3.17.1 Splošne ugotovitve in ocena stanja

Kot smo že navedli, je leto 2020 posebej zaznamovala epidemija covid-19. Varuh je na področju zdravstvenega varstva in zdravstvenega zavarovanja v povezavi s covid-19 obravnaval skupno 151 zadev. Od tega je bilo obravnavanih osem zadev na področju zdravstvenega zavarovanja in 143 zadev na področju zdravstvenega varstva. Od teh je bilo na vstopni točki obravnavanih 85 zadev, pet na področju zdravstvenega zavarovanja in 80 na področju zdravstvenega varstva.

 

3.17.1.1. Zdravstveno zavarovanje

Problematika, ki bi zadevala zdravstveno zavarovanje v času covid-19, ni bila obsežna, kar je razvidno tudi iz števila prejetih zadev. Razlog je morda tudi v tem, da je bilo odločanje o podaljšanju bolniških staležev za čas do pol leta v prvem valu epidemije preneseno na osebne zdravnike. Seznanjeni smo bili, da je ZZZS zaradi epidemije covid-19 začasno ustavil postopke, povezane z vzpostavitvijo seznama medicinskih pripomočkov (MP). Delo skupin je bilo onemogočeno, zato se je nadaljevanje njihovega dela preneslo v leto 2021. ZZZS je pri tem obljubil, da v okviru novele Pravil obveznega zdravstvenega zavarovanja pripravlja rešitve, ki se nanašajo na pravice zavarovanih oseb do slušnih aparatov. Te rešitve naj bi prinesle širitev pravic za zavarovane osebe pri upravičenosti do ušesnega vložka (krajše trajnostne dobe) in poenostavitev postopka pri uveljavljanju pravic do novega ušesnega vložka (brez naročilnice neposredno pri dobavitelju).

 

3.17.1.2 Zdravstveno varstvo

Kot smo že navedli, je v letošnjem letu med zakonodajo še največ pretresov povzročil Predlog Zakona o nalezljivih boleznih, ki je bil v javni razpravi in ga je Varuh preučil na lastno pobudo. 

 

Pripombe Varuha na predlog Zakona o nalezljivih boleznih

Varuh človekovih pravic Republike Slovenije (Varuh) je na lastno pobudo preučil predlog Zakona o nalezljivih boleznih (Predlog ZNB, EVA 2019-2711-0001), ki je bil v javni razpravi. Ministrstvu za zdravje (MZ) smo posredovali pripombe in priporočila, bistvene v nadaljevanju povzemamo. Odziva MZ do priprave tega prispevka nismo prejeli. Pričakujemo, da bodo pripombe in priporočila Varuha upoštevani v nadaljevanju postopka sprejemanja predloga zakona.

V pripombah in priporočilih smo se osredotočili predvsem na tiste dele predlagane zakonske ureditve, za katere smo (glede na dosedanjo obravnavo pobud pri Varuhu s tega področja) ocenili, da utegnejo imeti večji vpliv na varstvo človekovih pravic in temeljnih svoboščin ter za pravno varnost v Republiki Sloveniji. Sprejem novega ZNB je vsekakor nujen, tudi zaradi odprave pomanjkljivosti obstoječe zakonske ureditve, na katere je opozarjal tudi Varuh.

Preučevanje ustreznosti predlaganih zakonskih rešitev je bilo težavno, saj je bil predlog zakona brez obrazložitve posameznih členov. Za glavno pomanjkljivost smo šteli to, da je bil predlog zakona na določenih mestih premalo jasen, določen in ni upošteval zahteve po jasnosti in določnosti predpisov kot enega izmed načel pravne države iz 2. člena Ustave RS (URS). Določnost zakona (lex certa) je namreč praprvina pravne države in bi veljala kot imperativni ustavni postulat celo, če v ustavi ne bi bila izrecno omenjena (tako na primer Ustavno sodišče RS že v odločbi U-I-18/93 z dne 11. 4. 1996). Ustavno sodišče RS (na primer v odločbi U-I-152/03-13) poudarja, da načelo pravne države iz 2. člena Ustave RS, ki vsebuje tudi načelo jasnosti in določnosti predpisov, zakonodajalca zavezuje k temu, da normo oziroma njeno vsebino jasno opredeli. Čim pomembnejša je pravna dobrina, tem bolj je poudarjena zahteva po določnosti zakona (tako Ustavno sodišče že v odločbi U-I-25/95). To še posebej velja za predpise, ki urejajo pooblastila represivnih organov pri poseganju v človekove pravice in temeljne svoboščine. Pripominja tudi, da v primeru nejasno opredeljene norme obstaja možnost različne uporabe zakona in arbitrarnosti državnih organov ali drugih organov za izvrševanje javnih pooblastil, ki odločajo o pravicah posameznikov. V primerih, ko je poseg v človekove pravice izveden v t. i. preventivne oziroma proaktivne namene (ko npr. do storitve prepovedanega dejanja sploh še ni prišlo), pa morajo biti pooblastila države bolj omejena kot takrat, ko je namen posega že represiven. V nasprotnem primeru so vse varovalke zoper arbitrarno uporabo zakona neučinkovite. Namen in razlog zakonskega urejanja pa je prav v tem, da se prepreči taka uporaba zakona in da se omogoči učinkovit nadzor (npr. odločba Ustavnega sodišča U-I-272/98).

 

Osamitev in karantena

V zvezi s predvideno ureditvijo poglavja »Osamitev in karantena« smo opozorili, da je iz predloga zakona mogoče razbrati, da gre pri ukrepu osamitve in karanteni (na domu po tesnem stiku z okuženo osebo oziroma po prihodu iz območij, kjer obstaja visoko tveganje za okužbo, in pri karanteni iz 24. člena predloga zakona) za prisilne ukrepe, ki jih lahko opredelimo kot posege v osebno svobodo. Ti so dopustni le ob upoštevanju vseh obveznosti iz 19. člena Ustave RS (tako npr. Ustavno sodišče tudi v odločbi U-I-294/12-20), vendar predlagana zakonska ureditev temu po naši presoji ni sledila, saj ni določala ustavno procesnih jamstev, vključno z zagotovitvijo pravnega varstva pravic oseb s tem izrečenim ukrepom. Izrazili smo pričakovanje, da bo predlagana zakonska ureditev v tem delu še izpopolnjena. 

Pristojnost določitve karantene bi morala biti zaupana le ustrezno usposobljeni osebi. Pripomnili smo, da je v predlogu zakona predvideno, da lahko karanteno določijo (oziroma v nekaterih primerih je zapisano, da jo izrečejo) različni organi oziroma osebe, kot so epidemiološka služba (drugi odstavek 20. člena), posamezni epidemiolog (tretji odstavek 22. člena), policija (23. člen), minister za zdravje ali od njega pooblaščena oseba (24. člen) in morda celo zdravstveni inšpektor, upoštevajoč določbo 73. člena predloga zakona.

21. člen predloga zakona je predvideval izdajo navodila zdravnika v primeru, da določi ukrep obvezne osamitve, ni pa posebej določil, na kaj se nanaša to navodilo oziroma kaj je njegova vsebina. Četudi lahko razumemo, da gre za veliko grožnjo za zdravje ljudi, bi po mnenju Varuha v primeru četrtega odstavka tega člena lahko šlo za prisilni odvzem prostosti. MZ smo opozorili, da je zato potrebno v navedenem odstavku bolj jasno določiti, kdo odredi osamitev proti volji posameznika, na kakšen način in kakšno je pravno varstvo za osebo, ki ji je odrejena osamitev. Ob predvideni vročitvi odločbe o odrejeni karanteni tudi na elektronski naslov, ki ga je navedla oseba, ki ji je bila odrejena karantena, pa se je zastavljalo vprašanje varnosti prenesenih osebnih podatkov.

 

Cepljenje

V pripombah k poglavju Cepljenje smo spomnili na priporočilo Varuha iz Letnega poročila za leto 2018, da "naj se po opravljeni analizi Zakon o nalezljivih boleznih ustrezno dopolni, da bo še naprej zagotavljal ustrezno varstvo vseh pred nalezljivimi boleznimi ter upošteval znanstvena in strokovna spoznanja glede tveganj in stranskih učinkov cepljenja". MZ nam je takrat odgovorilo, da se zaveda pomembnosti cepljenja, ki je dokazano najučinkovitejši ukrep za obvladovanje nalezljivih bolezni, ter da MZ v okviru svojih aktivnosti sodeluje s stroko na področju izobraževanja, ozaveščanja javnosti in pri pripravi predloga novega ZNB. Januarja 2020 je Varuh prejel ponovni odziv MZ na naše priporočilo. MZ nam je odgovorilo, da pripravlja celovito prenovo ZNB, ki je uvrščena v Normativni program Vlade za leto 2020. Rešitve v ZNB, tudi na področju cepljenja, naj bi po zagotovilu MZ temeljile na znanstveno sprejetih in utemeljenih podlagah, ki jih podpirajo Svetovna zdravstvena organizacija, Evropski center za preprečevanje in obvladovanje bolezni, Evropsko združenje za pediatrijo, Ameriški center za nadzor bolezni ipd. MZ je pojasnilo, da se vsa cepiva, ki se uporabljajo v Sloveniji, uporabljajo tudi v drugih državah, saj Slovenija ni proizvajalka cepiv. Cepiva sodijo med zdravila. Skladno z zakonodajo o zdravilih je obvezno poročanje o neželenih učinkih, pridruženih cepljenju, s strani zdravstvenih delavcev. Zakon o zdravilih še določa, da poročilo o domnevno neželenem učinku lahko pošlje tudi starš ali skrbnik v skladu z navodili, ki jih je pripravila Javna agencija za zdravila in medicinske pripomočke (JAZMP). Spremljanje neželenih učinkov po cepljenju v Sloveniji podpira Register neželenih učinkov po cepljenju, ki ga upravlja Nacionalni inštitut za javno zdravje (NIJZ) in o tem pripravlja periodična poročila. MZ je še navedlo, da je zaradi ureditve obveznega cepljenja v prenovljenem zakonu naročilo pravno mnenje o obveznem cepljenju proti nalezljivim boleznim, v katerem je opredeljen primerjalno pravni pregled cepljenja, kontekst človekovih pravic, razvoj obveznega cepljenja v Sloveniji ter dileme, ki se pojavljajo pri obveznem cepljenju, kar bo ministrstvo upoštevalo pri pripravi predloga zakona.

Predlog novega ZNB je postopke za ugotavljanje opustitev cepljenja zaostril z namenom doseči večjo precepljenost, ob tem pa niti iz besedila predloga niti iz obrazložitve ni bilo jasno razvidno, ali (in če, na kakšen način) je predlagatelj zakona sledil priporočilom Varuha iz LP 2018. Pogrešali smo omembo prej navedenega pravnega mnenja oziroma njegove izsledke. Varuh ob tem ponovno opozarja, da je potrebno natančneje določiti spremljanje in obravnavo stranskih učinkov cepiv. Pobudniki, ki so se v preteklih letih obračali na Varuha, so se pogosto pritoževali ravno zaradi neučinkovitega vodenja in beleženja stranskih učinkov cepiv s strani zdravnikov.

Predlogu za trajno opustitev cepljenja mora biti skladno s predlogom ZNB že predložena ustrezna zdravstvena dokumentacija. Če vlagatelj te ne predloži, ga ministrstvo pozove na dopolnitev v roku 15 dni. Če predlog v predpisanem roku ni dopolnjen, ministrstvo predlog s sklepom zavrže. Če bo zakon v predlagani obliki sprejet, je glede na prehodno določbo 84. člena, ki je predvidela končanje že začetih postopkov po novi ureditvi, mogoče pričakovati, da bodo vsi vlagatelji, katerih vloge so že na MZ, pa o njih do sprejema novega zakona ne bo odločeno, v primeru, da še niso predložili ustrezne zdravstvene dokumentacije, ki bi izkazovala navedbo zdravstvenih razlogov za trajno opustitev cepljenja (alergijo na sestavino cepiva, resen neželen učinek po predhodnem odmerku istega cepiva, bolezen ali zdravstveno stanje, ki je nezdružljivo s cepljenjem), pozvani na dopolnitev vloge. Predvidevamo, da je v večjem delu teh primerov mogoče pričakovati, da vlagatelji vloge ne bodo mogli dopolniti v roku 15 dni (bodisi ker po njihovih navedbah izvajalec cepljenja ni želel zabeležiti stranskih učinkov po predhodnem cepljenju, bodisi ker v 15 dneh ne bodo mogli priti do pregleda pri posameznem specialistu ipd.), zato bodo njihove vloge zavržene. Mogoče je torej pričakovati, da bo na ta način MZ rešilo večji del problema velikega števila vlog, ki so že dalj časa v obravnavi in o njih še ni bilo odločeno.    

Varuh sicer ni ugotovil pravno formalnih zadržkov za uvedbo omejitev, ki jih prinaša 35. člen predloga zakona (omejitev vpisa v vrtec in na nekatere srednješolske ter študijske programe). Izrazili pa smo pomisleke, ali je predlagani ukrep res najbolj ustrezen, saj gre za kaznovalni ukrep, pri katerem posledice za dejanja svojih staršev v končni obliki nosijo otroci. Pogrešamo dodatno obrazložitev predlagatelja predloga zakona, ali je pretehtal tudi druge možnosti za dosego višjega deleža precepljenosti otrok, kot je npr. boljše ozaveščanje staršev o koristnosti cepiv (še posebej, če upoštevamo navedbe samega predlagatelja o nezaupanju med starši in zdravstvenimi institucijami), uspehe tovrstnih ureditev v državah s primerljivo ureditvijo, možne negativne posledice takšnega ukrepa na socializacijo otrok, otrok iz revnejših družin, ipd. Sprašujemo se (ker o tem predlagatelj zakona nič ne pove), ali bi bilo morebiti mogoče isti cilj doseči tudi z drugimi zakonodajnimi rešitvami, npr. ali v resnici ne bi zadoščali že učinkovito vodeni prekrškovni postopki.

Predlog ZNB je v 28. členu taksativno naštel obvezna cepljenja, v 29. členu pa podrobneje opredelil program cepljenj (tudi obveznih) in zaščite z zdravili. Skladno s 3. odstavkom 29. člena predloga lahko minister določi cepljenje tudi proti bolezni, ki ni opredeljena v programu cepljenja.

MZ smo opozorili, da po mnenju Varuha ni dovolj jasno določeno, da minister ne more določiti »novega« cepljenja kot obveznega. V 29. členu se namreč nakazuje možnost, da bi minister kot obvezno določil cepljenje proti covid-19. Menimo, da so lahko obvezna samo cepljenja, ki so taksativno našteta v zakonu. 

Po mnenju Varuha bi v 33. členu predloga zakona moral biti določen rok, v katerem MZ vlogo za trajno opustitev cepljenja posreduje komisiji iz 32. člena. Poskrbeti je namreč treba, da bo to narejeno čim hitreje, saj so na odločitev komisije vezane tako hude posledice, kot je vstop otroka v vrtec.

Po mnenju Varuha se mora osebi, ki zaradi odločitve staršev (ali skrbnikov) ni bila cepljenja po programu cepljenja, pa za opustitev cepljenja ni bilo ugotovljenih zdravstvenih razlogov, omogočiti možnost naknadnega cepljenja (če je to glede na naravo bolezni, za katero se cepi, možno). Voljo osebe, ki lahko že sama odloča o privolitvi v cepljenje, bi bilo po mnenju Varuha potrebno upoštevati in jo šele nato (glede na njeno odločitev glede cepljenja) sankcionirati s prepovedjo vpisa v programe srednjih in visokošolskih zavodov ter fakultet s področja zdravstva. Na ta način otroci ne bi trpeli posledic dejanj svojih staršev.

K 37. členu predloga ZNB smo pripomnili, da bi v primeru obveze zdravljenja s protimikrobnimi zdravili lahko šlo za »prisilno zdravljenje« osebe. Opozorili smo, da v omenjenem členu, ko zdravnik ustrezne specialnosti osebam, ki so bile izpostavljene povzročitelju nalezljive bolezni, ki predstavlja resno grožnjo javnemu zdravju, predpiše protimikrobna zdravila, ni jasno določeno, kako je z »obvezo« jemanja zdravila in kakšen cilj zasleduje omenjena določba.

 

Izjemni ukrepi za preprečevanje in obvladovanje nalezljivih bolezni in okužb

Varuh ne zanika, da so zaradi omejevanja širjenja (zlasti nevarne) nalezljive bolezni lahko potrebni in nujni različni ukrepi, ki posegajo v posameznikove človekove pravice in temeljne svoboščine. Mora pa za take primere že zakon določiti vsebinske pogoje in procese odločanja, ki zagotavljajo ravnovesje med človekovimi pravicami in temeljnimi svoboščinami ter varovanjem javnega zdravja.

Razglasitev epidemije s strani ministra je predvidel 8. člen predloga ZNB, razglasitev epidemije s strani Vlade 9. člen, posebna pooblastila ministra 47. člen, Vlade pa 48. člen predloga.

Pri določanju začasnih ukrepov, ki jih lahko odredi minister, smo pogrešali poudarjanje sorazmernosti, nujnosti in možnosti stopnjevanja v naboru možnih ukrepov (smiselno glej tudi pripombe k 48. členu). Varuh se je s problematiko, ki jo obsega omenjeni člen, srečal v času prvega vala epidemije covid-19, in sicer v okviru prepovedi opravljanja porodov na domu.[1] Pri pregledu predloga zakona se nam je zastavljalo vprašanje, ali tovrstna dikcija drugega odstavka (obeh alinej) 47. člena zajame vse situacije, do katerih lahko pride (npr. tudi prepoved opravljanja poroda na domu). Ob tem, da morajo biti ukrepi časovno omejeni (tretji odstavek tega člena), pa smo pogrešali tudi določitev obdobnega preverjanja potrebnosti odrejenih ukrepov (tako tudi v sklepu Ustavnega sodišča U-I-83/20-10 z dne 16. 4. 2020).

Največ prahu je v javnosti dvignil 48. člen predloga ZNB, ki je dal v drugem odstavku podlago, da Vlada sprejme določene (izjemne) ukrepe, kadar z drugimi ukrepi, določenimi s tem zakonom, ni mogoče preprečiti, da se v Republiko Slovenijo zanesejo in v njej ali iz nje razširijo določene nalezljive bolezni in okužbe – v tem primeru lahko Vlada odredi tudi ukrepe, s katerimi se lahko znatno poseže v človekove pravice in temeljne svoboščine (denimo svobodo gibanja, zbiranja, splošno svobodo ravnanja ipd.):

• omeji vstop v državo osebam iz okuženih ali ogroženih območij;
• prepove oziroma omeji gibanje prebivalstva na okuženih ali ogroženih območjih, vključno z vstopom in izstopom iz okuženega območja;
• prepove oziroma omeji zbiranje večjega števila ljudi na javnih ali zasebnih površinah;
• prepove oziroma omeji dejavnost v vzgojno-izobraževalnih ustanovah ter omeji dejavnost izvajanja predšolske vzgoje in varovanja predšolskih otrok;
• omeji ali prepove promet posameznih vrst blaga in izdelkov ter izvajanje storitev;
• odredi uporabo zaščitne opreme in druge specifične zaščitne ukrepe na javnih ali zasebnih površinah, glede na način prenosa nalezljive bolezni;
• odredi prepustitev poslovnih in drugih prostorov, opreme, zdravil in prevoznih sredstev v uporabo za zdravstvene potrebe ob smiselni uporabi določb zakona, ki ureja materialno dolžnost.

 

a)      Pravna sredstva

Ta problematika vpliva tudi na obstoj pravnih sredstev, ki jih ima na voljo posameznik, ki se čuti prizadet z ukrepom, ker posega v njegove pravice. Zoper »ukrepe«, ki so pravno uokvirjeni kot splošni predpisi (odloki), prizadeti posamezniki nimajo predvidenega pravnega sredstva, saj je po 25. členu URS pravno sredstvo zagotovljeno proti odločbam sodišč in drugih državnih organov, organov lokalnih skupnosti in nosilcev javnih pooblastil, s katerimi ti odločajo o njegovih pravicah, dolžnostih ali pravnih interesih. Četudi je ukrep za preprečevanje širjenja nalezljive bolezni določen s splošnim predpisom, ker zadeva vse prebivalce oziroma nedoločen krog naslovnikov, obenem pa je njegov učinek tak, da neposredno posega v posameznikovo sfero (za to ne potrebuje še individualnega in konkretnega pravnega akta, tj. odločbe ali sklepa), ne bi smelo biti prizadetemu odrečeno pravno sredstvo zoper poseg v ustavne pravice.

Če je omejitev določena splošno za vse in povsod z odlokom izvršilne oblasti, se je pokazalo, da jo je kvečjemu mogoče izpodbijati pred Ustavnim sodiščem v postopku ocene ustavnosti in zakonitosti splošnega pravnega akta (gl. sklep Ustavnega sodišča z dne 16. 4. 2020 in odločbo z dne 27. 8. 2020 v zadevi I-U-83/20). Vprašanje pa je, koliko to lahko šteje za hitro in primerno pravno sredstvo zoper posege v svobodo gibanja, združevanja, lastninsko pravico ipd. oziroma za sodno varstvo, kakršnega nudijo redna sodišča. Da Ustavno sodišče tako pobudo posameznika sprejme v obravnavo, mora ta tudi izkazati pravni interes. Varuh je zato v predlogu ZNB-1 pogrešal ureditev učinkovitih in dostopnih pravnih sredstev, ki bi jih lahko uporabil prizadeti posameznik zoper na tej pravni podlagi sprejete ukrepe.

b)      Nedoločnost predlagane ureditve

Po 15. členu URS se človekove pravice in temeljne svoboščine uresničujejo neposredno na podlagi ustave. Z zakonom pa je mogoče predpisati način uresničevanja človekovih pravic in temeljnih svoboščin, kadar tako določa ustava, ali če je to nujno zaradi same narave posamezne pravice ali svoboščine. Zakonodajalec mora zato zagotoviti ustrezno zakonsko podlago, ki bo posamezniku jamčila, da bo lahko poseženo v denimo njegovo pravico do svobode gibanja res le v primeru, da je to potrebno za preprečevanje širjenja nalezljive bolezni (drugi odstavek 32. člena URS) – zakon bi tako moral določno opredeliti dopustne načine omejitve gibanja, okoliščine, ki dovoljujejo take ukrepe, in druge dejavnike, ki utegnejo biti relevantni za zagotovitev sorazmernosti posega. Zakonska podlaga, ki omogoča denimo poseg v svobodo gibanja, mora biti dovolj jasna in določna, da preprečuje arbitrarnost poseganja v to pravico v konkretnih primerih. Da je omejitev gibanja zakonita, ni dovolj, da ima zgolj formalno podlago v nacionalnem pravu, ESČP pa je zavzelo stališče, da mora biti zakonska podlaga tudi ustrezne kakovosti – zadevnim posameznikom mora biti dostopna, njeni učinki pa morajo biti predvidljivi, tako da se lahko posamezniki s prilagoditvijo svojega ravnanja izognejo omejitvi gibanja.^[2] Namesto tega pa 48. člen zakonskega predloga vsebinsko zelo nedoločno opredeljuje, kdaj je navedene ukrepe mogoče sprejeti (le zelo splošno določa, da pride to v poštev, kadar z drugimi ukrepi ni mogoče preprečiti širjenja bolezni), pri čemer ni določeno, kako se to sploh ugotavlja, med drugim tudi ne, kakšna naj bi bila pri tem vloga relevantne stroke.

Predlog zakona določa tudi možnost, da Vlada sprejme omejitve, ki veljajo za zasebno sfero, med drugim je določena možnost omejevanja zbiranja tudi na zasebnem prostoru ali uvedbe obveznosti uporabe zaščitne opreme na zasebnih površinah – v tem primeru tak ukrep ne bi omejeval le denimo svobode gibanja, ampak bi pomenil tudi poseg v zasebnost.

Iz predloga zakona ni razvidno, kako naj bi se upoštevanje takih ukrepov, ki se nanašajo na zasebno sfero, sploh nadzorovalo – zlasti ni jasno, ali bi to zajemalo tudi pooblastilo inšpektorjev za vstopanje v stanovanja in podobne zasebne prostore (kar je sedaj praviloma dopustno organom pregona le po odredbi sodišča). Iz predmetnega predloga ni videti podlage za tovrstno poseganje v zasebnost posameznikov. Tako skrajen poseg v ustavno pravico do zasebnosti mora biti urejen ustavnopravno skladno, kar pomeni, da mora zakon to urediti natančno, z jasnimi in podrobnimi pravili ter ob upoštevanju načela sorazmernosti.^[3] Ta pravila državljanom zagotavljajo na eni strani predvidljivost ukrepov oziroma situacij, v katerih je ukrep mogoče uporabiti, na drugi strani pa učinkovit pravni nadzor in učinkovita sredstva zoper zlorabo teh ukrepov (prim. odločbo Ustavnega sodišča U-I-25/95 z dne 27. 11. 1997).

Zakonski predlog je tudi vprašljiv z vidika ustavnopravne zahteve, da se posege v zasebnost, še zlasti v tiste sfere posameznika, pri katerih lahko upravičeno pričakuje najmanj vmešavanja države, uredi kar se da določno, tako da je poseg dopusten samo, če je to nujno in neizogibno za varstvo sorazmerno pomembnejše pravice drugih ali nujne javne koristi (skladno z drugim odstavkom 8. člena EKČP). Načelo določnosti je treba upoštevati tudi pri ureditvi trajanja posegov – zlasti v primeru daljšega trajanja posega je problematično, da ga odredi (in podaljša) zgolj organ izvršilne oblasti, ampak bi ga moralo potrditi še sodišče. Četudi določen poseg ob odreditvi velja za potrebnega, nujnega in sorazmernega, se mora v primeru njegovega trajanja periodično preverjati (po uradni dolžnosti ali na zahtevo), ali je še vedno sorazmeren s ciljem, ki ga zasleduje (torej tehtati med težo posega in vrednostjo s posegom varovane dobrine), tudi z vidika trajanja ukrepa (prim. odločbo Ustavnega sodišča Up-131/03 z dne 22. 9. 2005).^[4]

V zvezi s tem gre sicer pričakovati, da bo določene smernice za primerno in ustavnopravno skladno ureditev v prihodnje dalo Ustavno sodišče, ko bo presojalo sedaj veljavni 39. člen ZNB (iz javno dostopnih podatkov o nerešenih zadevah pred Ustavnim sodiščem je razvidno, da naj bi o tem še odločalo).

c)       Načelo javnosti

Peti odstavek 48. člena zakonskega predloga določa, da Vlada o sprejetih ukrepih obvesti Državni zbor in javnost. V primeru, ko so ukrepi sprejeti v obliki splošnih predpisov (odlokov), ti ne vsebujejo vsebinske obrazložitve potrebnosti, nujnosti in sorazmernosti, temveč le urejajo določene obveznosti ljudi. Podrobne strokovne in politične utemeljitve so javnosti nedostopne ali težko dostopne. Varuh meni, da bi morala biti javnost obveščena ne le o tem, da je bil določen ukrep sprejet, temveč bi morala imeti tudi dostop do vseh strokovnih podlag, ki so vodile do sprejete odločitve. Nenazadnje lahko le v tem primeru posameznik presodi, ali ga razlogi za določen ukrep prepričajo ali pa je z njim nesorazmerno prizadet, zaradi česar bi nenazadnje vložil pobudo za presojo ustavnosti in zakonitosti vladnega predpisa.

Ustrezno ukrepanje v teh kriznih časih je odgovorna naloga in obveza tudi izvajalcev socialnovarstvenih storitev. Večina domov starejših v Republiki Sloveniji je zaradi preprečevanja okuženosti stanovalcev omejila ali povsem prekinila možnost obiskov že v času prvega vala epidemije covid-19, ponovno pa ob ponovnem zaostrovanju epidemiološke situacije. S tem ukrepom se želi preprečiti (podobno kot ob vsakoletni razširjenosti viroznih obolenj) možnost vnosa okužbe s strani svojcev. To je lahko potreben ukrep, še posebej, ker glede na opozorila stroke obstaja možnost, da se okužba prenese na starostnika z na videz zdravega obiskovalca, torej še preden se pri slednjem pokažejo prvi simptomi bolezni. Vendar pa so vsaj nekateri domovi starejših v strahu pred vnosom okužbe stanovalcem doma starejših popolnoma onemogočili izhod iz doma, kjer so sicer nastanjeni (gre torej za obliko omejitev osebne svobode posameznika).

Domovi so sicer s strani pristojnih ministrstev (predvsem MDDSZ kot resornega ministrstva, pa tudi MZ kot ministrstva, odgovornega za sprejemanje ukrepov v primeru nevarnosti prenosa in širjenja nalezljivih bolezni) dobili določena navodila, ki so bila včasih težko izvedljiva, predlagani ukrepi pa v posameznih primerih brez ustrezne pravne podlage, ki bi jo moralo zagotoviti prav eno od omenjenih ministrstev. V tej zvezi smo zato že opozorili, da po pregledu zakonodaje, ki ureja ukrepe za preprečevanje širjenja okužb (predvsem sedaj veljavnega ZNB), nismo našli izrecne pravne podlage za opisano ravnanje domov starejših oziroma onemogočanje izhoda zdravih stanovalcev, ki tudi niso bili v stiku s kužnim posameznikom, iz običajnega, odprtega (torej ne varovanega) oddelka zavoda. Med drugim smo priporočili, da pristojni ministrstvi v čim krajšem možnem času sprejmeta ustrezne (ustavno skladne) pravne podlage za nujne omejitve osnovnih človekovih pravic, do katerih bi v primeru poslabšanja epidemiološkega položaja v posameznem domu starejših ali drugem socialnovarstvenem zavodu moralo priti zaradi preprečevanja nalezljivih bolezni.

Po naši oceni predlog zakona, zlasti pa predvideni ukrepi iz 48. člena niso sledili temu našemu priporočilu. Med predvidenimi ukrepi je sicer prepoved oziroma omejitev gibanja prebivalstva na okuženih ali ogroženih območjih, vključno z vstopom in izstopom iz okuženega območja, ne pa tudi vstop in izstop (zgolj) iz ogroženega območja (kar je mogoče razumeti, da ta ukrep ni uporaben za domove starejših, v katerih ni okužb).

Spraševali smo se tudi, ali ukrep omejitve vstopa v državo velja tudi za slovenske državljane, premalo določen pa je bil tudi ukrep prepovedi zbiranja na zasebnih površinah in prepustitev poslovnih in drugih prostorov ter sredstev v uporabo za zdravstvene potrebe.  

 

Nedostopnost do zdravstvenih storitev kot posledica ukrepov, povezanih s covid-19

Varuh se je seznanil s težavami pacientov pri dostopu do osebnega zdravnika. Seznanjeni smo bili tudi z zahtevo dveh zdravstvenih zavodov, ki sta pred hospitalizacijo oziroma zdravstveno obravnavo pacienta zahtevala negativni izvid testa na covid-19. Varuh je MZ seznanil s svojim predlogom, da se težave pacientov, ki zadevajo nedostopnost osebnih zdravnikov, nemudoma odpravijo v korist vseh državljanov, ki potrebujejo zdravstvene storitve. Varuh je ugotovil, da imajo izvajalci zdravstvene dejavnosti različne pristope pri obravnavi pacientov. Obravnava pacientov (v času epidemije) je bila pogosto prepuščena (predvsem) iznajdljivosti in zavzetosti vodstva posameznega zdravstvenega doma oziroma bolnišnice.

Varuh se je seznanil s težavami pacientov pri dostopu do osebnega zdravnika, predvsem kar zadeva osebni pregled in stik z zdravnikom. Naročanje po telefonu naj ne bi delovalo, telefoni naj bi zvonili v prazno. Pacienti so menili, da je tako zaradi prezasedenosti zaposlenih in premajhnih kadrovskih virov pri sprejemanju vhodnih klicev. Elektronsko naročanje je bilo onemogočeno posameznikom, ki nimajo računalnika oziroma ne znajo uporabljati digitalnih komunikacij. Varuh je bil seznanjen tudi z zahtevo dveh zdravstvenih zavodov, ki sta pred hospitalizacijo oziroma zdravstveno obravnavo pacienta zahtevala negativni izvid testa na covid-19.

V okviru obravnave pobude smo na Ministrstvo za zdravje (MZ) naslovili poizvedbo in predstavili svoj predlog, da se težave pacientov, ki zadevajo nedostopnost osebnih zdravnikov, nemudoma odpravijo v korist vseh državljanov, ki potrebujejo zdravstvene storitve. Pričakovali smo, da MZ ukrepa na način, da se praksa zdravstvenih zavodov poenoti, v smeri, da se pacientom skladno z 11. členom ZPacP omogoči primerna, varna in kakovostna zdravstvena oskrba ter hitrejši dostop do osebnega zdravnika oziroma zdravstvene oskrbe v bolnišnici. Pri tem smo opozorili še posebej na ranljive skupine oseb (starejši, invalidi, otroci, bolniki s kroničnimi obolenji itd.), za katere menimo, da jim je pri tem treba nameniti posebno skrb.

MZ nas je seznanilo s svojimi pojasnili, ki so zadevala predvsem aktivnosti, povezane s pomanjkanjem zdravnikov družinske medicine. V nadaljevanju je MZ pojasnilo, da je bila za namen zagotavljanja zadostnih zmogljivosti za zagotavljanje neodložljive zdravstvene obravnave pacientov, vključno s pacienti, obolelimi za nalezljivo boleznijo covid-19, sprejeta Odredba o začasnih ukrepih na področju organizacije zdravstvene dejavnosti zaradi zagotavljanja neodložljive zdravstvene obravnave pacientov (Uradni list RS, št. 154/20; v nadaljnjem besedilu: Odredba), ki določa obveznost zagotavljanja neodložljive zdravstvene obravnave oziroma zdravstvenih storitev, katerih opustitev bi lahko imela negativne posledice za zdravje pacienta. Kar zadeva obravnavo pacientov in zahtevo zdravstvenih zavodov po predložitvi negativnega testa na covid-19, pa MZ pojasnjuje, da izvajalcem zdravstvene dejavnosti na sekundarni in terciarni ravni niso bila posredovana navodila, ki bi pogojevala hospitalizacijo oziroma zdravstveno oskrbo pacientov z nujnimi stanji s predhodnim testiranjem na covid-19 in pridobitvijo izvida. V Navodilih za sprejem in zdravstveno obravnavo pacientov z negativno epidemiološko anamnezo in brez znakov bolezni COVID-19 (št. 0070-52/2020/11 z dne 29. 5. 2020, v nadaljnjem besedilu: Navodila), ki se uporabljajo pri izvajalcih zdravstvene dejavnosti na vseh ravneh zdravstvene dejavnosti, je v 4. členu izrecno določeno, da izvajalec zdravstvene dejavnosti izvedbe zdravstvene obravnave pri pacientu brez znakov okužbe bolezni covid-19 in brez stika z okuženo osebo ne sme pogojevati s predhodno opravljenim testom ali negativnim izvidom testa na okužbo z virusom SARS-CoV-2. Pacientom z znaki bolezni covid-19 ali tistim, ki so bili v stiku z okuženo osebo, pa se v skladu s 5. členom Navodil poda ustrezna navodila za samoizolacijo in se jih napoti na obravnavo k izbranemu osebnemu zdravniku, na pregled v ambulanto covid-19 na primarnem nivoju oziroma na odvzem brisa za prisotnost okužbe z virusom SARS-CoV-2.

MZ smo opozorili na problem dostopa pacientov do osebnega zdravnika (v času epidemije) in različna ravnanja posameznih zdravstvenih zavodov v zvezi s tem tudi zato, ker smo domnevali, da se bo v prihajajočem zimskem obdobju, ko se bodo pojavila še "sezonska" obolenja, ta problem povečal. Varuh je pri obravnavi pobude ugotovil in s tem seznanil tudi MZ, da imajo izvajalci zdravstvene dejavnosti različne pristope pri obravnavi pacientov. Obravnava pacientov (v času epidemije) je tako pogosto prepuščena (predvsem) iznajdljivosti in zavzetosti vodstva posameznega zdravstvenega doma oziroma bolnišnice.

 

Namestitev mladoletne osebe v karanteno

V povezavi s karanteno smo se aprila 2020 ukvarjali tudi z namestitvijo mladoletne osebe v karanteno. Mladoletnika je v karanteni spremljala mati. Odločba o karanteni je bila nepodpisana in vročena mladoletni osebi. MZ smo opozorili na to, da gre v primeru pobudnikovega sina za primer mladoletne osebe, ki sama ne more poskrbeti zase, prav tako tudi ne more sama bivati v karanteni. Od MZ smo pričakovali takojšnjo rešitev nastale situacije. Za naprej pa smo MZ predlagali prilagoditev obravnave mladoletnih oseb glede na njihovo specifiko (mladoletnost).

MZ nas je seznanilo, da je v zvezi s karanteno za povratnike iz Španije sledilo predlogu NIJZ, ki je pozneje tudi predlagal, da se zaradi spremenjenih okoliščin izvajanje karantene za osebe nadaljuje na naslovu stalnega ali začasnega bivališča. Tako so bile odločbe o odreditvi karantene za posameznike (tudi za mladoletno osebo) ustrezno spremenjene. S tem se jim je omogočilo izvajanje karantene na njihovem stalnem ali začasnem naslovu.

 

(Ne)izdajanje karantenskih odločb

Varuh je oktobra 2020 posredoval na MZ, ker se zaradi preobremenjenosti epidemiologov odločbe o karanteni naj ne bi več izdajale. Osebe, ki so bile na testu pozitivne, naj bi o svojem »statusu« same obveščale tiste, s katerimi so bile v stiku. V praksi je pri tem prihajalo do nemalo težav.

MZ smo seznanili, da je predlog MZ, da se oseba, ki ji je "odrejena" karantena, sama dogovori s svojim delodajalcem o načinu opravljanja dela, sicer mogoč z vidika pripravljenosti delodajalca, da tej osebi omogoči delo na domu, če narava njihovega dela to dopušča. Vendar pa to ne reši težave teh oseb in njihovih delodajalcev, kar zadeva plačilo oziroma nadomestilo plače za čas, ko mora taka oseba ostati doma, prav tako pa tudi ne rešuje težav, povezanih s časom trajanja "odrejene" karantene. Varuh je ocenil, da je nedopustno, da se naloge epidemiološke stroke prevalijo na ramena posameznikov. MZ smo pozvali k rešitvi težav, saj v nasprotnem ocenjujemo, da bi bila lahko posameznikom kršena pravica do socialne varnosti (50. člen Ustave RS).

MZ je z uveljavitvijo Zakona o začasnih ukrepih za omilitev in odpravo posledic COVID-19 (Uradni list RS, št. 152/20), ki je stopil v veljavo dne 24. 10. 2020, ukinilo izdajo odločb o odreditvi karantene. Namesto tega se osebam, ki so bile v visoko tveganem stiku z okuženo osebo, s strani Nacionalnega inštituta za javno zdravje izda potrdilo o napotitvi v karanteno na domu, s katerim delavci, samozaposleni, družbeniki, kmetje in starši za čas varstva otroka zaradi napotitve v karanteno na domu uveljavljajo nadomestilo za izpad dohodka. Ne glede na možnost uveljavljanja nadomestil pa se delodajalcem svetuje, da v čim večji meri delavcem omogočijo delo od doma. Tudi osebe, ki so bile v visoko tveganem stiku z okuženo osebo v t. i. v vmesnem času (od trenutka, ko epidemiološka služba zaradi preobremenjenosti ni več zmogla iskati vseh visoko tveganih stikov okuženih oseb, pa do uveljavitve ZZUOOP dne 24. 10. 2020), so lahko pridobile oziroma so že pridobile dokazilo o tem, da so bile v karanteni. Delodajalec je lahko podal vlogo za nadomestilo v skladu s 64. členom ZZUOOP tudi za te osebe, dokazilo, da je oseba bila v karanteni, pa je posredoval naknadno.

 

Prehajanje meje in otroci s posebnimi potrebami

Varuh je bil seznanjen, da v Republiki Sloveniji živi otrok s posebnimi potrebami, katerega oče, hrvaški državljan, sicer živi v Republiki Hrvaški, a je do uveljavitve ukrepov zoper širjenje covid-19 lahko normalno izvajal starševsko skrb za otroka. Zdaj oče k otroku ne more na večdnevne (v skrbi za otroka delovno preživete) počitnice, ker bi moral štirinajst dni po prihodu preživeti v karanteni.

Predsednika Vlade RS smo opozorili, da bi morala biti družina in otrokova korist, vsaj v posebej utemeljenih okoliščinah, varovana primerljivo z ravnijo, kot je zagotovljena materialnim interesom oseb, ali zagotavljanju zdravja, sicer bi se lahko pojavilo vprašanje, če ne gre za morebitne posege v pravice iz 14. člena Ustave RS. Ustava RS v 56. členu izpostavlja posebno skrb za otroke, ki mora biti še v povečani meri zagotovljena otroku s posebnimi potrebami. Konvencija o otrokovih pravicah v 3. členu določa, da mora biti otrokova korist glavno vodilo pri dejavnostih, povezanih z otroki, kamor nedvomno sodi tudi priprava in sprejemanje pravnih aktov, ki imajo vpliv tudi na življenje otrok in njihove pravice. Ureditev bi lahko predstavljala tudi neutemeljen poseg v pravico do družinskega življenja iz 8. člena Evropske konvencije o varstvu človekovih pravic. Predlagali smo, da se ponovno opravi presoja, ali je z veljavnim Odlokom Vlade RS o odrejanju in izvajanju ukrepov za preprečitev širjenja nalezljive bolezni COVID-19 na mejnih prehodih na zunanji meji, na kontrolnih točkah na notranjih mejah in v notranjosti Republike Slovenije otrokova korist zavarovana v zadostni meri.

V Uradnem listu RS št. 115/2020 je bilo objavljeno besedilo Odloka o spremembah in dopolnitvi Odloka o odrejanju in izvajanju ukrepov za preprečitev širjenja nalezljive bolezni COVID-19 na mejnih prehodih na zunanji meji, na kontrolnih točkah na notranjih mejah in v notranjosti Republike Slovenije, s katero so med izjeme pri odrejanju karantene iz prvega odstavka 9. člena poleg slovenskih državljanov umestili tudi »njihove ožje družinske člane (zakonec, zunajzakonski partner, partner iz sklenjene in nesklenjene partnerske zveze in razvezani zakonec in partner, ki mu je s sodno odločbo prisojena preživnina, zakonski in nezakonski otrok, posvojenec in otrok, ki je z odločbo pristojnega organa nameščen v družino z namenom posvojitve), ki potujejo skupaj z njimi«.

 

Spremstvo partnerja pri porodu in prekinitev izvajanja načrtovanih porodov na domu v času epidemije covid-19

Varuh človekovih pravic Republike Slovenije (Varuh) je v začetku aprila 2020 v obravnavo prejel pobudi, ki se nanašata na spremstvo partnerja pri porodu v porodnišnici in prepoved opravljanja načrtovanih porodov na domu v času epidemije covid-19. 

Varuh ni pristojen za epidemiološko presojo, ali je v konkretnem primeru grožnja okužb s covid-19 taka, da je bilo potrebno uvesti ukrep prekinitve načrtovanih porodov na domu, kot tudi prepovedati prisotnosti partnerja pri porodu.

Ne glede na to in z utemeljitvijo, da pravica do zdravja ne zajema le aspektov fizičnega zdravja, ampak tudi duševno zdravje, Varuh meni, da je pri porodu v porodnišnici zdravnik tisti, ki naj v posebnih primerih oceni, ali je v sedanjih razmerah in glede na psihofizično stanje porodnice partnerjeva prisotnost pri porodu nujna. Psihofizično stanje bodočih mater, njihovo spoprijemanje s prihajajočim porodom ter ukrepi, ki negativno posegajo v kvaliteto življenja, je namreč različno in to je do neke mere treba upoštevati tudi pri organizaciji poroda. Zato, kot smo že navedli, naj ob porodu v porodnišnici zdravnik v posameznih primerih presoja med tveganjem za morebitni prenos okužbe in pozitivnimi vplivi prisotnosti partnerja pri porodu na mater in otroka. Menimo, da se s tem zmanjša tudi tveganje, da bi se porodnice v stiski odločale za porod doma ob pomoči oseb brez ustreznih dovoljenj zgolj zato, ker zaradi strahu ne bi želele roditi v porodnišnici brez spremstva partnerja pri porodu. 

 

Uveljavljanje višje sile za varstvo starejših obnemoglih svojcev

Varuh je bil marca 2020 seznanjen s problemom varstva starejših oseb (tudi oseb z demenco), ki so vključene v centre dnevnega varstva, ki so zaradi razglasitve epidemije zaprli svoja vrata. Starejši so ostali prepuščeni svojcem. Pobudnica je opozorila na težavo, kaj naj naredijo tisti svojci, ki morajo v službo, svojega svojca, za katerega skrbijo, pa zaradi zdravstvenega stanja ne morejo pustiti samega doma. Varuh je posredoval MDDSZ dopis, v katerem smo zapisali, da bi bilo po mnenju Varuha primerno pripraviti sistemske rešitve tudi za kategorijo delavcev, ki na svojem domu varujejo težko bolne svojce.

MDDSZ je v odgovoru pojasnilo, da lahko tudi v primerih, na katere je opozorila pobudnica, nastane razlog višje sile, na podlagi katerega je v skladu z Zakonom o delovnih razmerjih (ZDR-1) podana pravica do odsotnosti delavca z dela in s tem tudi upravičenosti do nadomestila plače. Odgovor MDDSZ smo po vsebini ocenili kot korekten, z njihovo razlago smo se strinjali. Ker pa je MDDSZ odgovor pobudnici na aktualno vprašanje posredovalo šele po šestih tednih in šele po drugem posredovanju Varuha, smo pri delu MDDSZ ugotovili kršitev načela dobrega upravljanja.

 

3.17.2 priporočila dana v zvezi z epidemijo bolezni covid-19

Predlogi Varuha so razvidni iz zgoraj navedenih pripomb ZNB. V ostalem pa priporočila zaradi hitro spreminjajoče se situacije in pogostega spreminjanja zakonodajnih in izvršilnih podlag ne podajamo. Kot stalno nalogo vlade in ostalih deležnikov pa poudarjamo dolžnost spoštovanja človekovih pravic in temeljnih svoboščin pri pripravi s covid-19 povezanih ukrepov.

12 (covid-19). Varuh poziva Ministrstvo za zdravje in Vlado Republike Slovenije, da pri pripravi sprememb in dopolnitev oziroma pri pripravi novega Zakona o nalezljivih boleznih upoštevata predloge, ki jih je Varuh pisno predložil ministrstvu oziroma vladi.

13 (covid-19, stalna naloga). Varuh priporoča, da vsi oblastni organi pri pripravi s covid-19 povezanih ukrepov upoštevajo in posebej presojajo vidike spoštovanja človekovih pravic in temeljnih svoboščin.

--------------------------------------------------------------------

[1] Gl. https://www.varuh-rs.si/sporocila-za-javnost/novica/spremstvo-partnerja-pri-porodu-in-prekinitev-izvajanja-nacrtovanih-porodov-na-domu-v-casu-epidemije/.

[2] Prim. sodbo velikega senata ESČP v zadevi De Tommaso proti Italiji z dne 23. 2. 2017, odst. 106.

[3] Ustavno sodišče je v zvezi s policijskimi pooblastili že odločilo, da je bila v neskladju z zahtevo po določnosti zakona določba Zakona o policiji, ki je le poimenovala ukrepe, ki pomenijo poseg v zasebnost (tajno policijsko delovanje in sodelovanje ter uporabo prirejenih listin in identifikacijskih oznak) in naj bi jih policija smela uporabiti ob določenih pogojih, ti ukrepi pa ne na tem mestu ne drugje v zakonu niso bili opredeljeni tako, da bi bilo razvidno, katero ravnanje policije je dovoljeno in kje je meja med dovoljenim in prepovedanim (odločba U-I-272/98 z dne 8. 5. 2003).

[4] Izredne okoliščine, zlasti nevarnost večje grožnje za življenje in zdravje ljudi (kot je denimo pojav nevarne nalezljive bolezni, ki se hitro širi), gotovo terjajo hitro in učinkovito ter posebno (izredno) ukrepanje za odvračanje take nevarnosti, utemeljeno prvenstveno na stroki. Za tako hitro ukrepanje je prvenstveno zagotovo odgovorna izvršilna oblast. Potrebno in nujno ukrepanje v takih primerih lahko zahteva tudi omejevanje človekovih pravic in svoboščin. Vendar pa naj bi bilo v demokratični družbi vsako oblastno ravnanje, četudi še tako dobronamerno, podvrženo tudi varovalkam, ki izhajajo iz načela delitve oblasti ter prava človekovih pravic in temeljnih svoboščin. Zlasti v primeru trajajočega posega je zato primerno, da tako oblastno odločitev preveri še sodišče.