. Zato smo MDDSZ predlagali, naj razmisli o tem, da se v pravilniku sprejem obsojenca v institucionalno varstvo določi kot prednosten oziroma se v njem drugače uredi nujnost čimprejšnjega sprejema takšnih obsojencev. Do tega predloga se MDDSZ (še) ni opredelil.

Priporočilo št. 74: Varuh priporoča, naj Ministrstvo za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti zagotovi socialnovarstvene storitve pri odpravljanju socialnih stisk in težav obsojencev, vključno z institucionalnim varstvom, če je to potrebno, da se zagotovita njihovo dostojno bivanje in oskrba.

 

Pogojni odpust (le) pri obsojencih z višjim deležem prestane kazni zapora?

Ob obiskih v ZPKZ in iz pobud obsojencev na prestajanju kazni zapora smo znova slišali pripombe glede dela komisije za pogojni odpust oziroma glede obravnave vlog obsojencev za pogojne odpuste. Ti med drugim poudarjajo, da se je potrebni delež prestane kazni zapora za ugodno rešeno vlogo za pogojni odpust v zadnjem obdobju močno povečal, in sicer s prejšnjih približno 65 % na več kakor 75 %. Tako se v praksi pogosto dogaja, da obsojencem pogojni odpust ni odobren kljub podpori zavoda, kjer prestajajo kazen zapora.

MP je v tej zvezi pojasnil, da je po zakonu, ki kumulativno predpisuje formalni in materialni pogoj za pogojni odpust ter omogoča komisiji odločanje po načelu prostega preudarka, ni pomembno, ali ima posamezni obsojenec 50 ali 90 odstotkov prestane kazni zapora (formalni pogoj), če komisija ob upoštevanju vseh okoliščin posameznega primera ne more utemeljeno pričakovati, da obsojenec ne bo ponovil kaznivega dejanja (materialni pogoj). Izpolnitev formalnega pogoja – določenega najmanjšega deleža prestane kazni sama po sebi namreč ne zadošča za odobritev pogojnega odpusta, temveč je šele prvi pogoj za odločanje o ključnem,  materialnem pogoju, tj. neobstoju ponovitvene nevarnosti. Upoštevajoč načelo odločanja po prostem preudarku ob presoji vseh pomembnih okoliščin vsakega posameznega primera v mejah zakonskega pooblastila in v skladu z njegovim namenom komisija tudi ni vezana na predlog ZPKZ glede rešitve obsojenčeve prošnje za pogojni odpust. Zakon v okviru proste presoje prepušča organu, ki odloča, izbiro med več dopustnimi odločitvami, organ pa si mora  prizadevati, da bo odločitev najustreznejša, najprimernejša, smotrna in bo upoštevala javno korist. S tem so omogočeni tehtanje, presojanje, preudarjanje in s tem izbira najboljše možne odločitve v konkretnem primeru.

V skladu s 105. členom ZIKS-1 komisijo imenuje minister, pristojen za pravosodje, izmed vrhovnih ali višjih sodnikov, vrhovnih ali višjih državnih tožilcev in delavcev ministrstva, pristojnega za pravosodje. Odločbe o pogojnem odpustu se izdajajo na podlagi zakona, ki ureja splošni upravni postopek (ZUP), komisija pa v skladu z navedenim členom odloča v skrajšanem postopku brez zaslišanja strank. Navedeno pomeni, da mora komisija pri odločanju spoštovati vse določbe ZUP, pri čemer je načelo samostojnosti pri odločanju pomembno načelo izvrševanja zakonov. V 12. členu tako ZUP določa, da organ vodi upravni postopek in odloča v upravnih zadevah samostojno. Samostojnost je po stališču MP potrebna, da bi se zagotovilo zakonito, strokovno in objektivno delo v upravnem postopku, ki mora potekati po določbah ZUP in temeljiti na upoštevanju temeljnih načel, ter je lahko omejena samo z zakonom.

Ker pa komisija za pogojni odpust na posameznih sejah odloča v različnih ZPKZ-jih v različnih sestavih je seveda treba zagotoviti tudi enotnost njenih odločitev, obsojenci pa imajo možnost pravnega varstva (upravni spor) zoper sprejeto odločitev, kadar se z njo ne strinjajo, in tako zahtevati presojo zakonitosti posamezne odločbe komisije tako z vidika izpolnjevanja formalnih in materialnih pogojev kakor tudi s postopkovnega vidika.

Spodbudno je, da je MP v letu 2019  organiziral strokovno srečanje vseh članov komisije in njihovih namestnikov, v okviru katerega so razpravljali o možnosti zagotavljanja enotnejšega dela posameznih komisij. Na srečanju je bilo zavzeto stališče, da je ob upoštevanju individualnih okoliščin vsakega posameznega primera izjemno težko pričakovati poenotenje prakse oziroma avtomatizirano odločanje komisije. Od posameznega člana komisije je namreč odvisno, katero merilo bo pri presoji upošteval prednostno, pri čemer pa mora biti odločanje seveda v okviru zakonsko podeljenega pooblastila za odločanje.

MP je glede zagotavljanja enotnosti dela komisije dodal, da so si na državnem tožilstvu doslej prizadevali zagotavljati zastopanost istih članov na vseh sejah komisije v posameznem zavodu, kar po njihovi oceni lahko pripomore k poenotenju prakse in k čemur bodo stremeli tudi v prihodnje. Varuh podpira soglasno sprejeto odločitev na tem srečanju, da se bodo člani komisije in njihovi namestniki še naprej srečevali na letni ravni z namenom izmenjave mnenj in iskanjem odgovorov na morebitna odprta vprašanja.

 

2.14.3.3 Enota za forenzično psihiatrijo

Splošno

ZIKS-1 v 151. členu določa, da se obvezno psihiatrično zdravljenje in varstvo v zdravstvenem zavodu lahko izvršuje v oddelkih za forenzično psihiatrijo zdravstvenega zavoda, ki so (med drugim) ustrezno zgrajeni, razporejeni, opremljeni in z varovanimi prostori za spanje in počitek, bivanje, terapijo in gibanje zaprtih oseb, ki omogočajo zdravljenje ter fizično, tehnično, komunikacijsko in osebno varovanje zaprtih oseb v skladu z zahtevami psihiatrične, penološke in varnostne stroke. Pravilnik o izvrševanju varnostnih ukrepov obveznega psihiatričnega zdravljenja in varstva v zdravstvenem zavodu in obveznega psihiatričnega zdravljenja na prostosti pa v 10. členu določa, da morajo biti bolniške sobe opremljene tako, da so prijetne za bivanje in da kolikor je to mogoče, omogočajo zasebnost pacientov, ki v njih bivajo.

Glede v anonimnem pismu navedene domnevno neustrezne namestitve pacientke v enoti za forenzično psihiatrijo na oddelku skupaj z "moškimi delinkventi", kjer naj bi jo spolno poniževali, ji grozili in podobno, je predstojnik Oddelka za psihiatrijo UKC Maribor pojasnil, da je enota oblikovana v skladu z veljavno zakonodajo in projektno nalogo glede forenzične psihiatrije v naši državi. V skladu s tem je zagotovljeno, da imajo pacientke zagotovljene pogoje za varno bivanje v svojih sobah z lastnimi sanitarijami. Na enoti je zagotovljena varnost pacientk, prav tako dosledno velja ničelna toleranca do žaljivega vedenja, nasilja ali dejanj proti spolni nedotakljivosti. Doslej je enota evidentirala le manjše število konfliktnih situacij, ki so bile rešene v skladu z zakonodajo, stroko in etiko brez večjih posledic za udeležence konfliktnih situacij.

 

Vzpostavitev specializirane enote za obravnavo oseb z najtežjimi oblikami motenj v duševnem zdravju

Že v letu 2016 je Vlada Republike Slovenije ustanovila delovno skupino za vzpostavitev specializirane enote za obravnavo oseb z najtežjimi oblikami motenj v duševnem zdravju. Naloga skupine je med drugim preučiti modele dobre prakse v tujini in pripraviti analizo  obravnave oseb s težavami v duševnem zdravju, ki zaradi hudih oblik motenj v duševnem zdravju ogrožajo svoje življenje ali življenje drugih, ne zmorejo obravnave v obstoječih institucionalnih oblikah (oddelki pod posebnim nadzorom v psihiatričnih bolnišnicah, forenzični psihiatrični oddelek, varovani oddelki socialnovarstvenih zavodov, zapori) niti obravnave v skupnosti. Hkrati mora pripraviti tudi elaborat, katerega del je izvedba pilotnega projekta. Ustanovljena je bila do konca leta 2019 oziroma dokler ne opravi vseh nalog. Upravno-tehnično podporo delovni skupini je vlada naložila MDDSZ.

Ugotavljamo, da je delo skupine (po opravljenih sestankih) v začetku leta 2019 zastalo, ne da bi delovna skupina opravila vse naloge. Ker problematika obravnave oseb z najtežjimi oblikami motenj v duševnem zdravju, zlasti tistih, ki jim poteče  izvrševanje varnostnega ukrepa obveznega psihiatričnega zdravljenja v enoti, ostaja še naprej pereča, smo konec leta 2019 MDDSZ pozvali, naj pojasni razloge za zastoj v delovanju te delovne skupine, hkrati pa so nas zanimali tudi nadaljnji načrti MDDSZ glede ukrepov za rešitev navedene problematike. Zahtevanih pojasnil do priprave tega zapisa še nismo prejeli.

Priporočilo št. 76: Varuh priporoča, naj Ministrstvo za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti zagotovi, da delovna skupina za vzpostavitev specializirane enote za obravnavo oseb z najtežjimi oblikami motenj v duševnem zdravju nadaljuje z delom in čim prej opravi svoje naloge.

 

Problematika izvrševanja varnostnega ukrepa obveznega psihiatričnega zdravljenja na prostosti

Pravilnik določa, da se varnostni ukrep obveznega psihiatričnega zdravljenja na prostosti izvaja v javnih zdravstvenih zavodih in pri drugih pravnih in fizičnih osebah, ki izvajajo psihiatrično dejavnost na podlagi koncesije in izpolnjujejo pogoje iz 151. člena ZIKS-1 in tega pravilnika (javni zdravstveni zavod oziroma koncesionar). Do določitve teh izvajalcev varnostni ukrep obveznega psihiatričnega zdravljenja na prostosti izvajajo javni zdravstveni zavodi ter druge pravne in fizične osebe, ki izvajajo psihiatrično dejavnost na podlagi koncesije in izvršujejo varnostni ukrep obveznega psihiatričnega zdravljenja na prostosti na dan uveljavitve tega pravilnika.

Na nezadovoljive pogoje izvrševanja varnostnega ukrepa obveznega psihiatričnega zdravljenja na prostosti in morda tudi na normativno pomanjkljivost kaže primer pobudnika, ki mu je bil po sodbi enega sodišča izrečen varnostni ukrep obveznega psihiatričnega zdravljenja in varstva v zdravstvenem zavodu, po sodbi drugega pa je bil obsojen na zaporno kazen. Ko je sodišče varnostni ukrep obveznega psihiatričnega zdravljenja in varstva v zdravstvenem zavodu spremenilo v varnostni ukrep obveznega psihiatričnega zdravljenja na prostosti, je drugo sodišče vztrajalo pri nastopu prestajanja zaporne kazni, še preden se je varnostni ukrep obveznega psihiatričnega zdravljenja na prostosti sploh začel izvrševati.

Varuh je obe sodišči seznanil s svojim stališčem, da izvrševanje varnostnega ukrepa obveznega psihiatričnega zdravljenja še ni končano, saj se mora nadaljevati na prostosti. Po stališču varuha bi pobudnik lahko nastopil prestajanje izrečene zaporne kazni šele po odpravi izrečenega varnostnega ukrepa oziroma po končanem zdravljenju, ker je le tako mogoče pričakovati, da bo izvrševanje varnostnega ukrepa doseglo svoj namen, tj. izboljšanje psihičnega stanja obsojenca in zmanjšanje ponovitvene nevarnosti. Varnostni ukrep obveznega psihiatričnega zdravljenja (tudi, če se ta izvršuje na prostosti) je namreč predvsem kurativni ukrep, katerega vsebina je v medicinskem obravnavanju storilca. Njegov namen je, da se odpravi storilčeva nevarnost, da bi zaradi svojega zdravstvenega stanja ponovil kaznivo dejanje. Tako je v interesu storilca in javnem interesu, da z zdravljenjem v celoti konča. Sodišče, ki je pobudniku izreklo zaporno kazen, od izvrševanja zaporne kazni ni odstopilo, na predlog UKC Maribor, Oddelka za psihiatrijo, pa je odložilo izvršitev prestajanja zaporne kazni za šest mesecev. Po izteku tega roka je pobudnik moral nastopiti zaporno kazen.

Ravnanje sodišča (oziroma države), ki je pobudniku ne glede trajanje izvrševanje varnostnega ukrepa obveznega psihiatričnega zdravljenja na prostosti prav to (prostost) odvzelo, je sicer mogoče šteti za zakonito. Prav tako pa bi po stališču varuha sodišče ravnalo po črki zakona, poleg tega pa tudi pravično in bolj človeško, če bi bila pobudniku zaradi nastopa izvrševanja zaporne kazni prostost odvzeta potem, ko bi bilo izvrševanje izrečenega varnostnega ukrepa obveznega psihiatričnega zdravljenja na prostosti končano oziroma vsaj zagotovljeno njegovo izvajanje.

Kljub navedenemu stališču varuha si sodišče, ki je pobudniku izreklo varnostni ukrep obveznega psihiatričnega zdravljenja in varstva v zdravstvenem zavodu in ki je bil pozneje spremenjen v milejšega, to je v obvezno psihiatrično zdravljenje na prostosti, niti ni posebej prizadevalo, da bi se ta varnostni ukrep na prostosti dejansko tudi izvrševal. Potem ko je drugo sodišče odložilo izvrševanje zaporne kazni, je izvajalcu izrečenega varnostnega ukrepa obveznega psihiatričnega zdravljenja na prostosti sodišče sicer poslalo v izvajanje sklep višjega sodišča, na podlagi katerega bi se ta ukrep moral začeti izvrševati, ni pa na izvrševanje varnostnega ukrepa napotilo pobudnika (in o tej napotitvi obvestilo zdravstveni zavod), kot to določa 155. člen ZIKS-1. Pobudnika sodišče ni pozvalo, da se mora določenega dne zglasiti v zdravstvenem zavodu, kot to določa drugi odstavek 24. člena Pravilnika o izvrševanju varnostnih ukrepov obveznega psihiatričnega zdravljenja (pravilnik). Namesto tega je izvajalec varnostnega ukrepa pobudnika po prejemu omenjenega sklepa višjega sodišča sam z dopisom povabil, naj pokliče na v njem navedeno telefonsko številko in se naroči na pregled. Sodišče je (šele po opozorilu varuha) izvajalca varnostnega ukrepa z dopisom sicer opozorilo, da dan nastopa in izvrševanja tega ukrepa ne more biti prepuščen samostojni odločitvi obdolženega, temveč je treba obdolženega pozvati, da na natančno določeni dan začne izvajati varnostni ukrep, saj je le tako mogoče spremljati njegovo izvrševanje v skladu z določbami 70. b člena Kazenskega zakonika (KZ-1). Na poizvedbo varuha, zakaj sodišče ni napotilo pobudnika na izvrševanje varnostnega ukrepa, kot to določata 155. člen ZIKS-1 in 24. člen pravilnika, je sodišče odgovorilo, da posebnega poziva z določitvijo dneva nastopa izvrševanja varnostnega ukrepa obveznega psihiatričnega zdravljenja na prostosti pobudniku ni vročalo, kajti sodišče nima podatka o tem, katera javna oseba zdravstvenega zavoda bo glede tega obsojenca izvajala ta varnostni ukrep.

Omenjeni primer odpira več vprašanj:

• ali po prenehanju izvrševanja varnostnega ukrepa obveznega psihiatričnega zdravljenja in varstva v zdravstvenem zavodu dati prednost nadaljevanju izvrševanju varnostnega ukrepa obveznega psihiatričnega zdravljenja na prostosti, ali izvrševanju zaporne kazni po pravnomočni sodbi v drugem kazenskem postopku;
• ali in če da, na kakšen način se lahko varnostni ukrep obveznega psihiatričnega zdravljenja na prostosti morda uspešno izvaja tudi med prestajanjem kazni zapora po drugi pravnomočni sodbi;
• kakšen je pravilni postopek napotitve na izvrševanje varnostnega ukrepa obveznega psihiatričnega zdravljenja na prostosti v skladu s 155. členom ZIKS-1 in 24. členom pravilnika, in
• kako pritegniti zdravstvene zavode, ki izpolnjujejo pogoje za izvrševanje varnostnega ukrepa obveznega psihiatričnega zdravljenja na prostosti k temu, da bodo izrazili interes, da se uvrstijo na seznam zdravstvenih zavodov, ki te varnostne ukrepe izvršujejo, kajti tretji odstavek 148. člena ZIKS-1 določa: "Minister, pristojen za zdravje, v soglasju z ministrom, pristojnim za pravosodje, na predlog zainteresiranega zdravstvenega zavoda in po predhodnem mnenju strokovne komisije iz tretjega odstavka 151. člena tega zakona odloča o izpolnjevanju pogojev iz prejšnjega odstavka in v Uradnem listu Republike Slovenije objavi seznam zdravstvenih zavodov, ki so na tej podlagi pridobili pravico izvrševati varnostne ukrepe iz prvega odstavka tega člena." Ta seznam do konca leta 2019 namreč še ni bil izdelan kljub našemu priporočilu št. 27 (2018).

Predstavnika varuha sta se v tej zvezi 23. 7. 2019 na povabilo Ministrstva za zdravje udeležila delovnega sestanka s predstavniki tega ministrstva in Ministrstva za pravosodje glede izvajanja varnostnega ukrepa obveznega psihiatričnega zdravljenja na prostosti ter priprave popolnega seznama zdravstvenih zavodov, ki izpolnjujejo pogoje za izvrševanje varnostnega ukrepa obveznega psihiatričnega zdravljenja (na prostosti oziroma v zdravstvenem zavodu), ki bi ga moral izdelati minister, pristojen za zdravje, v sodelovanju z ministrom, pristojnim za pravosodje (tretji odstavek 148. člena ZIKS-1 v povezavi s tretjim odstavkom 151. člena ZIKS-1). Na poizvedbo varuha o tem, kako je Ministrstvo za zdravje zagotovilo izvajanje sklepov, sprejetih na tem sestanku, predvsem pa, kakšen je napredek pri izdelavi popolnega seznama zdravstvenih zavodov, ki izpolnjujejo pogoje za izvrševanje varnostnega ukrepa obveznega psihiatričnega zdravljenja (in varstva) na prostosti (v zdravstvenem zavodu), je MZ sporočil dosedanje ukrepe in načrtovane aktivnosti za oblikovanje potrebnega seznama zainteresiranih zavodov za izvajanje tega ukrepa. Dosedanji (ne)odzivi zavodov, ki ta ukrep izvršujejo oziroma so ga v preteklosti, očitno kažejo, da ni mogoče pričakovati, da se bodo samoiniciativno javili na tovrstne pozive ministrstva. Zato menimo, da bo moral MZ poiskati druge možnosti za določitev izvajalcev tega ukrepa, da bo njegovo izvajanje zagotovljeno na območju celotne države.

Priporočilo št. 77: Varuh priporoča, naj Ministrstvo za zdravje v sodelovanju z Ministrstvom za pravosodje čim prej izdela in objavi seznam izvajalcev varnostnega ukrepa obveznega psihiatričnega zdravljenja na prostosti za območje celotne države.

 

2.14.3.4 Osebe z omejitvami gibanja v psihiatričnih bolnišnicah in socialnovarstvenih zavodih

Splošno

V preteklosti smo že večkrat poudarili, da je izjemno pomembno celovito strokovno spremljanje in analiziranje uporabe ZDZdr v praksi, na podlagi teh ugotovitev pa tudi čimprejšnje sprejetje predlogov sistemskih sprememb. Zato je vsekakor spodbudna novica, da je Ministrstvo za zdravje v letu 2019 vendarle oblikovalo delovno skupino, ki je do konca tega leta že pripravila osnutek potrebnih sprememb in dopolnitev veljavne zakonske ureditve. MZ zato spodbujamo, da v nadaljnjem postopku sprejemanja novele ZDZdr zagotovi, da bo ta sprejeta do izteka roka, ki ga je določilo Ustavno sodišče Republike Slovenije v svoji zadnji odločitvi glede ZDZdr. Ob tem je varuh MZ izrecno opozoril, da meni, da bi bilo za sodnike in odvetnike v sodnih postopkih po ZDZdr smiselno predpisati potrebna dodatna znanja za obravnavanje oseb s težavami v duševnem zdravju oziroma za komunikacijo z njimi in torej izvajanje usposabljanja v ta namen.

Varuh je več let opozarjal tudi na neprimerno hospitalizacijo otrok, ki imajo težave v duševnem zdravju in so nameščeni v bolnišnicah skupaj z odraslimi. S tem so bile kršene pravice otrok iz 56. člena Ustave Republike Slovenije, ki morajo biti deležni še posebne skrbi in varstva. Zato je pohvalil odprtje varovanega oddelka za otroke in mladostnike s težavami v duševnem zdravju, ki je bilo 19. 2. 2019, prvi pacienti pa so bili sprejeti marca 2019. Odprtje oddelka je nedvomno pomembno prispevalo k izboljšanju položaja na področju duševnega zdravja otrok in mladostnikov. Povečala se je namreč možnost dostopa do pedopsihiatričnih storitev, saj so mnogi, ki so potrebovali ali še potrebujejo ambulantno pedopsihiatrično obravnavo, to prejeli v predolgih časovnih razmikih ali celo ostajali brez nje. Člani DPM so 18. 7. 2019 tudi že izvedli obisk Enote za intenzivno otroško in adolescentno psihiatrijo Univerzitetne klinike za psihiatrijo v Ljubljani. Ugotovili so, da v enoti zagotavljajo specializirano obravnavo otrok in mladostnikov. Bivalne razmere so dobre, ob urejanju enote je bil velik poudarek namenjen tudi podrobnostim, ki so pomembne za varnost. Kot največjo pomanjkljivost nove enote so člani DPM ugotovili pomanjkanje možnosti za nemoteni odhod na svež zrak, za igro in gibanje. Zato so z zadovoljstvom sprejeli pojasnilo, da bodo kmalu začeli urejati varne zunanje površine, namenjenih mladim pacientom (več o tem v posebnem poročilu o delu DPM).

V poročilu za leto 2018 smo že pohvalili sprejetje Resolucije o nacionalnem programu duševnega zdravja 2018–2028, ki je prvi strateški dokument s celovito in dolgoročno strategijo razvoja na področju duševnega zdravja. Pomembno je, da se na njeni podlagi odpirajo (čeprav z nekaterimi težavami oziroma v okrnjeni kadrovski sestavi) centri za duševno zdravje, saj se z njimi izboljšuje dostopnost do služb in storitev na primarni ravni in v skupnosti tudi za otroke in mladostnike. Z uvedbo triaže jim bo omogočena zgodnja in ustrezna obravnava ter celostni interdisciplinarni in medinstitucionalni pristop, kar vse bi zmanjšalo napotitve v psihiatrične bolnišnice in socialnovarstvene zavode. Tudi i menimo, da bi se z boljšo obravnavo v domačem okolju oziroma skupnosti, s pomočjo na domu in s socialno oskrbo lahko zmanjšale potreba po institucionalnem varstvu in s tem tudi težave zaradi pomanjkanja tovrstnih zmogljivosti. Pri tem se strinjamo z ugotovitvijo MDDSZ, da prezasedenosti varovanih in psihiatričnih oddelkov s povečanim nadzorom ne gre reševati le s povečevanjem teh zmogljivosti, temveč predvsem s povečevanjem podpornih storitev v skupnosti ob sočasnem tesnejšem sodelovanju strokovnih služb vseh deležnikov, ki delujejo na področju duševnega zdravja. Prav glede teh je po naših ugotovitvah še veliko možnosti za izboljšave. K temu ne nazadnje poziva tudi Svet Evrope v Resoluciji 2291 (2019), s katero Parlamentarna skupščina Sveta Evrope države članice spodbuja, naj nemudoma začnejo opuščati prisilne ukrepe (med njimi je tudi prisilna hospitalizacija) na področju duševnega zdravja ter vzpostavijo učinkovite in dostopne podporne storitve ter ukrepe brez prisile, vključno s skupnostnimi odzivi.

Priporočilošt. 78: Varuh priporoča, naj Ministrstvo za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti skupaj z Ministrstvom za zdravje zagotovi dodatne spodbude in razvoj skupnostnih storitev, da bi se pritisk na institucionalne oblike obravnave postopno zmanjšal.

 

Časovna omejitev trajanja posebnih varovalnih ukrepov po Zakonu o duševnem zdravju

Posebni varovalni ukrep (PVU) se v skladu z 29. členom ZDZdr uporabi le izjemoma in lahko traja le toliko časa, kolikor je to nujno potrebno glede na razlog njegove uvedbe, pri čemer PVU telesnega oviranja s pasovi ne sme trajati več kot štiri ure. Po preteku navedenega časa zdravnik preveri utemeljenost ponovne uvedbe PVU.

V enem od obravnavanih primerov smo na primer ugotovili, da je bil PVU uveden takoj ob sprejemu osebe na zdravljenje, in sicer oviranje s pasovi. PVU je bil uveden ob 18.20 in je trajal do naslednjega dne do 7.30. Ob obiskih DPM smo opazili, da nekatere institucije v primeru telesnega oviranja s pasovi, ki traja dalj kot štiri ure, po preteku navedenega časa v primeru, kadar zdravnik oceni, da je ponovna uvedba PVU utemeljena, pasove za kratek čas odstranijo in jih nato znova namestijo. Druge institucije navedeno zakonsko določbo razumejo in izvajajo tako, da zdravnik po preteku štirih ur le preveri utemeljenost ponovne uvedbe PVU in kadar se ta izkaže za utemeljeno, pasov ne odstranijo, ampak ukrep poteka neprekinjeno.

Glede na različno prakso v obiskanih institucijah smo Razširjeni strokovni kolegij za psihiatrijo (RSK) kot najvišji strokovni organ na področju psihiatrije, ki oblikuje strokovno doktrino o zdravljenju na tem področju, zaprosili za mnenje, ali je treba po preteku časa iz četrtega odstavka 29. člena ZDZdr pasove dejansko odstraniti ter osebi omogočiti vsaj kratkotrajno gibanje oziroma bivanje brez telesnega oviranja ter ji nato pasove znova namestiti, če je to še potrebno, ali pa je (strokovno) ustrezneje, da telesno oviranje s pasovi traja neprekinjeno.

Pri tem smo opozorili tudi na standarde Evropskega odbora za preprečevanje mučenja in nečloveškega ali ponižujočega ravnanja ali kaznovanja (CPT) glede zadrževalnih sredstev v psihiatričnih ustanovah za odrasle, v skladu s katerimi naj bi uporaba mehanskih zadrževalnih sredstev trajala čim krajši čas (običajno nekaj minut, ne nekaj ur), njihova uporaba za več dni pa po mnenju CPT ni upravičena in pomeni slabo ravnanje. CPT še navaja, da če je izjemoma potrebno mehansko zadrževanje bolnika za več kot nekaj ur zaradi nujnih razlogov, mora ukrep v kratkih presledkih pregledovati zdravnik, v takih primerih in pri ponavljajoči se uporabi zadrževalnih sredstev pa bi bilo treba razmisliti tudi o vključitvi drugega zdravnika in premestitvi bolnika v bolj specializirano psihiatrično ustanovo.

RSK je v svojem odgovoru citiral dopolnjeno izdajo Priporočil in smernic za uporabo posebnih varovalnih ukrepov v psihiatriji, ki jo je 2018 izdalo združenje psihiatrov pri Slovenskem zdravniškem društvu. V skladu s priporočili in smernicami mora najmanj na štiri ure pacienta pregledati zdravnik, ki presodi možnost ukinitve telesnega oviranja s pasovi in nadomestitve tega ukrepa z manj strogim, ves postopek pa naj bi bil ustrezno dokumentiran. Priporočila in smernice poudarjajo, da opredelitev ukrepa telesnega oviranja s pasovi strokovno ni popolnoma ustrezna, ker odreja, da je treba oviranje s pasovi po štirih urah prekiniti. Pri številnih pacientih je namreč prekinitev ukrepa mogoča tudi prej, v posameznih primerih pa bi – ob hudi agitaciji ali napadalnosti z neindicirano prekinitvijo ukrepa pacienta in osebje izpostavili nesprejemljivemu varnostnemu tveganju. V takih primerih združenje psihiatrov ne priporoča prekinitve ukrepa, dokler njegov cilj ni dosežen.

Varuh meni, da (tudi) različna praksa izvajanja določb ZDZdr glede izvedbe PVU telesnega oviranja s pasovi, ki pomeni hud poseg v človekove pravice, kaže na to, da bi bilo treba ZDZdr v obravnavanem delu ustrezno spremeniti in jasneje opredeliti izvedbo oziroma potek PVU, zlasti pa njegovo časovno omejitev.

Z mnenjem varuha smo zato seznanili tudi Ministrstvo za zdravje. Ker morajo psihiatrične bolnišnice po tretjem odstavku 99. člena ZDZdr predložiti ministru za zdravje v anonimizirani obliki redno letno poročilo o uporabi PVU, smo izrazili tudi pričakovanje, da Ministrstvo za zdravje že zagotavlja celovito strokovno spremljanje in analiziranje izvajanja 29. člena ZDZdr in ga povprašali, ali na tej podlagi morda tudi samo ugotavlja potrebo za pripravo predlogov sprememb in dopolnitev veljavne zakonske ureditve.

Ministrstvo je pojasnilo, da si prizadeva za spoštovanje človekovih pravic in dostojanstva oseb, pri katerih se izvajajo PVU, pri čemer pa se zaveda, da le sprememba zakonskih določil ne zadostuje. Večina ugotovljenih nepravilnosti pri izvajanju PVU namreč ne nastane zaradi (pomanjkljive) pravne podlage, ampak gre pogosto za pomanjkljivo usposobljenost osebja glede strokovne izvedbe PVU ali njihovo pomanjkljivo ozaveščenost glede pomena varstva človekovih pravic in dostojanstva oseb, v nekaterih primerih pa je šlo tudi za tehnične ovire in potrebo po investicijah za ustrezno izvedbo PVU.

Ministrstvo je ob tem pritrdilo pripombi RSK in mnenju varuha, da je treba v ZDZdr bolje opredeliti izvajanje PVU v primerih, ko jih je treba izvajati dlje od štirih ur, saj zakonodajalec ni izrecno opredelil možnosti podaljšanja PVU.

Po mnenju ministrstva je treba v vsakem konkretnem primeru izvedbe PVU upoštevati načelo sorazmernosti in uporabiti najmilejši ukrep za najkrajši možni čas, s katerim se lahko doseže zastavljeni cilj oziroma namen izvedbe PVU. Zato so bile po mnenju ministrstva kršene pravice osebe v vseh primerih, ko je bila oseba privezana s pasovi dlje, kot je to bilo nujno potrebno. V skladu z načelom sorazmernosti velja, da se v primeru, kadar po poteku štirih ur PVU ni mogoče prekiniti, ne da bi s tem ogrožali življenje osebe, pri kateri je bil izveden PVU, ali življenje drugih, huje ogrožali njeno zdravje ali zdravje drugih ali povzročili hudo premoženjsko škodo osebi ali drugim, in tega ni mogoče preprečiti z drugim, blažjim ukrepom, PVU le podaljša, četudi ta možnost v ZDZdr ni izrecno zapisana.

Ministrstvo za zdravje se je zavezalo, da bo v skladu s priporočilom varuha pripravilo predlog sprememb in dopolnitev veljavne zakonske ureditve, ki bo izvajalcem psihiatričnega zdravljenja omogočila upoštevanje potreb osebe po izjemnem podaljšanju izvajanja PVU tudi po poteku najdaljšega roka štirih ur, RSK pa bo spodbudilo k izvajanju strokovnega usposabljanja, izobraževanja in ozaveščanja zdravstvenih delavcev glede varstva človekovih pravic in dostojanstva oseb, pri katerih se izvaja PVU. V sodelovanju z Ministrstvom za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti bo preučilo tudi vlogo zastopnikov pravic oseb na področju duševnega zdravja in namenilo več pozornosti seznanitvi oseb s težavami v duševnem zdravju z njihovimi pravicami.

Priporočilo št. 79: Varuh priporoča Ministrstvu za zdravje, da ob pripravi novele ZDZdr preuči potrebo po spremembah in dopolnitvah ureditve uporabe posebnega varovalnega ukrepa oviranje s pasovi, zlasti njegovo časovno omejitev.

 

Poročila o izvajanju posebnih varovalnih ukrepov (PVU)

Zakon o duševnem zdravju (ZDZdr) v 99. členu določa, da morajo psihiatrične bolnišnice predložiti ministru za zdravje (MZ), socialnovarstveni zavodi pa ministru za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti (MDDSZ) v anonimizirani obliki redno letno poročilo o omejevanju pravic oseb in uporabi posebnih varovalnih ukrepov (PVU) najpozneje do 15. marca tekočega leta za preteklo koledarsko leto. Ker nismo bili seznanjeni, da bi bile opravljene analize prejetih poročil, na tej podlagi pa morebiti sprejeti ukrepi, smo se obrnili na pristojni ministrstvi in ob tem ugotovili več pomanjkljivosti, ki onemogočajo, da bi omenjena zakonska določba dosegla svoj namen. Ena bistvenih pomanjkljivosti je bila nedvomno, da podatki niso mogli biti enotni (s tem pa je onemogočena tudi kakršna koli analiza podatkov), ker MDDSZ ni pripravil enotnega obrazca za sporočanje.

Že v letu 2014 smo se obrnili na MDDSZ za informacije, če je ministrstvo (že) pripravilo enotni obrazec za obveščanje o izvedenih posebnih varovalnih ukrepih (PVU). Iz poročil socialnovarstvenih zavodov, s katerimi smo bili seznanjeni, smo namreč lahko razbrali veliko razliko v obsegu in podrobnostih podatkov, ki jih sporočajo posamezni zavodi, zato smo menili, da bi bilo poenotenje oblike poročila verjetno koristno zaradi lažje primerjave izvajanj PVU med posameznimi zavodi. Prav tako nas je zanimalo, ali so poročila res poslali vsi zavodi, kjer so bili v letu 2013 izvedeni PVU, in kakšni ukrepi so bili na podlagi poročil oziroma ugotovitev, ki iz njih izhajajo, že izvedeni oziroma se pripravljajo na splošno ali v posameznem zavodu.

MDDSZ se je v odgovoru strinjal, da bi bilo zaradi vsebinske raznolikosti poročil treba oblikovati enotne vzorce poročil (evidenca uporabe PVU, kontrolni list neprekinjenega varovanja bolnika, letno poročilo o uporabi PVU), ki bodo poenoteni s poročili, ki jih morajo pripravljati psihiatrične bolnišnice. V ta namen so se povezali tudi z MZ in pridobili osnutke predlogov skupnih poročil, ki pa jih niso mogli uskladiti z obstoječimi, saj so čakali na imenovanje novega razširjenega strokovnega kolegija za psihiatrijo pri MZ.

Po imenovanju RSK smo se znova obrnili na MDDSZ in 14. 12. 2015 prejeli pojasnilo, da je MDDSZ prejel obrazce, ki jih uporablja MZ, in da jih bo prilagodil tudi za uporabo v socialnovarstvenih zavodih. Vendar to očitno ni bilo tako, saj smo 18. 2. 2019 prejeli dopis MDDSZ, iz katerega izhaja, da se ministrstvu še ni uspelo uskladiti z RSK, priprava poenotenega obrazca pa naj bi bila vključena v novelo ZDZdr. Po ponovnem poizvedovanju nam je MDDSZ pojasnil, da so podatke o uporabi PVU zbirali vsako leto, žal pa jih niso ustrezno analiziralii. Februarja 2019 so pripravili vprašalnik, s katerim so pridobili podatke socialnovarstvenih zavodov o njihovih strokovnih usmeritvah glede dela z osebami, ki zaradi upada kognitivnih sposobnosti potrebujejo veliko pomoči in podpore. Pričakujejo, da bodo tako pridobili pregled nad številom varovanih oddelkov v omenjenih zavodih in informacijo o uporabi PVU. MDDSZ nas je tudi seznanil, da so za leto 2020 pripravili obrazec za spremljanje PVU, primerljiv z obrazcem, ki ga uporabljajo v bolnišnicah. S tem je bilo tudi uresničeno naše priporočilo št. 33 iz leta 2014, da se sprejmejo poenoteni obrazci za poročila o uporabi PVU.

Menimo, da bodo poenoteni obrazci, s katerimi bodo socialnovarstveni zavodi letno sporočali podatke o izvedenih PVU, lahko omogočili boljši nadzor nad izvajanjem teh ukrepov, MDDSZ pa bo po potrebi lahko posredoval v zavodih, kjer bi bila zaznana velika odstopanja pri uporabi PVU. Prenos izkušenj in dobrih praks bi bila tudi podlaga za uporabo milejših ukrepov oziroma zmanjšanje potrebe po izvajanju PVU. Zato bomo pripravo in uporabo enotnih obrazcev, še posebej pa analizo pridobljenih rezultatov in sprejete ukrepe, skrbno spremljali (8.4-3/2019).

Priporočilo št. 80: Varuh priporoča Ministrstvu za zdravje in Ministrstvu za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti priporočamo, naj zagotovita redno evalvacijo prejetih poročil o uporabi posebnih varovalnih ukrepov in potrebnih ukrepov v primeru ugotovljenih nepravilnosti.

 

Problematika namestitev oseb na varovane oddelke socialnovarstvenih zavodov

Na tem področju je bila tudi v letu 2019 v ospredju problematika namestitev oseb na varovane oddelke socialnovarstvenih zavodov po postopku, ki je urejen v Zakonu o duševnem zdravju (ZDZdr). Nanjo smo posebej opozorili na novinarski konferenci po ogledu razmer v Domu na Krasu v Dutovljah 25. 4. 2019 skupaj z ministrico za delo družino, socialne zadeve in enake možnosti Ksenijo Klampfer. Varuh Peter Svetina je na novinarski konferenci med drugim znova opozoril na človeka nevredne razmere zaradi neurejenega stanja na tem področju in nujno skrb za najranljivejše. Opozoril je tudi na nevzdržne delovne pogoje za zaposlene v domu in potrebo po ureditvi prostorskih zmogljivosti tudi v drugih posebnih socialnovarstvenih zavodih po Sloveniji. Po varuhovem mnenju so potrebne nujne rešitve. S tem se je strinjala tudi ministrica in napovedala, da bo ministrstvo podprlo konkretne rešitve, ki jih predlaga vodstvo zavoda. Sprejeli bodo tudi nujne ukrepe za izboljšanje razmer tako za zaposlene kakor tudi varovance v socialnovarstvenih zavodih po Sloveniji.

Kljub temu opozorilu varuha in številnim drugim (na primer opozoril sodišč, vključno z vrhovnim sodiščem, in tudi socialnovarstvenih zavodov samih) na težave pri neprostovoljni nastanitvi in obravnavi oseb z duševnimi motnjami v varovanih oddelkih socialnovarstvenih zavodov pa na tem področju v letu 2019 ni bilo posebnega napredka. Ob preverjanju zasedenosti v posebnih socialnovarstvenih zavodih z varovanimi oddelki v sredini decembra 2019 smo ugotovili, da so bili ti (razen Doma Nine Pokoren) prezasedeni. 

Vrhovno sodišče se je sicer na pomanjkljivo ukrepanje v zvezi s problematiko prezasedenosti varovanih oddelkov posebnih socialnovarstvenih zavodov s strani izvršilne veje oblasti v letu 2019 odzvalo s spremembo stališča in odstopom od dotedanje sodne prakse. Stališče vrhovnega sodišča je bilo ob tehtanju, ali je za osebo z duševno motnjo bolje, da se namesti v prezasedeni varovani oddelek, ali da se ji stalno varstvo in nadzor v varovanem oddelku zavoda ne zagotovi, da je neustrezno varstvo v prezasedenem varovanem oddelku posebnega socialnovarstvenega zavoda boljše kot nobeno varstvo. V številnih odločbah je vrhovno sodišče tako ponavljalo stališče, da morajo posebni socialnovarstveni zavodi sprejeti osebo, ki izpolnjuje pogoje za sprejem na varovani oddelek po ZDZdr, ter da prostorske in kadrovske težave zavodov ne smejo biti razlog za neizvajanje nujnega sodnega ukrepa po ZDZdr. Ne glede na navedeno stališče pa je v sodnih odločbah in tudi drugje opozarjalo na neustreznost ureditve in pozivalo pristojne organe izvršilne veje oblasti k ureditvi problematike.

V sklepu opr. št. II Ips 51/2019 z dne 25. 4. 2019, s katerim je vrhovno sodišče odločalo o dopuščeni reviziji enega izmed posebnih socialnovarstvenih zavodov glede vprašanja, ali je namestitev dodatnih oseb v že tako prezasedene socialnovarstvene zavode (ob upoštevanju dejstva, da je takšno postopanje v razmerju do nameščene osebe ustavno sprejemljivo), sprejemljiva z vidika posega v ustavne pravice drugih uporabnikov varovanega oddelka istega zavoda, je sodišče odločilo, da nevzdržnost razmer (v konkretni zadevi) zahteva odstop od dotakratne sodne prakse, čeprav še vedno drži, da mora prezasedenost rešiti izvršilna veja oblasti. Ker pa tega še ni storila, se mora sodna veja oblasti ustrezno odzvati. Vrhovno sodišče je ob tem opozorilo tudi na večkratne pozive varuha izvršilni veji oblasti, pa tudi na Posebno poročilo Varuha človekovih pravic Republike Slovenije o kršitvah človekovih pravic oseb z duševno motnjo pri njihovem neprostovoljnem nastanjevanju in obravnavi v varovanih oddelkih socialnovarstvenih zavodov.

Vrhovno sodišče je v navedenem sklepu presodilo, da je očitno, da namestitev v varovani oddelek po izpodbijanih sodnih odločbah posega ne le v človekove pravice osebe, ki bi jo bilo treba namestiti, temveč tudi v človekove pravice drugih stanovalcev varovanega oddelka in da je odgovor na revizijsko vprašanje jasen, tj. da namestitev dodatnih oseb v že tako prezasedene socialnovarstvene zavode ni sprejemljiva z vidika posega v ustavne pravice drugih uporabnikov varovanega oddelka istega zavoda.

Ker nižji sodišči ustavnopravnega vidika drugih uporabnikov varovanega oddelka istega zavoda nista upoštevali in odločitev nista sprejeli tudi ob upoštevanju tega vidika, je vrhovno sodišče sodni odločbi prvostopenjskega in pritožbenega sodišča razveljavilo ter zadevo vrnilo v odločanje sodišču prve stopnje. Sodišču je naložilo, da mora v ponovljenem postopku odločitev o izbiri ukrepa po ZDZdr in določitvi konkretne ustanove pretehtati glede vseh kolidirajočih ustavnih vrednot. Vrhovno sodišče je odločilo, da je jasno le to, da je treba osebi, ki potrebuje stalni nadzor in varstvo, to zagotoviti, da pa je vprašanje, kako to (ob pomanjkanju mest v vseh socialnovarstvenih zavodih) doseči ustavno sprejemljivo. Vrhovno sodišče je kot alternativni rešitvi za namestitev osebe z dolgotrajnimi težavami v duševnem zdravju navedlo namestitev na varovani oddelek katerega koli (ne nujno posebnega) socialnovarstvenega zavoda ali v psihiatrično bolnišnico, vendar je hkrati zapisalo, da nobena od rešitev ni idealna. Prvostopenjskemu sodišču je predlagalo tudi, naj tudi pozive izvršilno vejo oblasti, naj navede dejanske možnosti za rešitev.

Ker se razlogi za razveljavitev sodnih odločb prvostopenjskega in pritožbenega sodišča niso nanašali na pravnomočno ugotovljene pogoje za sprejem osebe v zavod pod posebnim nadzorom, ampak na ustavnopravno vprašanje določitve konkretnega socialnovarstvenega zavoda, je moralo vrhovno sodišče ohraniti varstvo osebe pod posebnim nadzorom. Vrhovno sodišče je zato določilo začasni način izvršitve in osebo namestilo na oddelek pod posebnim nadzorom psihiatrične bolnišnice. Tej odločitvi je pričakovano nasprotovala psihiatrična bolnišnica in opozarjala na težave, ki jih je ta povzročila.

Vrhovno sodišče je z navedenim sklepom sicer odločilo o konkretni namestitvi osebe z duševno motnjo, nedvomno pa je odločitev tudi sporočilo in opozorilo glede pereče problematike prezasedenosti varovanih oddelkov posebnih socialnovarstvenih zavodov in glede pomanjkljivega ukrepanja izvršilne veje oblasti v zvezi s tem. Zaradi neprimerne ureditve, ki zahteva takojšnje ukrepanje izvršilne veke oblasti, je bilo tudi v  konkretnem primeru tako, da je bila oseba najprej v skladu s sklepom vrhovnega sodišča nameščena na oddelek pod posebnim nadzorom psihiatrične bolnišnice, potem pa na podlagi ponovljenega postopka in odločitve prvostopenjskega sodišča v (prav tako prezasedeni) varovani oddelek drugega posebnega socialnovarstvenega zavoda.

S to problematiko se je ukvarjalo tudi Ustavno sodišče Republike Slovenije (odločba št. U-I-477/18, Up-93/18 z dne 23. 5. 2019). V okviru presoje ustavnosti ZDZdr je glede veljavne zakonske ureditve sprejema oseb z duševno motnjo v varovani oddelek socialnovarstvenega presodilo, da je ta v neskladju z Ustavo Republike Slovenije. Državnemu zboru je naložilo, da ugotovljeno protiustavnost odpravi v devetih mesecih po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije in da mora vlada brez nepotrebnega odlašanja sprejeti nujne ukrepe v skladu s 35. točko obrazložitve odločbe. Hkrati je ustavno sodišče tudi glede izpodbijane odločitve sodišča o namestitvi osebe v konkretni socialnovarstveni zavod, ki je temeljila na protiustavni zakonski ureditvi, ugotovilo, da krši pravice pridržane osebe iz prvega in drugega odstavka 19. člena ter prvega odstavka 21. člena ustave.

Ustavno sodišče je s to odločitvijo ponovno presojalo ZDZdr in zakonodajalcu znova naložilo odpravo ugotovljenih pomanjkljivosti veljavne zakonske ureditve. Ob tem opozarjamo, da zakonodajalec do izteka roka ni zagotovil ureditve ustavnoskladnega postopka sprejema oseb, ki jim je odvzeta poslovna sposobnost, v varovane oddelke socialnovarstvenih zavodov po odločbi Ustavnega sodišča Republike Slovenije številka U-I-294/12-20 z dne 10. 6. 2015.

Čeprav je Ministrstvo za zdravje večkrat zagotovilo, da pripravlja novelo ZDZdr in da bo predvidoma do konca leta 2018 njen predlog poslan v javno obravnavo, to zagotovilo do konca leta 2019 še ni bilo izpolnjeno. Spodbujeno z odločitvijo Ustavnega sodišča Republike Slovenije iz leta 2019 je Ministrstvo za zdravje sicer vendarle oblikovalo delovno skupino za pripravo nujno potrebne novele ZDZdr, da bi odpravili ugotovljene pomanjkljivosti veljavne zakonske ureditve. Pri delu te skupine, ki je delo končala v decembru 2019, je s pripombami in predlogi sodeloval tudi varuh. 

MDDSZ sicer še naprej zagotavlja, da se zaveda obveznosti v zvezi z zagotovitvijo zadostnega števila namestitev v varovanih oddelkih in povečanjem kadrovskega normativa. V okviru prizadevanja za rešitve (tako kratkoročne kakor tudi dolgoročne), ki bi razbremenile sistem nameščanja v socialnovarstvene zavode, in ponovno vključevanje v domače okolje po končani strokovni obravnavi je ministrstvo pripravilo več sestankov z deležniki na tem področju, reorganiziralo mrežo koordinatorjev obravnave v skupnosti in razširilo mrežo zastopnikov na področju duševnega zdravja.

V okviru priprave novele ZDZdr je ministrstvo konec leta 2019 sporočilo, da v delovni skupini za proučitev ustreznosti pravne ureditve in odpravo pomanjkljivosti Pravilnika o standardih in normativih socialnovarstvenih storitev že pripravlja predlog povečanja kadrovskega normativa tudi za varovane oddelke. Prav tako bo spremenilo Pravilnik o kadrovskih, tehničnih in prostorskih pogojih za izvajanje nalog na področju duševnega zdravja za izvajalce institucionalnega varstva in centre za socialno delo ter o postopku njihovega potrjevanja.

Ministrstvo je tudi še naprej intenzivno iskalo rešitve za razbremenitev varovanih oddelkov. V informacijo je poslalo pregled investicij, v okviru katerih pričakuje tudi mesta na varovanih oddelkih, in sicer na podlagi razpisa, objavljenega v letu 2017, je bilo podeljenih 928 koncesijskih mest, v letu 2018 pa je bilo na podlagi razpisa na voljo  224 mest in v letu 2019 130 mest, nazadnje v občini Sveti Tomaž, kjer je bila nova enota doma za starejše odprta 14. 11. 2019. Do konca leta 2019 je bilo predvideno odprtje tudi doma za starejše v Lenartu v Slovenskih goricah s 70 mesti. Napovedalo je tudi, da bo do konca leta 2020 predvidoma zagotovljenih še 504 mest. Novi domovi za starejše bodo zgrajeni v naslednjih občinah: Komenda, Loška dolina, Žiri, Železniki, Maribor in Hoče-Slivnica. 

Poleg navedenih širitev je Ministrstvo za zdravje odobrilo nadaljnjo širitev javne službe institucionalnega varstva za starejše za dodatnih 700 mest, bodisi v okviru gradnje novih enot obstoječih javnih zavodov, v sodelovanju z zasebnimi vlagatelji in občinami v obliki javno-zasebnega partnerstva, bodisi v okviru novega javnega razpisa za podelitev koncesij. V okviru javnih zavodov so bili po podatkih MDDSZ med zadnjimi odprti enoti za osebe z demenco v DSO Škofja Loka (2018) za 12 oseb in v Domu Nine Pokorn Grmovje (v začetku leta 2019 za 12 oseb). MDDSZ v letu 2019 sofinanciral tudi gradnjo nove enote Doma upokojencev Center ob Regentovi cesti v Ljubljani. V novem domu na Regentovi cesti bo 44 mest za stanovalce z demenco, dokončanje je predvideno v letu 2020 (MDDSZ sofinancira gradnjo v višini 900.000,00 EUR). Tudi Dom upokojencev Postojna ob sofinanciranju MDDSZ z rekonstrukcijo južnega trakta objekta vzpostavlja dve gospodinjski skupini za stanovalce z demenco za skupno 24 oseb. Dokončanje rekonstrukcije objekta je bil predviden za konec leta 2019 oziroma začetek leta 2020 (MDDSZ bo namenil 200.000,00 EUR). Vzpostavitev varovane enote za stanovalce z demenco za skupno 12 oseb je v letu 2020 predvidena tudi v Obalnem domu upokojencev Koper. Za varovani oddelek za 12 oseb z upadom kognitivnih sposobnosti pa je MDDSZ v letu 2019 sofinanciralo tudi Dom Lukavci v višini 800.000,00 EUR.

Podatki oziroma napovedi MDDSZ o sprejetju ukrepov na tem področju, vključno z zagotavljanjem novih zmogljivosti (kot sta gradnja varovanega oddelka, namenjenega predvsem osebam z demenco v Domu Nine Pokorn v Grmovju in prenova oddelka C v Domu Lukavci), so obetajoči, saj pomenijo delno (in začasno) rešitev (vsaj) za omenjena zavoda. Vendar znova opozarjamo, da bi moral biti MDDSZ na tem področju dejavnejši in učinkovitejši. Nismo prepričani, da bodo načrtovani ukrepi rešili težave stalne prezasedenosti v posebnih in drugih socialnovarstvenih zavodih, saj menimo, da treba čim prej (nujno) zagotoviti dolgoročno (sistemsko) rešitev navedenih težav. Zato znova pozivamo k sprejetju ukrepov, ki bodo zagotovili ustreznejše neprostovoljno nastanjevanje in obravnavo oseb z duševnimi motnjami v socialnovarstvenih zavodih po ZDZdr ob zagotovljenih prostorskih zmogljivostih in osebju, ki bo tem osebam lahko zagotavljalo ustrezne socialnovarstvene storitve.

Varuh bo vsekakor nadaljeval z opozarjanjem na izboljšanje položaja na tem področju. Po 43. členu Zakona o socialnem varstvu mora namreč država zagotoviti ustrezno mrežo javne službe in zato podpiramo vse nadaljnje načrte MDDSZ v tej zvezi.

Priporočilo št. 81: Varuh priporoča Ministrstvu za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti, naj v sodelovanju z drugimi odgovornimi sprejme nadaljnje potrebne ukrepe za ustrezne namestitve in obravnavo oseb, za katere sodišče po ZDZdr odloči, da se namestijo na varovani oddelek socialnovarstvenega zavoda.

 

Časovna stiska v primeru potrebe za podaljšanje zadržanja osebe s težavami v duševnem zdravju v varovanem oddelku socialnovarstvenega zavoda na podlagi določb ZDZdr

Obravnavani primeri pri varuhu, ki se nanašajo na zadržanje osebe s težavami v duševnem zdravju v varovanem oddelku socialnovarstvenega zavoda na podlagi določb Zakona o duševnem zdravju (ZDZdr), so nas spodbudili, da smo podrobneje preučili normativno ureditev postopka podaljšanja zadržanja oseb v teh oddelkih.

V 77. členu ZDZdr je določeno, da se lahko zadržanje v varovanem oddelku na podlagi sklepa sodišča določi za največ eno leto. Če direktor socialnovarstvenega zavoda ugotovi, da je za odvrnitev ogrožanja zaradi vzrokov iz prvega odstavka 74. člena tega zakona nujno potrebno nadaljnje zadržanje v varovanem oddelku, najmanj 14 dni pred potekom roka iz sklepa sodišča predlaga sodišču, da se zadržanje v varovanem oddelku podaljša. ZDZdr tudi določa, da se v postopku za podaljšanje zadržanja smiselno uporabljajo določbe tega zakona o sprejemu na zdravljenje brez privolitve na podlagi sklepa sodišča. Ta postopek ZDZdr določa v 40.–52. členu, pri čemer ugotavljamo, da zakon za vsa predvidena opravila niti ne določa roka (na primer za izdajo odredbe za pregled osebe s strani izvedenca v 43. členu in za razpis naroka v 46. členu). V splošni določbi (33. člen) ZDZdr sicer določa, da so postopki pred sodiščem po ZDZdr nujni, zato mora sodišče te zadeve obravnavati kot take oziroma prednostno. Postopek podaljšanja zadržanja v varovanem oddelku bi sodišče seveda moralo končati z odločitvijo o predlogu za podaljšanje zadržanja do izteka trajanja zadržanja po obstoječem sklepu sodišča. Vsako zadržanje v varovanem oddelku socialnovarstvenega zavoda brez privolitve je namreč dopustno le na podlagi sklepa sodišča. Zato je seveda sodišče zavezano te postopke opraviti pravočasno, brez zavlačevanja. To pa je mogoče le ob sodelovanju in spoštovanju vseh udeležencev, ki sodelujejo v tem postopku.

Skrajni rok za podajo predloga za podaljšanje zadržanja po ZDZdr je 14 dni pred potekom roka za zadržanje v varovanem oddelku. Upoštevajoč vse roke, ki jih določa ZDZdr za opravila v postopku za podaljšanje zadržanja, in čas, ki ga sodišče potrebuje za svoje delo (na primer za izdajo odredbe o postavitvi izvedenca, za razpis naroka in drugo), in drug potrebni čas (na primer za vročitev predloga ali sklepa osebi) in upoštevajoč tudi, da so lahko vmes tudi nedelovni dnevi (sobota in nedelja oziroma prazniki) ter seveda drugo delo sodnika zaradi drugih zadev, se nam je zastavilo vprašanje ustreznosti le (sicer skrajnega) 14-dnevnega roka za podajo predloga za podaljšanje zadržanja.

Zato smo v obravnavanju nekaterih konkretnih primerov sodišča zaprosili za informacije o tem, ali je v praksi sploh mogoče izpeljati postopek podaljšanja zadržanja v 14 dneh, če je predlog za to podan le 14 dni pred iztekom roka zadržanja po obstoječem sklepu sodišča oziroma ali tudi sodišča ocenjujejo, da je ta rok, ki ga ima sodišče po ZDZdr na voljo za opravo postopka podaljšanja zadržanja osebe v varovanem oddelku, prekratek.

Eno izmed sodišč je pojasnilo, da je 14 dni prekratek rok za vse zahtevane procesne korake in logistiko, saj mora sodišče po ZDZdr ob podaljšanju zadržanja izpeljati popolnoma enak postopek kakor pri prvi odločitvi o namestitvi osebe. Poleg tega gre lahko še za dodatno okoliščino, da je pri odločitvi o podaljšanju oseba že v zavodu, ki ni vedno v istem kraju kot sodišče. V tem primeru se mora sodnik na narok peljati v drug kraj, kar zahteva dodatno logistiko in organizacijo dela sodnika. Tudi sicer je treba zaradi teh zadev opustiti drugo delo in zagotoviti, da sodnik pravočasno izdela sklep, saj je rok zanj po opravljenem naroku samo tri dni. Odločitev pa je izredno pomembna in težka, dodatno jo otežuje dejstvo, da so vsi zavodi prezasedeni in zavračajo sprejem oseb, ker odgovorni niso zagotovili dovolj zmogljivosti za izvajanje tega dela zakona.

Ker se glede vročanja v nepravdnem postopku uporabljajo pravila Zakona o pravdnem postopku (ZPP), se sklep o imenovanju izvedenca vroča izvedencu po 142. in 143. členu ZPP. Zato sodišče nima vpliva na vročanje sklepa izvedencu. Izvedencu kot naslovniku je namreč puščeno obvestilo, ki lahko sodno pismo prevzame v 15 dneh. Poleg tega na obvestilu o pisanju ni razkrita vsebina sodne pošiljke, zato naslovnik na podlagi obvestila ne more vedeti, za kakšno sodno pisanje gre.

Tudi drugo sodišče je pojasnilo, da roki tečejo neodvisno od dejanskih okoliščin, na katere sodišče nima vpliva, kot na primer: vročitev odredbe izvedencu (idealno, bi bilo, da bi se vročitev opravila že naslednji dan po oddaji na pošto); pošiljanje izvedenskega mnenja sodišču (če ga izvedenec odda na pošto v petek, ga sodišče pred ponedeljkom niti teoretično ne more prejeti in se vročitev sodišču namesto naslednji dan po oddaji na pošto opravi v ponedeljek, torej tretji dan); dogaja se, predvsem pri vročitvah v nekaterih socialnovarstvenih zavodih, da se vročitev ne opravi že naslednji dan, ko je pošiljka poslana zavodu in varovani osebi, temveč sodišče prejme vročilnico šele tretji ali četrti dan; morebitnega odgovora osebe, ki je nastanjena v zavodu, zavodi ne dajo na pošto isti dan, temveč šele dan ali dva pozneje.

Težava za sodišče pri pravočasni izvedbi postopka je tudi razpis naroka, in sicer zaradi uskladitve prostih terminov sodišča (glede na to, da ima sodnik že predhodno razpisane naroke v drugih neprednostnih zadevah); izvedencev psihiatrov (saj imajo ti svoje ambulante in že določene termine zaradi izvajanja terapij ali druge službene obveznosti), odvetnika osebe in njene najbližje osebe (seznam dežurnih odvetnikov pri Odvetniški zbornici Slovenije je oblikovan tako, da je vsak posamezni odvetnik dežuren sedem dni, kar vključuje tudi sobote, nedelje in praznike, kar je seveda dobrodošlo za izvedbo postopkov v nujnih primerih po ZDZDr, postopek izvedbe podaljšanja zadržanja osebe v varovanem oddelku pa je v času enega tedna zelo težko izvesti).

Sodišča tako pritrjujejo, da je zakonski 14-dnevni rok za vložitev predloga za podaljšanje zadržanja po ZDZdr prekratek za ustrezno izvedbo tega postopka, še posebej ob upoštevanju navedenih dejavnikov, na katere sodišče težko oziroma sploh ne more vplivati in so v posameznih zadevah lahko različni.

Ministrstvu za zdravje, ki pripravlja novelo ZDZdr, smo zato predlagali, da pri pripravi sprememb in dopolnitev zakona preuči tudi to problematiko, da se zagotovi izvajanje zakona brez časovnih zamikov oziroma zamud ob upoštevanju, da v teh postopkih sodišče sploh ne sme odločati brez izvedenskega mnenja sodnega izvedenca.

Priporočilo št. 82: Varuh priporoča Ministrstvu za zdravje, ki pripravlja novelo ZDZdr, naj pri pripravi zagotovi (tudi) potrebne spremembe oziroma dopolnitve zakona glede podaljšanja zadržanja oseb v varovanih oddelkih, da se zagotovi izvajanje zakona brez zamud.

 

Nadzorovana obravnava v posebnem socialnovarstvenem zavodu

Varuh se je ob obravnavanju pobude s področja omejitve pravice do osebne svobode zaradi namestitve osebe na varovani oddelek posebnega socialnovarstvenega zavoda seznanil s sodno odločbo, v kateri je sodišče ob izdaji sklepa o namestitvi osebe, ki je bila na t. i. odprti enoti posebnega socialnovarstvenega zavoda in se hkrati zdravila v nadzorovani obravnavi, na varovani oddelek, presodilo, da se zdravljenje osebe v nadzorovani obravnavi in obravnava v varovanem oddelku ne moreta izvajati hkrati. Sodišče je navedlo tudi, da se nadzorovana obravnava kot milejša oblika izvaja v domačem okolju, lahko pa tudi v socialnovarstvenem zavodu izven varovane enote.

Tudi po mnenju varuha sta ukrepa namestitve osebe na varovani oddelek posebnega socialnovarstvenega zavoda in zdravljenje osebe v nadzorovani obravnavi medsebojno izključujoča se ukrepa. Namen nadzorovane obravnave je namreč v zdravljenju oseb s hudo in ponavljajočo se duševno motnjo pod nadzorom psihiatrične bolnišnice v domačem okolju osebe, varovani oddelek posebnega socialnovarstvenega zavoda, ki je namenjen obravnavi oseb z duševnimi motnjami, pa praviloma ni domače okolje teh oseb. Poleg tega opravljajo posebni socialnovarstveni zavodi institucionalno varstvo, ki obsega tudi zdravstveno varstvo (51. člen v zvezi s 16. členom Zakona o socialnem varstvu), zato bi bila dvojna zdravstvena obravnava po mnenju varuha nesmiselna.

Iz enakih razlogov je po presoji varuha nesmiselna tudi hkratna obravnava osebe v odprti enoti posebnega socialnovarstvenega zavoda in njeno zdravljenje v nadzorovani obravnavi.

Izjemoma se po mnenju varuha lahko drugače obravnavajo primeri, ko oseba ostaja v posebnem socialnovarstvenem zavodu dolgo časa, morda celo večino svojega življenja, njene vezi z okoljem, iz katerega izhaja, in s socialno mrežo, ki jo je morebiti tam imela, pa so bolj ali manj pretrgane. V takšnih primerih ima lahko namreč bivanje v posebnem socialnovarstvenem zavodu značilnosti bivanja v domačem okolju. Ker je poleg tega na odprtih enotah posebnih socialnovarstvenih zavodov varstvo oziroma nadzor nad osebami, ki tam bivajo, manjši kot na varovanih oddelkih, je po presoji varuha v takšnih primerih morda izjemoma smiselno in dopustno tudi hkratno izvajanje zdravljenja osebe v nadzorovani obravnavi in njeno bivanje v odprti enoti posebnega socialnovarstvenega zavoda.

V zvezi s problematiko pri izvajanju zdravljenja v nadzorovani obravnavi je treba opozoriti tudi na sklepe dnevov duševnega zdravja iz leta 2018, ki so bili namenjeni težavam in izzivom pri izvajanju nadzorovane obravnave in obravnave v skupnosti. Med drugim so bile izpostavljene tudi težave zaradi pomanjkljive ureditve standardov in normativov za izvajanje nadzorovane obravnave ter načina organiziranja koordinatorjev v Zakonu o duševnem zdravju, pa tudi dileme, ali je glede na to, da imajo socialnovarstveni zavodi zdravstveno službo, smiselno, da se v teh zavodih izvaja tudi zdravljenje v nadzorovani obravnavi. Zato pričakujemo, da bodo nejasnosti na tem področju odpravljene z novelo ZDZdr.

 

2.14.3.5 Mladoletniki v vzgojnih zavodih in zavodu za usposabljanje

Težave pri izvajanju vzgojnega ukrepa oddaje v zavod za usposabljanje

Mladoletnim storilcem kaznivih dejanj se po postopku in pod pogoji, ki jih določa zakon, izreče kazen ali pa se zanje uporabi katerega od vzgojnih ukrepov. Med te zakon vključuje tudi oddajo v zavod za usposabljanje. V praksi se ta ukrep izreče le redko, pa vendar je varuh že večkrat opozoril na težave pri njegovem izvajanju, znova pa se jih je obravnaval na začetku leta 2019 pri mladoletniku, ki mu je sodišče ta ukrep izreklo namesto ukrepa oddaje v prevzgojni dom, a ni imel odločbe o usmeritvi v skladu z zakonom, ki ureja usmerjanje otrok s posebnimi potrebami, in je v odločbi opredeljen kot otrok z zmerno, težjo ali težko motnjo v duševnem razvoju (podrobneje o tej problematiki v članku namestnika Ivana Šeliha v Pravni praksi št. 15/2019).

Ukrep oddaje v zavod za usposabljanje določa 81. člen Kazenskega zakonika (KZ). Po tej določbi sme sodišče izreči mladoletniku, ki je moten v duševnem ali telesnem razvoju, ta ukrep namesto oddaje v vzgojni zavod ali prevzgojni dom. Sicer se tudi vzgojni ukrep oddaje v zavod za usposabljanje izvršuje po določbah Zakona o izvrševanju kazenskih sankcij (ZIKS-1). Ta v 199. členu določa, da se vzgojni ukrep oddaje v zavod za usposabljanje izvršuje v zavodih za usposabljanje otrok in mladostnikov z motnjami v telesnem in duševnem razvoju. Hkrati določa tudi, da lahko sodišče izreče vzgojni ukrep oddaje v zavod za usposabljanje le mladoletniku, ki ima odločbo o usmeritvi v skladu z zakonom, ki ureja usmerjanje otrok s posebnimi potrebami, in je v njej opredeljen kot otrok z zmerno, težjo ali težko motnjo v duševnem razvoju. Poleg tega sodišče obvezuje, da v odločbi določi, v kateri zavod naj se odda mladoletnik, ki mu je izreklo ta ukrep. Po določbi 200. člena ZIKS-1 je moralo ministrstvo, pristojno za socialne zadeve, določiti, v katerih zavodih za usposabljanje otrok in mladostnikov z motnjami v telesnem in duševnem razvoju se lahko izvršuje ta vzgojni ukrep. 

Izvrševanje vzgojnih ukrepov podrobneje ureja Pravilnik o izvrševanju vzgojnih ukrepov. Tega je na podlagi četrtega odstavka 169. člena in 175. člena ZIKS-1 izdal minister za pravosodje v soglasju z ministrom za delo, družino in socialne zadeve. Med drugim določa, da mora izvrševanje vzgojnih ukrepov oddaje v vzgojni zavod ali oddaje v zavod za usposabljanje potekati tako, da omogoča mladoletniku izobraževanje, priučevanje, usposabljanje za delo ter športno, ustvarjalno in kulturno udejstvovanje. Zavod mladoletniku po potrebi zagotovi ustrezno zdravljenje, ki se lahko izvaja v zavodu ali zunaj njega (14. člen).

Ugotavljamo, da kljub dobri normativni urejenosti pri izvajanju tega ukrepa v praksi prihaja do težav. Tako je varuh v letu 2009 (Letno poročilo 2010, str. 90 in 91) obravnaval zadevo mlajšega polnoletnika, ki mu je bil najprej izrečen vzgojni ukrep oddaje v vzgojni zavod, nato pa še vzgojni ukrep oddaje v zavod za usposabljanje. Iz različnih razlogov se nobeden od izrečenih ukrepov ni začel izvrševati. Mlajši polnoletnik je zato kljub strokovni pomoči, ki jo je potreboval, ostal doma. Ugotovili smo, da je posvetovalna komisija pri Ministrstvu za pravosodje, ki je v tistem času še dajala mnenja o tem, v katerem zavodu naj se izvršuje izrečeni ukrep sodišča, najprej predlagala oddajo mlajšega polnoletnika v Center za usposabljanje, delo in varstvo Dobrna (CUDV Dobrna). En mesec pozneje je glede na prejeta opozorila o neustreznosti CUDV Dobrna za izvrševanje vzgojnega ukrepa oddaje v zavod za usposabljanje znova odločal o tem, v kateri zavod naj se mlajši polnoletnik odda, vendar zaradi dejstva, da za izvajanje tega vzgojnega ukrepa v času odločanja (še) ni bil določen ustrezni zavod za usposabljanje, ni mogel predlagati nobenega zavoda. Varuh je zato od Ministrstva za delo, družino in socialne zadeve (MDDSZ) zahteval pojasnila, kdaj in kako je izpolnilo obveznost iz 200. člena ZIKS-1. MDDSZ je varuhu v tej zvezi sporočilo, da je bilo v skladu z dogovorom, sprejetim na skupnem sestanku s predstavniki Ministrstva za šolstvo in šport ter Ministrstva za pravosodje 19. 6. 2009 dogovorjeno, da je za izvrševanje vzgojnega ukrepa oddaje v zavod za usposabljanje najprimernejši Vzgojni zavod Planina (ki je zavod pod okriljem ministrstva za šolstvo). Pred tem po pojasnilih MDDSZ ni bil z njihove strani določen noben zavod, saj naj bi bili zavodi, ki bi lahko izvrševali ukrep oddaje v zavod za usposabljanje, v pristojnosti Ministrstva za šolstvo in šport. Ob našem poznejšem obisku v Vzgojnem zavodu Planina pa smo s presenečenjem ugotovili, da ta zavod za sprejeti dogovor ni niti vedel oziroma z njim ni bil seznanjen. Vzgojni zavod Planina seveda zato na izvrševanje tega vzgojnega ukrepa ni mogel biti kadrovsko in organizacijsko pripravljen. Ko smo na to dejstvo opozorili Ministrstvo za šolstvo in šport in MDDSZ, smo od slednjega prejeli pojasnilo, da je bil s sklepom z dne 29. 9. 2010 za izvrševanje vzgojnega ukrepa oddaje v zavod za usposabljanje določen Center za usposabljanje, delo in varstvo Črna na Koroškem (zavod Črna). MDDSZ je tako očitno šele septembra 2010 določil ustanovo za izvrševanje tega vzgojnega ukrepa, kar je nesprejemljivo, saj je ZIKS-1 začel veljati 9. 4. 2000. Poleg tega je bilo s sklepom izvrševanje vzgojnega ukrepa oddaje v zavod za usposabljanje omejeno le na osebe z odločbo o usmeritvi v posebni program vzgoje in izobraževanja, čeprav takrat takšne omejitve niso bile določene v KZ oziroma drugih predpisih, ki se nanašajo na izvajanje tega ukrepa. Druge osebe po pojasnilih MDDSZ "presegajo zmožnosti, ki jih s svojimi cilji omogoča posebni program vzgoje in izobraževanja, kadrovska zasedenost in tehnični pogoji zavoda". Posledice takšnega sklepa MDDSZ smo ugotovili ob obisku zavoda Črna v letu 2012. Zavod Črna namreč kljub pravnomočnemu sklepu sodišča ni sprejel mladoletnika z izrečenim ukrepom oddaje v zavod za usposabljanje s sklicevanjem na to, da nima odločbe o usmeritvi. Podrobneje smo ugotovitve in posredovanja opisali v poročilu s tega obiska, problematiko pa tudi v letnem poročilu 2012 (str. 78 in 79), 2013 (str. 105 in 106) in 2014 (str. 121). Med drugim je na našo pobudo s to problematiko takratno Ministrstvo za pravosodje in javno upravo seznanilo tudi Evidenčni oddelek Vrhovnega sodišča Republike Slovenije, ki je obvestilo o tem objavilo v Sodnikovem informatorju.

Spremembe na tem področju so nastale z novelo ZIKS-1F, in sicer dopolnitvijo 199. člena tega zakona. Tudi obrazložitev te dopolnitve poudarja, da se v zavode za usposabljanje otrok nameščajo (le) otroci, ki imajo zmerno, težjo ali težko motnjo v duševnem razvoju. Zgodovinska, jezikovna in namenska (teleološka) ter sistematična razlaga torej ne utemeljujejo stališča, da sodišču te zakonske obveze pri odločanju o izreku tega ukrepa oziroma pri spremembi odločbe o vzgojnem ukrepu in nadomestitvi izrečenega ukrepa z vzgojnim ukrepom oddaje v zavod za usposabljanje ni treba spoštovati. Kljub temu smo v letu 2019 znova obravnavali primer, v katerem je eno izmed okrožnih sodišč menilo, da se 199. člen nanaša predvsem na primere, ko sodišče v fazi odločanja o tem, kateri vzgojni ukrep je treba mladostniku izreči, (že) ima na voljo odločbo pristojne komisije in je (le na podlagi v sodnem postopku pridobljenih strokovnih mnenj) za izvrševanje izrečenega vzgojnega ukrepa oddaje v zavod za usposabljanje oziroma ustrezen posebno socialnovarstveni zavod določilo zavod Črna, ne da bi mlajši polnoletnik imel tudi odločbo o usmeritvi. Temu pritožbeno sodišče ni pritrdilo in je sklep razveljavilo ter zadevno vrnilo sodišču prve stopnje v novo odločanje z ugotovitvijo, da mladoletnik ne izpolnjuje pogojev za namestitev v CUDV, saj nima odločbe o usmeritvi v skladu z Zakonom o usmerjanju otrok s posebnimi potrebami.

Da bi znova izmenjali stališča o izvrševanju izpostavljenega ukrepa in ugotovili, ali so morda potrebne dodatne spremembe in dopolnitve normativnega okvira, ki ga opredeljuje, je varuh v marcu 2019 organiziral ponovni sestanek odgovornih o izvrševanju vzgojnega ukrepa oddaje v zavod za usposabljanje. Udeleženke in udeleženci sestanka so soglasno ugotavljali, da je za namestitev mladoletnika v zavod za usposabljanje kot vzgojnega ukrepa potrebno, da je mladoletniku izdana tudi odločba o usmeritvi v skladu z zakonom, ki ureja usmerjanje otrok s posebnimi potrebami. Gre torej za enega izmed pogojev za izrek tega zavodskega ukrepa, ki ga mora sodišče upoštevati, ko sprejema odločitev o njegovem izreku. Udeleženke in udeleženci so tudi ugotavljali, da gre za kompleksno tematiko, ki zahteva sodelovanje več resorjev. Opozorili so tudi, da mladoletniki z vedenjskimi težavami ne spadajo v zavod za usposabljanje, saj so ti namenjeni otrokom oziroma osebam z zmerno, težjo ali težko motnjo v duševnem razvoju. Z nepravilnimi namestitvami se mladoletnikom dela velika škoda. Slišali smo lahko tudi ponovna opozorila, da veljavna zakonodaja ne nudi ustreznih rešitev, še manj jih nudijo dejanske možnosti, ki so na voljo za reševanje težav mladoletnikov, če so te zahtevne. Sestanek se je ob strinjanju vseh udeležencev sicer končal s spodbudnim zagotovilom takratne državne sekretarke MDDSZ, da se bo povezala z odgovornimi državnimi sekretarkami na MP, Ministrstvu za izobraževanje, znanost in šport ter Ministrstvu za zdravje in skupaj z njimi pripravila načrt za nadaljnje delo pri reševanju obravnavane problematike. Kljub nadaljnjim pogovorom odgovornih o tej problematiki do rešitev na tem področju v letu 2019 ni prišlo. MDDSZ je namreč sporočil, da medresorska skupina, ki naj bi poiskala možne rešitve glede namestitve, ni bila imenovana. V zvezi s konkretno zadevo pa je menil, da namestitev v zavod Črna na podlagi 199. člena ZIKS-1 ni mogoča, saj mora imeti mladoletnik zahtevano odločbo o usmeritvi.

Ob pripravi zakona, ki bo urejal obravnavo mladoletnih storilcev kaznivih dejanj, smo zato že opozorili, da je treba ob upoštevanju navedene problematike izvesti tudi temeljito analizo stanja v povezavi z izvajanjem ukrepa oddaje v zavod za usposabljanje in nato z medresorskim sodelovanjem oblikovati ustrezne zakonske rešitve ter nato zagotoviti tudi njihovo izvedbo v praksi. Vzgojni ukrepi, ki jih določa zakon, morajo biti namreč ustrezno zagotovljeni tudi na izvedbeni ravni. Za izvrševanje vzgojnih ukrepov, vključno z ukrepom oddaje v zavod za usposabljanje, bi morali biti določeni (le) zavodi, ki so za to strokovno usposobljeni in imajo ustrezne prostorske zmogljivosti. Prav nobenega učinka namreč nima vzgojni ukrep oddaje v zavod za usposabljanje, ki je le izrečen, ne pa tudi ustrezno izvršen.

Priporočilo št. 83: Varuh priporoča Ministrstvu za pravosodje, naj v sodelovanju z Ministrstvom za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti pri pripravi zakona, ki bo določal obravnavo mladoletnih storilcev kaznivih dejanj, opravi temeljito analizo stanja v povezavi z izvajanjem ukrepa oddaja v zavod za usposabljanje in nato oblikuje ustrezne zakonske rešitve za njihovo izvedbo v praksi.

 

2.14.3.6 Tujci in prosilci za mednarodno zaščito

Obravnava mladoletnih tujcev brez spremstva

Zakon o tujcih (ZTuj-2) v 82. členu določa posebnosti postopka z mladoletnimi tujci. S ciljem natančnejše opredelitve izvajanja te zakonske določbe za mladoletne tujce brez spremstva je bil leta 2012 podpisan Protokol o sodelovanju med centri za socialno delo in Policijo pri izvajanju pomoči mladoletnim tujcem brez spremstva po Zakonu o tujcih. Protokol določa, da ob prijetju mladoletnega tujca brez spremstva, ki je nezakonito vstopil v državo ali v njej nezakonito prebiva, policijska postaja obvesti krajevno pristojni center za socialno delo (CSD) ali interventno službo CSD (izven poslovnega časa CSD). Strokovni delavec z mladoletnim tujcem brez spremstva opravi razgovor, mu nudi prvo socialno pomoč in ga seznani s postavitvijo skrbnika za posebni primer, po potrebi pa ga lahko spremlja pri prevozu v ustrezno namestitveno ustanovo. Med drugim v okviru postopka vračanja skrbnik za posebni primer pripravi strokovno mnenje o primernosti oziroma možnosti vrnitve mladoletnega tujca brez spremstva v izvorno ali sosednjo državo (ob upoštevanju določila o zagotovitvi ustreznega sprejema v državi, kamor se izvede vračanje).

Poseben položaj mladoletnika brez spremstva, ki je prosilec za mednarodno zaščito, pa določa ZMZ-1, med drugim obveznost, da se mu pred začetkom postopka postavi zakoniti zastopnik. Zakoniti zastopnik ga zastopa v postopku za priznanje mednarodne zaščite in na področjih varovanja zdravja, izobraževanja, varovanja premoženjskih pravic in koristi ter v zvezi z uresničevanjem pravic na področju sprejema, in sicer do izvršljivosti odločitve, izdane v postopku mednarodne zaščite. Ustrezno nastanitev in oskrbo mladoletnika brez spremstva mora zagotoviti urad Vlade Republike Slovenije, pristojen za oskrbo migrantov v azilnem domu, le izjemoma, kadar to zahtevajo zdravstvene ali druge potrebe mladoletnika, pa se takemu mladoletniku zagotovijo ustrezna nastanitev, oskrba in obravnava v drugi ustrezni ustanovi.

Tudi Zakon o nalogah in pooblastilih policije (13. člen) določa, da morajo policisti še posebej obzirno ravnati z osebami, ki potrebujejo dodatno pozornost in pomoč ter skrb, in v to skupino izrecno uvršča otroke. V 18. členu je določeno tudi, da morajo policisti v postopkih, kjer so udeleženi otroci, upoštevati njihovo starost, telesno in duševno razvitost, občutljivost ter morebitne druge lastnosti. Tudi FRONTEX-ov priročnik o ogroženih otrocih na poti, ki so smernice za mejne policiste, poudarja, da mora biti »delovanje v otrokovo korist /.../ vodilno načelo vsakega mejnega policista«, in otroku prilagojen individualen ter občutljiv pristop pri obravnavi otrok.« FRONTEX-ove smernice tudi opozarjajo, da je pri obravnavi otroka postopek treba prilagoditi otrokovim potrebam, otroku pa je treba prilagoditi tudi terminologijo postopka. Priročnik Sveta Evrope, ki obravnava sporazumevanje z otroki v migracijah, 'otroku prijazno informacijo' opredeli kot informacijo, prilagojeno otrokovi starosti, zrelosti, jeziku, spolu in kulturi. Kot ključna pravila pri obravnavi otrok na meji priročnik navaja naslednje usmeritve: zagotoviti informacije o otrokovih pravicah; pozornost nameniti načinu podajanja informacij; ozaveščati o tveganjih in opolnomočiti otroke, da prepoznajo škodljiva vedenja; uporabiti anonimne načine obveščanja o nasilju in zlorabah, da ne pride do stigmatizacije žrtve; zagotoviti informacije o mejnem postopku, kam bo otrok premeščen in kakšen bo nadaljnji postopek; zagotoviti informacije v najkrajšem možnem času. Z obveščanjem otrok o njihovih pravicah na otroku prijazen in razumljiv način se prispeva k preprečevanju viktimizacije ter zmanjšanju tveganja trgovine z otroki, tveganja izginotja in drugih tveganj.

 

Primer:   Interese mladoletnice je varovala (le) njena polnoletna sestra Obravnavali smo zadevo mladoletne tujke (pozneje prosilke za mednarodno zaščito), stare 12 let, ki so jo ob nedovoljenem prehodu državne meje prijeli policisti PP Koper skupaj s polnoletno sestro in polnoletnim moškim. Po pojasnilih MNZ je interese mladoletnice zastopala njena polnoletna sestra, ki je ves čas postopka skrbela zanjo, zato policija o tem postopku ni obveščala pristojnega centra za socialno delo (CSD). S temi pojasnili se nismo strinjali. Že na podlagi opredelitve »mladoletnika brez spremstva« v ZMZ-1 (21. točka 2. člena) je mogoče ugotoviti, da je to mladoletnik, ki je na ozemlju Republike Slovenije brez staršev ali zakonitih zastopnikov. V posredovanju pri MNZ smo zato poudarili, da dejstvo, da je mladoletnica v spremstvu (komaj) polnoletne sestre, ne izključuje, da gre za mladoletnico brez spremstva. Taka mladoletnica po predpisih naše države ni polno poslovno in procesno sposobna, ker še ni stara 18 let. Njena polnoletna sestra pa po predpisih naše države ni zakonita zastopnica svoje mladoletne sestre, niti ji je ni treba preživljati in skrbeti zanjo. Tudi če uporabimo merilo iz Dublinske uredbe, je ključno vprašanje, ali ima (neporočeni) mladoletnik spremstvo odrasle osebe, odgovorne zanj v skladu s pravom ali prakso države članice, v kateri je (2.  člen Dublinske uredbe). V Direktivi 2011/95/EU (tudi kot t. i. procesna direktiva) je mladoletnik brez spremstva opredeljen kot mladoletnik, ki na ozemlje države članice prispe brez spremstva odraslega, ki je zanj odgovoren v skladu z zakonom ali prakso zadevne države članice, dokler takšna oseba zanj ne začne dejansko skrbeti; oziroma mladoletnik, ki ostane brez spremstva po vstopu na ozemlje države članice. Po pravu naše države otroke (praviloma) zastopajo starši, in ne sestra mladoletnice, četudi je že polnoletna. Tako smo presodili, da gre v tem primeru očitno za mladoletnico brez spremstva. Zato smo menili, da bi v tem primeru mladoletna tujka morala biti obravnavana kot mladoletnik brez spremstva in bi ji bilo treba kot taki zagotoviti vse pravice. MNZ je postopek policije z mladoletnico utemeljevalo s tem, da je mladoletna tujka v policijskem postopku večkrat ponovila in jasno izrazila voljo, da jo zastopa njena polnoletna sestra, s katero se želi vrniti na Hrvaško, kjer sta bila po njunih izjavah njuna starša. Prejeta pojasnila nas niso prepričala. Naša zakonodaja je jasna, saj določa, da otroke zastopajo starši, razen če zakon določa drugače. Mladoletnico bi policija morala obravnavati kot otroka brez spremstva in ji tako zagotoviti vsa varovala za zaščito otrok in otrokove največje koristi. Le v okviru izvajanja skrbništva centra za socialno delo in presoje otrokove največje koristi ter pri sprejemanju odločitve o primernosti oziroma možnosti njenega vračanja bi se lahko upoštevalo mnenje otroka in njene polnoletne sestre, ne pa da je bila v nasprotju z našim pravnim redom kot zakonita zastopnica otroka obravnavana kar njena sestra. Da bi morala biti mladoletna tujka obravnavana kot otrok brez spremstva v policijskem postopku, kaže tudi dejstvo, da je bila v nadaljnji obravnavi v okviru postopka za mednarodno zaščito pravilno obravnavana kot otrok brez spremstva (in ji je bila postavljena zakonita zastopnica) (8.6 - 8/2018).

 

Priporočilo št. 84: Varuh priporoča, naj policisti pri obravnavi mladoletnih tujcev brez spremstva dosledno upoštevajo njihove zakonsko določene pravice in otrokovo največjo korist (stalna naloga).

 

Nastanitev mladoletnih tujcev brez spremstva

Po podatkih, ki jih imamo na voljo, je bilo v Centru za tujce v Postojni v letu 2018 pridržanih 245 mladoletnikov brez spremstva in še s spremstvom. V letu 2019 pa je bilo v tej ustanovi nastanjenih 310 otrok, od tega 278 brez spremstva.

Ob obisku DPM v Centru za tujce smo v letu 2019 znova opozorili, da v skladu s Konvencijo o otrokovih pravicah (KOP) in priporočili Združenih narodov o alternativnih oblikah skrbi namestitve mladoletnih tujcev v to ustanovo niso najprimernejše. Namestitev in oskrba otrok/mladoletnikov v institucijah, predvsem institucijah zaprtega tipa, bi morali biti zadnja možnost, uporabljena v izjemnih primerih. Takšno je še vedno tudi stališče UNICEF, ki nasprotuje nameščanju otrok/mladoletnikov v institucionalno okolje. Pri odločitvah o namestitvi otrok/mladoletnikov s spremstvom in otrok/mladoletnikov brez spremstva v institucije zaprtega tipa bi moral prevladati interes najboljše koristi otroka/mladoletnika, pri tem pa morajo sodelovati usposobljeni strokovnjaki. Zato je pomembno, da se pristojne institucije še naprej zavzemajo za oblikovanje rešitev, ki spoštujejo mednarodne pravne akte in zaveze Republike Slovenije. 

Vlada Republike Slovenije je s sklepom št. 21400-11/2018/5 z dne 20. 12. 2018 odločila, da se projekt nastanitve mladoletnikov brez spremstva do konca leta 2019 oziroma do vzpostavitve sistemske oblike nastanitve in obravnave mladoletnikov brez spremstva nadaljuje v dijaškem domu Srednje gozdarske in lesarske šole Postojna. Do vzpostavitve ustrezne sistemske rešitve se projekt nastanitve mladoletnikov brez spremstva tako nadaljuje v Dijaškem domu Postojna (po potrebi pa tudi v drugi primerni ustanovi). Po pojasnilu MNZ dijaški dom nima zagotovljenih ustreznih zdravstvenih služb, predvsem zdravstvene triaže ob prihodu otroka, kjer se izloči prisotnost morebitnih prenosljivih bolezni in drugih zdravstvenih težav. To pomeni, da policija ne more neposredno s terena namestiti mladoletnega tujca brez spremstva v Dijaški dom Postojna. Vse namestitve namreč potekajo prek azilnega doma, kar pomeni, da so tam nastanjeni samo prosilci za mednarodno zaščito. Iz tega razloga mladoletne tujce policija v postopkih lahko nastani le v Center za tujce, ki ima poseben oddelek za mladoletne tujce brez spremstva in jim nudi ustrezno zdravstveno oskrbo, ne more pa jih nastaniti v dijaški dom.

Po podatkih Urada Vlade Republike Slovenije za oskrbo in integracijo migrantov do konca leta 2019 sistemska oblika nastanitve in obravnave mladoletnikov brez spremstva še ni bila sprejeta. Urad je sicer skupaj z Ministrstvom za notranje zadeve, Ministrstvom za zdravje, Ministrstvom za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti ter Ministrstvom za izobraževanje, znanost in šport pripravil predlog glede nastanitve, oskrbe in obravnave mladoletnikov brez spremstva. Vendar predlog do konca leta ni bil sprejet zaradi njegove zahtevnosti in kompleksnosti. Vlada Republike Slovenije je zato 19. 12. 2019 sprejela sklep št. 21400-11/2018/9, s katerim se projekt nastanitve mladoletnikov brez spremstva do konca leta 2020 oziroma do vzpostavitve projekta nastanitev, oskrba in obravnava  mladoletnikov brez spremstva nadaljuje v dijaškem domu Srednje gozdarske in lesarske šole Postojna. Projekt, ki se nadaljuje v dijaškem domu, že zajema spremembe, ki jih predvideva tudi projekt, ki je bil v januarju 2020 v medresorskem usklajevanju.

Priporočilo št. 85: Varuh priporoča, naj Urad za oskrbo in integracijo migrantov v sodelovanju z Ministrstvom za notranje zadeve, Ministrstvom za delo družino in socialne zadeve in enake možnosti, Ministrstvom za izobraževanje, znanost in šport ter Ministrstvom za zdravje vzpostavi sistemsko obliko nastanitve in obravnave mladoletnih tujcev brez spremstva.

 

Ali je potrebna ponovna naznanitev omejitve gibanja po prejemu sodbe sodišča, ki je omejitev gibanja odpravilo?

V letu 2018 smo začeli (in v letu 2019 končali) obravnavo pobude ene izmed pooblaščenk prosilcev za mednarodno zaščito zaradi nadaljnjega pridržanja nekaterih tujcev v Centru za tujce v Postojni kljub temu, da je sodišče odpravilo sklep o omejitvi gibanja in vrnilo zadevo v ponovno odločanje. Menila je, da gre za nezakonito postopanje, saj je pravna podlaga pridržanja s sodbo sodišča v upravnem sporu odpravljena.

MNZ je pojasnil, da v svoji dolgoletni praksi omejevanja gibanja v primeru, kadar je upravni akt sodišče vrnilo v ponovno odločanje, vselej ravnal enako. To pomeni, da je brez nove ustne naznanitve na podlagi enakih razlogov za omejitev gibanja, bodisi takoj izdalo nov upravni akt, s katerim je odpravilo pomanjkljivosti, ki jih je ugotovilo sodišče, in prosilcu omejilo gibanje, bodisi ukrep razveljavilo, kadar je ugotovilo, da ob upoštevanju ugotovitev sodišča ni več razlogov za ta ukrep. Ob tem je posebej poudarilo, da je ministrstvo na ta način postopalo le v primerih, ko je bilo gibanje prosilcem v ponovnem postopku omejeno na podlagi enakih razlogov kakor prvič. V (redkih) primerih, ko je ministrstvo v ponovljenem postopku prosilcem gibanje omejilo na podlagi drugih razlogov kakor prvič, je bil ukrep prosilcu najprej ustno izrečen, prosilec pa se je imel možnost o razlogih tudi izreči. Takšno razumevanje postopka omejitve gibanja in postopanje ministrstva nikoli ni bilo sporno, po mnenju ministrstva pa s tem prosilcem ni bila kršena nobena pravica, ki je zagotovljena v postopkih omejitve gibanja. Po mnenju ministrstva je namreč ustna naznanitev ukrepa omejitve gibanja oblika ustne odločbe po 211. členu Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP), kar pomeni, da mora biti vedno izdana tudi v pisni obliki. Namen ustne odločbe je na eni strani varovanje javnega interesa in izvedba nujnih ukrepov v javnem interesu, ki jih ni mogoče odlagati, pa so dejstva, na katera se mora opirati odločba, ugotovljena ali vsaj verjetno izkazana (4. točka prvega odstavka 144. člena ZUP) na eni strani, na drugi strani pa preprečiti, da bi bila odločba dokazno odvisna od okoliščin primera in teka časa (upoštevajoč tudi odločbo Ustavnega sodišča Republike Slovenije št. Up-1019/08-23 z dne 27. 5. 2018). Iz tega razloga je ministrstvo menilo, da v konkretnih primerih ponovna ustna naznanitev ukrepa omejitve gibanja ni potrebna, saj so bile pomanjkljivosti, ki jih je sodišče ugotovilo, odpravljene z novo pisno odločbo.

Postopek izreka omejitve gibanja prosilca za mednarodno zaščito izrecno določa Zakon o mednarodni zaščiti (ZMZ-1) v četrtem odstavku 84. člena, in sicer: »Prosilcu se ukrep iz prvega in drugega odstavka tega člena izreče ustno. Prosilec o izrečenem ukrepu nemudoma prejme zapisnik, ki vsebuje razloge za izrek ukrepa. Zapisnik je prosilcu prebran v njemu razumljivem jeziku. Pisni odpravek sklepa pristojni organ izda najpozneje v 48 urah od ustnega izreka sklepa, prosilcu pa ga vroči v treh delovnih dneh od izdaje sklepa.«

V posredovanju pri MNZ smo poudarili, da obveznost seznanitve prosilca o razlogih za pridržanje nemudoma po izrečenem ukrepu ne izhaja le iz ZMZ-1, temveč tudi iz Direktive 2013/33/EU, saj ta v 9. členu, ki določa jamstva pridržanih prosilcev, v četrtem odstavku določa: »Pridržane prosilce se nemudoma pisno in v jeziku, ki ga razumejo ali za katerega se razumno domneva, da ga razumejo, obvesti o razlogih za pridržanje in o postopkih za izpodbijanje ukrepa za pridržanje, določenih v nacionalnem pravu, kakor tudi o možnosti, da zahtevajo brezplačno pravno pomoč in zastopanje.« Obveznost pristojnega organa o nemudni seznanitvi pridržane osebe z razlogi tako izhaja iz Ustave Republike Slovenije in zakonodaje (slovenske in evropske).

Poleg tega je med jamstvi, ki jih imajo pridržani prosilci v skladu z Ustavo Republike Slovenije, slovensko in evropsko zakonodajo (na primer Direktivo 2013/33/EU), tudi sodna preučitev zakonitosti odločitve pristojnega organa in sicer na njihovo zahtevo. Tretji odstavek 9. člena t. i. sprejemne direktive oziroma Direktive 2013/33/EU določa: »Kadar pridržanje odredijo upravni organi, države članice zagotovijo hitro sodno preučitev zakonitosti pridržanja, ki se opravi po uradni dolžnosti in/ali na zahtevo prosilca. Pri preučitvi po uradni dolžnosti se o taki preučitvi odloči čim hitreje po začetku pridržanja. Pri preučitvi na zahtevo prosilca se odloči čim hitreje po začetku ustreznih postopkov. V ta namen države članice v nacionalnem pravu določijo obdobje, v katerem se opravi sodna preučitev po uradni dolžnosti in/ali sodna preučitev na zahtevo prosilca. Kadar se v okviru sodnega pregleda izkaže, da je pridržanje nezakonito, se zadevnega prosilca nemudoma izpusti.«

V Republiki Sloveniji se preučitev zakonitosti pridržanja izvaja v obliki upravnega spora pred Upravnim sodiščem Republike Slovenije. O zakonitosti izrečenega ukrepa je tako v primeru obeh prosilcev odločalo Upravno sodišče Republike Slovenije. V obeh obravnavanih primerih je Upravno sodišče Republike Slovenije s sodbo odločilo, da se tožbi ugodi in se sklep MNZ odpravi (in ne le vrne v novo odločanje) ter zadeva vrne v ponovno odločanje MNZ v skladu s tretjim odstavkom 64. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1). To je izhajalo tudi iz (izreka) sodnih odločb obravnavanih primerov tujcev.

Sodišče je torej v obeh primerih sklep o omejitvi gibanja z odločbo v upravnem sporu odpravilo, zato ni bilo več pravne podlage za pridržanje, saj je pravni učinek odprave odločbe retroaktiven, torej  deluje za nazaj. Z odpravo odločbe se odpravijo vse pravne posledice in vzpostavi pravno stanje, ki je obstajalo v preteklosti pred izdajo odpravljene odločbe, in se zadeva vrne v stanje pred to odločbo. V skladu s tretjim odstavkom 64. člena ZUS-1 se tako v primeru, ko sodišče tožbi ugodi in izpodbijani sklep odpravi, zadeva pa vrne organu, ki je akt izdal, v ponovni postopek, zadeva vrne v prvotno stanje, tj. preden je bil odpravljeni upravni akt izdan, v konkretnih primerih torej v stanje pred pridržanjem.

Menili smo, da naznanitev omejitve gibanja, opravljena v okviru postopka izdaje prvega sklepa o omejitvi gibanja (ki je bil pozneje med sodno presojo zakonitosti odpravljen), ne more zadostiti zahtevi po naznanitvi omejitve gibanja iz četrtega odstavka 84. člena ZMZ-1, saj se (kot že navedeno) v primeru odprave sklepa o omejitvi gibanja znova vzpostavi stanje, kot je bilo pred izdajo tega sklepa. Zato smo tudi menili, da bi pristojni organ zakonski zahtevi po naznanitvi ukrepa omejitve gibanja lahko zadostil le, če bi nemudoma po vročitvi sodne odločbe o odpravi sklepa o omejitvi gibanja opravil ponovno naznanitev omejitve gibanja oziroma že opravljeno naznanitev ponovil, če je šlo za enake razloge.

Dejstvo, da je bil ponovni sklep o omejitvi gibanja izdan istega dne (s čimer prosilec ni niti seznanjen) po prejemu sodbe, s katero je bil predhodni sklep odpravljen, ni pomembno, saj bi (če že) sklep moral biti takrat tudi vročen prosilcu oziroma pooblaščencu (kar sicer ne izpolnjuje obveznosti takojšnje seznanitve z razlogi za omejitev gibanja). Kdaj je sklep izdan, tudi ni posebej pomembno, saj pravno veljavo pridobi šele z vročitvijo prizadetemu oziroma pooblaščencu, ko se začnejo šteti tudi roki. Zato smo menili, da bi v obravnavanih primerih le takojšna ponovna naznanitev omejitve gibanja lahko odpravila vse nejasnosti glede nadaljnjega omejevanja gibanja po prejemu sodbe sodišča, ki je omejitev gibanja odpravilo.

S sodno odpravo izrečenega ukrepa omejitve gibanje je kot že navedeno, vzpostavljeno stanje, kot da ukrepa ni bilo in je zato ob morebitnem ponovnem ukrepu omejitve gibanja zakonsko nujna takojšna seznanitev z razlogi za pridržanje, nasprotno ravnanje ministrstva pa ni v skladu s predpisi (tako ZMZ-1 in Direktiva 2013/33EU). Temu je pritrdilo tudi Upravno sodišče Republike Slovenije v sodbah, izdanih v (ponovnem) odločanju o zakonitosti pridržanja v obeh izpostavljenih primerih, in sicer v sodbi I U 648/2018-15 z dne 30. 3. 2018 in I U 672/2018-10 z dne 4. 4. 2018. Upravno sodišče Republike Slovenije je v ponovnem postopku sodne presoje ugotavljanja zakonitosti sklepa o omejitvi gibanja v obeh primerih (nezakonitega) pridržanja, odločilo, da je MNZ bistveno kršil pravila postopka, saj je izdalo sklep, ne da bi pred tem opravilo ustno naznanitev ukrepa ter izročitev zapisnika z razlogi za pridržanje in tako omogočilo učinkovito obrambo. Tako je že ugotovilo tudi v drugih primerih (na primer v sodbi I U 648/2018-15 z dne 30. 3. 2018, točka 21). Zato smo se čudili pojasnilu MNZ, da doslej ni bilo sporno razumevanje postopka omejitve gibanja in postopanja ministrstva, po katerem se v ponovnem postopku (ponovno) ustno izreče ukrep omejitve gibanja le v primeru, da ne gre za enake razloge kakor prvič. Na spornost kašnega postopanja in kršitev pravic prosilcev namreč jasno opozarja tudi Upravno sodišče Republike Slovenije. Tudi natančni pregled zadeve enega izmed tujcev je pokazal, da v ponovljenem postopku ni šlo (za popolnoma) enake razloge omejitve gibanja, saj je sodišče že v prvotnem postopku presodilo, da razlog iz prve alineje prvega odstavka 84. člena ZMZ-1 ni podan, predmet ponovnega odločanja je bil tako lahko le razlog iz druge alineje prvega odstavka 84. člena ZMZ-1. Težko se tudi strinjamo, da v konkretnih primerih ponovna ustna naznanitev ukrepa omejitve gibanja ni bila potrebna zato, ker so bile pomanjkljivosti, ki jih je sodišče ugotovilo, odpravljene z novo pisno odločbo. Ne gre namreč spregledati, da sta bila oba sklepa v ponovljenem postopku pred Upravnim sodiščem Republike Slovenije znova odpravljena in torej nista prestala preskusa zakonitosti.

MNZ smo predlagali, naj naša stališča obravnava in sporoči morebitne sprejete ukrepe za opravo ponovne ustne naznanitve ukrepa omejitve gibanja ter izročitve zapisnika z razlogi za pridržanje v primeru, kadar je bil sklep o omejitvi gibanja odpravljen s sodno odločbo.

MNZ se z našimi stališči ni strinjal. Ministrstvo je ugotavljalo, da odločitvi sodišča glede na naravo obeh zadev (omejitev gibanja) nasprotujeta sami sebi, v enem primeru pa je izrek sklepa v nasprotju z obrazložitvijo. Sodišče je oba sklepa odpravilo, pri čemer se je pri obeh odločitvah sklicevalo na 3. točko prvega odstavka ZUS-1, ki določa, da sodišče tožbi ugodi in izpodbijani upravni akt odpravi, kadar ugotovi, da v postopku za izdajo upravnega akta niso bila upoštevana pravila postopka (2. točka prvega odstavka in tretji odstavek 27. člena tega zakona). V omenjenih dveh konkretnih primerih pa sodišče v svojem postopku takih kršitev ni odpravilo in zato niso izpolnjeni pogoji za zavrnitev tožbe po drugem odstavku 63. člena tega zakona. Ministrstvo tudi ugotavlja, da iz izreka spornih odločitev sodišča ne izhaja samo, da sta upravna akta odpravljena, temveč tudi, da sta vrnjena ministrstvu v ponovno odločanje. Kot določa tretji odstavek 64. člena ZUS-1, sodišče upravni akt odpravi in ga vrne organu, ki je upravni akt izdal, v ponoven postopek. Zadeva se vrne v stanje, v katerem je bila, preden so bili odpravljeni upravni akti izdani, ki pa po mnenju MNZ ni stanje pred pridržanjem, kot meni varuh, temveč stanje pred izdajo upravnega akta. Ministrstvo je v tej zvezi ponovno menilo, da je ustna naznanitev ukrepa omejitve gibanja oblika ustne odločbe po 211. členu ZUP, kar pomeni, da mora biti vedno izdana tudi v pisni obliki. Ob upoštevanju navedenega stališča ministrstva, da sta bili obe zadevi s spornima odločitvama vrnjeni v stanje pred izdajo upravnega akta, je ministrstvo menilo, da v konkretnih primerih ponovna ustna naznanitev ukrepa omejitve gibanja ni bila potrebna, saj oba upravna akta glede na določbe 211. člena ZUP pomenita pisni odpravek odločbe, ki je že bila ustno izrečena. Glede na navedeno je ministrstvo presodilo, da je v obeh konkretnih primerih ravnalo v skladu z izrekom obeh spornih odločitev sodišča in v obeh zadevah izdalo nov upravni akt, pri čemer je poudarilo, da mora ministrstvo izvršiti izrek sodne odločitve, ne pa tudi obrazložitve.

Ministrstvo se tudi ni strinjalo z našim stališčem, da sta bila v konkretnih primerih kršena tako ZMZ-1 kakor tudi Direktiva 2013/33/EU o sprejemu prosilcev za mednarodno (sprejemna direktiva). Pojasnilo je, da sta bila oba prosilca že z ustno naznanitvijo ukrepa omejitve gibanja seznanjena z razlogi za omejitev gibanja, dana pa jima je bila tudi možnost, da se o razlogih za ukrep izrečeta, kar izhaja tudi iz obeh zapisnikov o omejitvi gibanja. Ministrstvo je v obeh primerih izdalo pisni odpravek sklepa v skladu z določbami četrtega odstavka ZMZ-1, ki pa se po mnenju ministrstva glede na zgoraj navedeno obrazložitev ne uporablja tudi v situacijah, kot sta konkretna primera, ko sodišče vrne zadevo v ponovno odločanje. Pri tem pa je tudi poudarilo, da sodišče v nobenem od izpodbijanih aktov ministrstvu ni naložilo, niti dalo napotila, da mora v ponovljenem postopku ukrep ponovno ustno naznaniti. Takšna ugotovitev sodišča izhaja šele iz obrazložitve sklepov sodišča, izdanih v ponovnem odločanju v obeh primerih.

Ministrstvo je v obeh primerih v skladu s prvo odločitvijo sodišča ponovno odločilo in po mnenju ministrstva pomanjkljivosti v ponovljenem postopku odpravilo. Sodišče je v ponovljenem postopku menilo drugače in oba sklepa odpravilo. Na kakšen način bi te pomanjkljivosti lahko odpravila ponovna ustna naznanitev ob enaki vsebini pisnega sklepa, ministrstvu ni razumljivo. Bistveno pa je, da je na podlagi ponovnih odločitev sodišča v konkretnih zadevah ministrstvo izvršilo odločitvi sodišča in za oba prosilca za mednarodno zaščito nemudoma prenehalo izvajati ukrep omejitve gibanja.

MNZ na podlagi spremljanja sodne prakse Upravnega sodišča Republike Slovenije tudi ugotavlja, da je sodna praksa na področju mednarodne zaščite in s tem tudi v zvezi z omejitvijo gibanja neenotna tako glede vsebine izreka (v podobnih primerih) kakor tudi glede vsebinskih standardov za omejitev gibanja. Slednje je posebej izrazito pri omejitvi gibanja zaradi očitnega dvoma v istovetnost prosilca. Ministrstvo meni, da je za enotno in zakonito izvajanje ukrepa omejitve gibanja enaka sodna praksa ključnega pomena, na podlagi katere lahko ministrstvo svoje ukrepe tudi zakonito in pravilno izvaja. Odvisnost presoje zakonitosti posamičnega primera od posamičnega sodnika brez enake sodne prakse po mnenju ministrstva ni sprejemljiva, še posebej ne v zadevah glede omejitve gibanja.

Ministrstvo ob tem poudarja, da je njegovo primarno vodilo zakonito in strokovno delovanje, še posebej, ko gre za tako občutljivo področje, kot je omejitev gibanja. Ministrstvo sicer ne trdi, da so vsi postopki, ki jih izvaja, vselej izvedeni popolnoma brez pomanjkljivosti. V nobenem primeru pa po njegovem mnenju ni mogoče trditi, da so tovrstne pomanjkljivosti sistemske in bistvene pri delovanju tega organa.

MNZ je pri svojih stališčih vztrajal tudi po predstavitvi pogledov Upravnega sodišča Republike Slovenije na obravnavano problematiko, sklicujoč se pri tem tudi na to, da se Upravno sodišče Republike Slovenije ne more (na tak način) opredeljevati do stališč ministrstva glede posameznih pravnih vprašanj, ki presegajo okvir konkretnega upravnega spora. Prav tako ni sprejelo posebnih ukrepov za primere, ko sodišče v zadevi omejitve gibanja zadevo vrne v ponovno odločanje ministrstvu, ker meni, da sprejetje posebnih ukrepov ni potrebno. Zagotovilo pa je, da bo v prihodnje tako kot vselej ravnalo v skladu z zakonodajo ob spoštovanju odločitev sodišč v konkretnih primerih.

Kljub vztrajanju MNZ pri njegovih stališčih tudi Varuh človekovih pravic Republike Slovenije še vedno meni, da bi bila v obravnavanih primerih ponovna ustna naznanitev omejitve gibanja potrebna, saj bi ne nazadnje odpravila dvome glede zakonitosti postopanja MNZ v primerih, ki so bili tudi razlog za obravnavo te problematike pri varuhu.

 

Obravnava očitkov o domnevno neustreznem ravnanju slovenskih policistov

V letu 2019 smo končali obravnavo očitkov o domnevno neustreznem ravnanju slovenskih policistov, ki naj ne bi omogočali dostopa do mednarodne zaščite (o tem smo poročali tudi na tiskovni konferenci 15. 2. 2019). Varuh je v razpoložljivi dokumentaciji posameznih obravnavanih primerov pogrešal (resno) obravnavo osebnih okoliščin vsakega posameznika na način, ki bi lahko odpravil dvom, ali je imela oseba, ki je bila pridržana na PP, namero podati prošnjo za mednarodno zaščito oziroma ali jo je podala, pa je bila ta morda preslišana oziroma ali je šlo za osebo, ki bi glede na vse pomembne okoliščine morala biti obravnavana kot taka. Varuh je zato predlagal sprejetje ukrepov za doslednejše dokumentiranje vseh okoliščin policijskih postopkov s tujci (vključno z njihovimi izjavami), da bi to tudi pozneje dopuščalo vpogled v pravilnost in zakonitost sprejetih odločitev. Prav tako varuh meni, da je pri delu s tujci pomembno, da so policisti ustrezno usposobljeni tudi za zaznavo oseb, ki potrebujejo mednarodno zaščito. MNZ je v svojem odzivu v tej povezavi sicer med drugim poudaril, da bi uvajanje dodatnih pisnih izdelkov v posamezni postopek s tujcem pomenilo dodatno administrativno breme za policiste, ki že tako izvajajo naloge v oteženih okoliščinah in so preveč obremenjeni, zato ministrstvo temu ni naklonjeno. Varuh se zaveda, da je zahtevnost dela policistov na meji izjemno visoka in da policisti delajo v težkih razmerah. Kljub temu vztrajamo, da lahko policisti brez dodatnega administriranja postopke vodijo in beležijo tako, da bo naveden odgovor na vprašanje, ali je tujec, ki ga je imel policist v obravnavi, morda želel izraziti namen, da bo vložil prošnjo za mednarodno zaščito.

Varuh je tudi opozoril, da mora biti prosilcu za mednarodno zaščito zagotovljena dejanska možnost zaprositi za to zaščito. Ravnanje policistov, na podlagi katerega bi se tujca, ki je v času, ko je bil na slovenskem ozemlju, izrazil namen podati prošnjo za mednarodno zaščito, odstranilo iz Republike Slovenije, ne da bi se mu omogočilo, da se njegova upravičenost do mednarodne zaščite ugotovi v postopku, ki ga zahteva pravni red Republike Slovenije in Evropske unije (in je v pristojnosti MNZ,  ne policije), bi bilo nezakonito. Policisti morajo namreč ob upoštevanju ZMZ-1 vsako takšno namero nemudoma zabeležiti, ugotavljanje upravičenosti do mednarodne zaščite pa je v pristojnosti MNZ (in ne policije). Pojasnilo MNZ, da se mešane slovensko-hrvaške patrulje izvajajo v skladu s protokolom, sprejetim med notranjima ministrstvoma obeh držav, po mnenju varuha ne odvezuje policistov obveznosti, da morajo pri svojem delu upoštevati pravice in svoboščine, zagotovljene z našo ustavo, zakoni in drugimi predpisi. Ravnanje slovenskih policistov, ki tujca, ki je na slovenskem ozemlju in ga obravnava mešana slovensko-hrvaška policijska patrulja, preda v obravnavo hrvaškim varnostnim organom (in to celo, če je v času, ko je bil v Republiki Sloveniji, izrazil namen podati prošnjo za mednarodno zaščito) je tako po presoji varuha v nasprotju s prvim odstavkom 36. člena ZMZ-1, na podlagi katerega vlagatelj namere do vložitve prošnje ne sme biti odstranjen iz Republike Slovenije v skladu s predpisi, ki urejajo vstop tujcev v Republiko Slovenijo in izstop iz nje ter njihovo bivanje v Republiki Sloveniji.

Pri tem je  (kot že navedeno) pomembno, da policisti postopke vodijo in beležijo tako da ni resnega dvoma o tem, ali je imela oseba, ki je bila pridržana na PP, namero podati prošnjo za mednarodno zaščito oziroma ali jo je podala, pa je bila ta morda preslišana. Dokazno breme, da so se procesna jamstva ustrezno upoštevala v policijskih postopkih na meji, je na državi, saj je razmerje moči med posamezniki in policijo pri pridržanju oseb zaradi nezakonitega prehoda meddržavne meje in izvedbe izročitve tujim organom izrazito nesorazmerno v prid državnih organov. Težko je namreč pričakovati, da bodo posamezniki lahko uspešno dokazovali, da so dejansko izrazili namero, da zaprosijo za azil in to ni bilo ustrezno dokumentirano. 

Poleg tega varuh meni, da je v primerih, ko je odločitev o vrnitvi izvedena v kratkem roku od časa pridržanja, pomembno, da policisti vsem osebam, ki potrebujejo mednarodno zaščito, po potrebi zagotovijo tudi ustrezne informacije glede azilnih postopkov v jeziku, ki ga ti razumejo, in jim omogočijo dovolj časa, da se lahko izrazijo, če bi želeli podati prošnjo za azil in če to želijo, da jim to tudi omogočijo. Po mnenju varuha so plakati in zloženke pri informiranju tujcev nedvomno koristen pripomoček, pomembno pa je, da so jim dejansko tudi dostopni na mestih, kjer imajo dovolj časa, da se z njihovo vsebino seznanijo.

Varuh na podlagi obstoječe dokumentacije sicer ni mogel potrditi, da ni bila zaradi ravnanja policistov nekaterim osebam, ki so v juniju 2018 nedovoljeno prestopile državno mejo na območju PP Črnomelj, kljub temu, da so izrazile namen podati prošnjo za mednarodno zaščito (kot naj bi zatrjevale same), onemogočena obravnava njihovih osebnih okoliščin v postopku, ki je namenjen ugotavljanju upravičenosti do mednarodne zaščite. Opore za to ne dajejo niti statistični podatki. Ti kažejo na občutno zmanjšanje namer za mednarodno zaščito v juniju 2018 in po tem mesecu. Vendar bi bila le na podlagi navedenih podatkov ocena različnih dejavnikov, ki so lahko vplivali na ravnanje tujcev in policistov in s tem na število zabeleženih namer za podajo prošnje za mednarodno zaščito, le ugibanje. Ob tem je treba tudi upoštevati, da zabeleženo število nedovoljenih prehodov meje še ne pomeni, da je bilo obravnavanih prav tolikšno število tujcev, saj so bili lahko nekateri obravnavani tudi večkrat. Menimo pa, da je vzrok za navedeno zmanjšanje oziroma nihanje mogoče med drugim tudi policijsko delo.

Kot že navedeno, je varuh zlasti pogrešal »glas« tujcev v pregledani dokumentaciji o policijskih postopkih z njimi. Opazili smo, da ta ne obstaja oziroma je pomanjkljiva z vidika obravnave osebnih okoliščin posameznikov. Neobstoj izjav, iz katerih bi bilo razvidno, da so policisti v razgovoru sploh ugotavljali, ali oseba zaproša za mednarodno zaščito, pa po naši presoji ne zagotavlja, da je to bilo ugotovljeno oziroma da je bilo ustrezno dokumentirano v vseh primerih, ko je oseba takšno prošnjo izrazila.

Zanemarljivo število dejansko zaznanih namer za mednarodno zaščito na PP Črnomelj (ki ga izkazuje statistika) ob navedbah MNZ, da opaža večje število podanih namer, pri čemer gre pogosto za zlorabo instituta mednarodne zaščite, zaradi česar je bila policija prisiljena določene standarde vodenja postopkov prilagoditi razmeram dela, je ob vseh drugih naših že izpostavljenih ugotovitvah po mnenju varuha kazala na resnost očitkov, da je v nekaterih policijskih postopkih lahko prišlo do nepravilnosti, vključno z izvajanjem kolektivnih izgonov, ki so prepovedani na podlagi 4. člena Protokola št. 4 k Evropski konvenciji o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin.

Z namenom izboljšanja dela policistov na tem področju je varuh predlagal, naj MNZ skupaj s Policijo v primeru obravnavanih policijskih postaj in tudi vseh drugih sprejme vse potrebne ukrepe za dosledno zagotavljanje spoštovanja človekovih pravic, vključno z omogočanjem dostopa do mednarodne zaščite, zlasti pa zagotovi doslednejše dokumentiranje vseh okoliščin policijskih postopkov s tujci (vključno z njihovimi izjavami) in izvajanje sporazumov o vračanju tako, da se ne bo spodbujalo sprejemanje spornih odločitev glede vrnitve.

Odziv MNZ na priporočilo varuha, naj se sprejmejo potrebni ukrepi za doslednejše dokumentiranje vseh okoliščin policijskih postopkov s tujci, smo opisali že v pregledu uresničevanja preteklih varuhovih priporočil (priporočilo št. 32 iz leta 2018). K temu dodajamo, da je v odzivu na končno poročilo varuha glede obravnave migrantov MNZ poudaril, da MNZ spoštuje slovensko in evropsko zakonodajo ob doslednem spoštovanju človekovih pravic ter svoje delo opravlja strokovno in zakonito in ne odreka pravice do mednarodne zaščite.

Na potrebo po izboljšavah policijskega dela v tem delu smo v letu 2019 opozarjali tudi s priporočili DPM ob obiskih nekaterih policijskih postaj. Pravica do mednarodne zaščite je namreč temeljna človekova pravica, varovana z mednarodnim pravom, Ustavo Republike Slovenije in področno zakonodajo. Zato še vedno menimo, da mora biti dokumentacija glede policijskih postopkov, posebej z osebami, ki so preganjanje zaradi katere koli okoliščine, navedene kot razlog za zapustitev matične države, v vsakem primeru dovolj natančna, da ne vzbuja dvoma, ali je bila osebi ustrezno predstavljena (na primer z brošurami) in pojasnjena mednarodna zaščita ter ali se je oseba odločila, da to pravico uveljavlja ali ne. Ob tem, da je ob mešanih migrantskih tokovih v kratkem policijskem postopku težko enoznačno opredeliti razlog zapustitve matične države (kar zahteva dokumentacija), je zelo pomembna tudi sposobnost policistov, da zaznajo morebitne znake, da oseba potrebuje mednarodno zaščito.

MNZ smo tudi opozorili, da skupni način izvajanja razgovora s tujci po naši presoji ne omogoča prepoznavanja posameznikov, ki bi morda potrebovali mednarodno zaščito ali so potencialne žrtve trgovine z ljudmi, oziroma ugotavljanja okoliščin, ki zahtevajo spoštovanje načela nevračanja. Pri tem pripominjamo, da načelo nevračanja ne varuje samo pred vračanjem v prejšnjo državo, iz katere je oseba vstopila, temveč tudi pred verižnim vračanjem. Individualni pogovor z vsakim tujcem, ki nezakonito prestopi državno mejo, je nedvomno pomemben tudi zaradi ugotovitve in utemeljitve prekrška, saj kolektivnega kaznovanja naša zakonodaja ne pozna. Zato še vedno menimo, da je nujno, da policisti v svojo dokumentacijo zabeležijo vse bistvene ugotovitve iz postopka s posameznim tujcem (med te spadajo tudi okoliščine, ki kažejo na to, da je tujec upravičen do mednarodne zaščite, oziroma okoliščine, ki morda preprečujejo njegovo vračanje, oziroma ali je morda izrazil namero za mednarodno zaščito ali pa je iz okoliščin očitno, da jo potrebuje, ali pa, da jo želi uveljavljati v drugi državi ali je v to državo namenjen). Če teh zapisov ni, naknadno tudi ni mogoče preverjati, kakšen je bil policijski postopek s posameznim tujcem. Zato je sporočilo MNZ, da zaradi »objektivnih okoliščin postopka« uradnega zaznamka včasih ni, skrb vzbujajoče.

MNZ v zvezi s seznanjanjem tujcev z možnostjo podajanja vlog za mednarodno zaščito sicer vztraja, da zdajšnja ureditev dokumentiranja postopkov zagotavlja ustrezne standarde in sledljivost zapisanih razlogov, zakaj je tujec zapustil matično državo. Zagotavlja, da policisti vsakega tujca obravnavajo individualno in pri tem izdajajo tudi individualne akte, kot so plačilni nalog, sklep o pridržanju, zapisnik o izjavi kršitelja, sklep o ugotovitvi, da storilcu ni bil začasno odvzet dokument, premičnina ali vrednostni papir. S tujcem opravijo tudi razgovor, pri čemer pa ni nujno, da se o razgovoru vedno zapiše individualni uradni zaznamek. V primeru obravnave večje skupine oseb, ki so potovali večji del poti skupaj, se lahko zapiše tudi skupni uradni zaznamek, izjemoma pa se zaradi objektivnih okoliščin postopka lahko zgodi, da se uradni zaznamek ne zapiše. Pri tem je MNZ poudaril, da obveznega pisanja uradnih zaznamkov od Policije ne zahteva noben predpis. V vsakem primeru pa se kljub temu ugotavljajo individualni podatki o tujcih (identifikacija), državi izvora, razlogih za zapustitev države, o ciljni državi idr., s tem pa tudi morebitni razlogi, ki jih omenja načelo nevračanja.

MNZ je dodatno zagotovil, da policisti pri izvajanju postopkov upoštevajo pravice tujcev, tudi pravico dostopa do postopka mednarodne zaščite. V vseh primerih, ko osebe izrazijo namero ali je očitno, da potrebujejo mednarodno zaščito (v razgovoru navedejo okoliščine, ki kažejo na to), jih policisti seznanijo z osnovnimi informacijami o nadaljnjem postopku. V skladu z Zakonom o mednarodni zaščiti izpolnijo registracijski list. Poleg registracijskega lista izdelajo oziroma od tujca med drugim pridobijo tudi lastnoročno izjavo o razlogih za mednarodno zaščito oziroma uradni zaznamek, kadar tujec izjave ne želi napisati. Vendar policisti nimajo pravne podlage, na podlagi katere bi od vseh obravnavanih tujcev zahtevali izjavo, da ne želijo podati namere za podajo prošnje za mednarodno zaščito v Sloveniji. Hkrati je MNZ sporočil, da se pripravljajo spremembe Zakona o tujcih. V predlog sprememb zakona so vključili vodenje nove evidence nedovoljenih vstopov tujcev v državo, ki bo med drugim vsebovala tudi podatke o razlogu zapustitve matične države in o ciljni državi, v katero je namenjen tujec. Tako bodo policisti že zaradi vodenja evidence redno ugotavljali individualne razloge za zapustitev države izvora in podatek o ciljni državi tujca. V primeru ugotovitev, da je tujec zapustil svojo državo zaradi razlogov, ki so hkrati tudi razlogi za priznanje mednarodne ali subsidiarne zaščite, se bo to ustrezno zabeležilo v evidenco, tujec pa bo seznanjen z možnostjo namere za podajo prošnje za mednarodno zaščito ne glede na to, ali bo uradni zaznamek zapisan ali ne.

MNZ je v odzivih na naša priporočila tudi sporočil, da kadar policisti pri razgovoru zaznajo, da so izpolnjeni pogoji za podajo mednarodne zaščite, tujce na to tudi opozorijo oziroma jim to možnost predstavijo in ponudijo tudi, kadar tujec tega ne zahteva. Če iz razgovora ne zaznajo razlogov za mednarodno zaščito, tujec pa te ne zahteva, nadaljujejo postopke po drugih predpisih. Hkrati je MNZ sporočil, da so na vsaki PP na voljo zloženke in informativno gradivo o pravicah. V vsakem primeru, ko oseba zaprosi za mednarodno zaščito, jo policisti temu ustrezno obravnavajo. Pri tem je spodbudno, da je Policija v sodelovanju z UNHCR pripravila nove brošure v več svetovnih jezikih, ki so bile do konca oktobra 2019 razdeljene policijskim postajam. S temi brošurami se bodo nadomestile stare in plakati. Brošure bodo omogočile seznanitev s postopkom mednarodne zaščite osebam, ki bodo v postopkih policije.

Vendar pa – kot pojasnjujemo zgoraj – mora biti zagotovitev o spoštovanju pravic ustrezno razvidna tudi iz dokumentacije, ki se vodi o konkretnih postopkih obravnave posameznikov na meji, saj smo doslej ugotavljali izrazito pomanjkljivo dokumentiranje teh pomembnih okoliščin. 

Priporočilo št. 86: Varuh priporoča, naj MNZ po potrebi sprejme dodatne ukrepe, da bodo policisti pri izvajanju postopkov s tujci upoštevali njihove pravice, tudi pravico dostopa do postopka mednarodne zaščite, in dosledno dokumentiranje vseh okoliščin teh postopkov.