Na Varuha se je v začetku leta 2020 obrnila pobudnica zaradi neodzivnosti pristojnih organov v zvezi z ureditvijo pravice do brezplačnega javnega prevoza za osebe z epilepsijo ali drugimi zdravstvenimi diagnozami, zaradi katerih te osebe ne smejo voziti avtomobila. Iz dokumentacije, ki jo je pobudnica priložila k pobudi, smo prejeli vtis, da Ministrstvo za infrastrukturo (v nadaljevanju: MI) in Ministrstvo za zdravje (v nadaljevanju: MZ) pričakujeta, da bo pobudnica sama pridobila in dostavila vso ustrezno dokumentacijo, ki bi si jo sicer omenjena organa v okviru medresorskega sodelovanja lahko zagotovila tudi sama. Teh domnev na podlagi poizvedb pri omenjenih ministrstvih nismo mogli potrditi. Smo pa ugotovili, da MI in MZ pobudnici na več dopisov nista odgovorila, čeprav niso bili podani pogoji iz 17. člena Uredbe o upravnem poslovanju (v nadaljevanju: Uredba), v katerih upravnim organom ni treba odgovarjati na dopise pošiljatelja. Ta določa, da mora organ, ki vodi postopek, odgovoriti na vsak dopis, iz katerega je mogoče razbrati pričakovanje odgovora organa in identiteto pošiljatelja, razen če je dopis šikanozen ali če je organ pošiljatelju na bistveno podobno vprašanje že odgovoril. Ker ministrstvi nista ravnali skladno z Uredbo, je Varuh ugotovil kršitev načela dobrega upravljanja, ki od javne uprave zahteva, da je ta odprta, transparentna, odgovorna, odzivna, uspešna, učinkovita, etična in poštena. Ker pa je pobudnica odprla nekatera pomembna vprašanja v zvezi s pravico oseb, ki ne smejo voziti motornih vozil do brezplačnega javnega prevoza, smo obravnavali tudi to vprašanje.
Hierarhično najvišji pravni predpis - Ustava RS - pravice invalidov, ki so relevantne za konkretno vprašanje, ureja v 52. (pravice invalidov) in 14. (enakost pred zakonom) členu. Navedena člena Ustave RS, ki sta zelo splošna, sta konkretizirana v nižjih pravnih aktih, kamor skladno z 8. členom Ustave RS uvrščamo tudi načela mednarodnega prava in mednarodne pogodbe. Med najpomembnejše mednarodne dokumente na področju varstva invalidov nedvoumno sodi Konvencija o pravicah invalidov (KPI).
Ker Ustava RS definicije invalidnosti ne pozna, je po našem mnenju definicija invalidnosti iz 1. člena KPI[1] bistvena tudi za razlago obsega upravičencev, ki jim Ustava RS zagotavlja invalidsko varstvo. Upoštevajoč travaux preparatoires (pripravljalnega osnutka) konvencije, iz katerega je razvidno, da je bila ožja definicija invalidnosti zavrnjena z eno samo omejitvijo, da mora biti okvara, ki povzroča invalidnost dolgotrajna,[2] po našem mnenju zadostuje, da ima oseba zaradi dolgotrajne okvare[3] omejitve pri polnem in učinkovitem sodelovanju v družbo, ki pa so lahko omejene le na eno ali več področji socialnega življenja, da uživa invalidsko varstvo po KPI. Konvencijski opis invalidnosti torej ne zahteva določene intenzitete/stopnje okvar/e pri posamezniku, da se ta oseba lahko šteje za osebo z ovirami.
V 20. členu KPI določa, da države pogodbenice sprejmejo učinkovite ukrepe, s katerimi invalidom zagotavljajo največjo mogočo samostojno osebno mobilnost. Avtorji Komentarja konvencije navajajo, da se pravica do osebne mobilnosti uresničuje individualno, v nasprotju s pravico do dostopnosti iz 9. člena, ki se uresničuje za večje število ljudi.[4] Slednje po mnenju Varuha pomeni, da gre pri pravici do (so)financiranja brezplačnega javnega prevoza za osebe z ovirami lahko za t. i. koncept primerne prilagoditve, ki je urejen v tretjem odstavku 5. člena KPI ali koncept pozitivne diskriminacije, ki je urejen v četrtem odstavke 5. člena KPI. Varuh meni, da vprašanje financiranja brezplačnega javnega prevoza za osebe z ovirami predstavlja pozitivno diskriminacijo iz četrtega odstavka 5. člena KPI. Osebe z ovirami so namreč zaradi stereotipov na strani delodajalce in nepripravljenosti prilagoditev delovnega mesta večinoma težje zaposljive kot splošna populacija, zato se jim lahko zagotovi posebna/preferenčna pravica, s katerimi se jim olajša oziroma sploh omogoči iskanje zaposlitve.
Na zakonski ravni je pravica do brezplačnega prevoza v medkrajevnem linijskem prevozu potnikov v notranjem cestnem in železniškem prometu urejena v enajstem odstavku 114.b člena Zakona o prevozih v cestnem prometu (ZPCP-2) za imetnike invalidske kartice ugodnosti, izdane na podlagi zakona, ki ureja izenačevanje možnosti invalidov, ki ni v delovnem razmerju ali ne opravlja samostojne registrirane dejavnosti ali ni poslovodna oseba gospodarske družbe ali direktor zasebnega zavoda.
Varuh se je tako na MI kot na Ministrstvo za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti (v nadaljevanju MDDSZ) obrnil z vprašanjem, ali menijo, da bi bil 114.b člen ZPCP-2 lahko v nasprotju z 52. členom Ustave RS v povezavi s 14. členom Ustave RS, ker pravico do brezplačnega prevoza zagotavlja le imetnikom invalidske kartice ugodnosti po Zakonu o izenačevanju možnosti invalidov (ZIMI), ne pa drugim invalidom, ki nimajo dohodkov iz dela. Načelo enakosti iz 14. člena Ustave RS zakonodajalca namreč zavezuje, da življenjske situacije, ki so si v bistvenem podobne, ureja podobno ter različne različno. MI nam je odgovorilo, da se do ustavnosti omenjenega določila ne morejo opredeljevati, ker niso pristojni ugotavljati, kdo je upravičen do takšne kartice oziroma do kakršnega koli statusa invalida na sploh. Na MDDSZ pa so nam odgovorili, da posameznike, ki imajo epilepsijo in niso zmožni voziti vozila, ne moremo šteti kot invalide, ampak kot osebe z drugo osebno okoliščino, na primer 'nezmožnostjo vožnje avtomobila'. Poleg tega po njihovem mnenju pogoji za pridobitev evropske kartice ugodnosti za invalide niso diskriminatorni, saj so le-ti enaki pogojem po veljavni zakonodaji za pridobitev več drugih različnih pravic. Poleg tega pa imajo upravičenci v tem primeru tudi ustrezna dokazila, s katerimi dokazujejo svoj status, ki je podlaga za uveljavljanje pravice, so še dodali na ministrstvu.
Varuh je odgovor MI o nepristojnosti ocenil kot neustrezen. Meni namreč, da je MI prvo pristojno za pojasnila o zakonodaji, ki spada pod njegovo pristojnost. Prav tako se Varuh ni mogel strinjati z odgovorom MDDSZ, da nezmožnost vožnje motornega vozila ne predstavlja invalidnosti, ampak neko drugo okoliščino, saj nezmožnost vožnje motornega vozila namreč predstavlja navadno veliko težavo za posameznikovo vključevanje v družbo.[5] Samo dejstvo, da se pogoji za pridobitev evropske kartice ugodnosti v zakonodaji že uveljavljani in se uporabljajo pri kvotnem sistemu zaposlovanja invalidov, po mnenju Varuha ne pomeni, da predstavljajo razumen razlog tudi za razlikovanje oseb z ovirami na drugih zakonodajnih področjih. Prav tako pa razumen razlog ne more predstavljati dejstvo, da imajo upravičenci v tem primeru že ustrezna dokazila, s katerimi dokazujejo svoj status, čeprav se ta izkaz uporablja in pridobiva za drug namen. Nadalje, je evropska kartica ugodnosti za invalide namenjena uveljavljanju komercialnih popustov pri različnih ponudnikih storitev na prostovoljni osnovi,[6] medtem ko ZPCP-2 ureja javno subvencioniran brezplačni prevoz za določene skupine (ranljivejših?) posameznikov, kot so dijaki, študentje, upokojenci, športniki, invalidi.
Upoštevajoč vse zgoraj navedeno je Varuh MI ter MDDSZ, ki naj mu pri tem pomaga, pozval k ponovni preučitvi veljavne zakonodaje. Menimo namreč, da bi bil 114.b člen ZPCP-2 lahko v nasprotju z 52. členom Ustave RS v povezavi s 14. členom Ustave RS (9.2-9/2020).
[1] 1. člen KPI: Invalide sp ljudje dolgotrajnimi telesnimi, duševnimi, intelektualnimi ali senzoričnimi okvarami, ki jih v povezavi z različnimi ovirami lahko omejujejo, da bi enako kot drugi polno in učinkovito sodelovali v družbi.
[2] Bantekas I., Stein A. M, Anastasiou D. (2018). The UN Convention on the Rights of Persons with Disabilities, a commentary. Oxford University Press.
[3] Za mnenje Varuha v zvezi s pogojem dolgotrajnosti okvare glej Letno poročilo Varuha za leto 2019. Dostopno na: https://bit.ly/2SsSP55.
[4] Ibid. 2
[5] Mojca Lorenčič (Dnevnik, 7. 6. 2010). Jeseni končno pravilnik o vožnji za epileptike. Dostopno na: https://bit.ly/3cQhCt7.
[6] Predlog ZIMI-B, k. 22h členu.
