Varuh človekovih pravic RS (Varuh) je v letu 2023 samoiniciativno obravnaval širše vprašanje menstruacije in njene povezanosti z vprašanji revščine[1], zdravja in človekovih pravic. Ženske in dekleta so še vedno pogosto soočene z izkušnjo stigme, ker so zaradi različnih življenjskih okoliščin prikrajšane[2] za dostop do osnovnih storitev. Pri obravnavi problematike je Varuh preučil različne vire in se za dodatna pojasnila obrnil na različne deležnike, kar opisujemo v nadaljevanju. Skladno s pristojnostmi je ob zaključku obravnave podal priporočila (v nadaljevanju).

* * *
Povezanost stigme, enakosti spolov, (ne)diskriminacije, pravic do zdravja, izobraževanja in dela, otrokovih pravic ter pozitivnih ukrepov države, so prepoznale tudi SZO^[3], visoki komisar ZN za človekove pravice^[4] ter UNICEF^[5]. SZO je ob tem pozvala k ukrepu prepoznanja menstruacije kot vprašanja zdravja in človekovih pravic, ne kot higienske težave, in sicer vprašanja zdravja s fizičnimi, psihološkimi in socialnimi razsežnostmi, ki ga je treba obravnavati celostno od obdobja pred menstruacijo do obdobja po menopavzi. SZO je navedla, da so različne vlade o tem vprašanju že sprejele različne pristope. Nekatere so odpravile davke na menstrualne higienske pripomočke, druge so se osredotočile na izzive šoloobveznih mladostnic pri dostopu do teh pripomočkov ali pa uvedle strategije za zagotavljanje brezplačnih menstrualnih higienskih pripomočkov prebivalstvu v težkih razmerah, npr. brezdomcem ali osebam, ki prestajajo zaporne kazni. Nekaj držav je po navedbi SZO uvedlo tudi zakone in politike za bolniški dopust, ko oseba doživlja bolečino, nelagodje in druge simptome in znake, povezane z menstruacijo. Hkrati je SZO zavzela stališče, da bi morale vlade ob tem storiti še več kot samo izboljšati dostop do menstrualnih higienskih pripomočkov. Prav tako je zavzela stališče, da naj šole, delovna mesta in javne ustanove podprejo dostojanstvo, povezano z menstruacijo, ter le to normalizirajo. V kontekstu svetovnega dogajanja pa tudi, da bi morale države posebno pozornost posvetiti menstruaciji tudi kot del širšega odziva na področjih spolnega in reproduktivnega zdravja razseljenih zaradi vojn in naravnih nesreč.

V Republiki Sloveniji so od leta 2021 nižje obdavčeni higienski vložki, tamponi in nekateri drugi menstrualni higienski pripomočki. Skladno s Pravilnikom o izvajanju Zakona o davku na dodano vrednost se za omenjene izdelke obračuna 9,5-odstotna stopnja in ne 22-odstotna stopnja.

Varuh je zasledil poziv ZPS in Inštituta 8. marec iz leta 2022 po dodatnem znižanju DDV (na 5-odstotno stopnjo) na menstrualne pripomočke ter po brezplačni dostopnosti omenjenih pripomočkov v zdravstvenih domovih in izobraževalnih ustanovah. Hkrati so v pozivu poudarili tudi višje tveganje revščine v Sloveniji v primeru mater samohranilk ter obdobje covida, ki je »razkorak v dostopnosti do dobrin še poglobilo«. ^[6]  Iz popisa cen menstrualnih higienskih pripomočkov, ki ga je pol leta po uvedbi nižjega DDV izvedla ZPS, izhaja, da je večina trgovcev »znižala cene, ne pa vsi oziroma ne za vse izdelke«. Cena nekaterih izdelkov je ostala nespremenjena oziroma se je celo zvišala. Nekateri trgovci pa so nižjo ceno zaradi znižanja DDV prikazali kot posebno ponudbo.^[7]

Stopnja tveganja revščine v Republiki Sloveniji se je po podatkih SURS v primerjavi z letom 2021 v letu 2022 zvišala za 0,4 odstotne točke, na 12,1. V letu 2021 je bila stopnja tveganja revščine 11,7-odstotna.^[8] Po podatkih SURS so se življenjske potrebščine januarja 2023 na letni ravni podražile za 10,0 %, v istem mesecu prejšnjega leta je bila inflacija 5,8-odstotna. »Cene blaga so se v enem letu v povprečju dvignile za 11,1 %, cene storitev pa za 7,9 %. Blago dnevne porabe je bilo dražje za 13,5 %, trajno blago za 7,9 % in poltrajno blago za 4,8 %.«^[9]

Glede dostopa do menstrualnih pripomočkov je Vlada RS v izjavi za javnost[10] napovedala, da bo proučila možnost financiranja nakupa higienskih pripomočkov za ženske. V odgovoru na poslansko vprašanje^[11] je pojasnila, »da se je zavezala, da bo to problematiko uredila v okviru Operativnega programa materialne pomoči preko Ministrstva za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti, in sicer na način, ki bo glede dostopnosti do menstrualnih pripomočkov enakopravno obravnaval vse ženske, ki si jih ne morejo privoščiti«[12] ter »poudarila, da nasprotuje razdeljevanju higienskih pripomočkov glede na socialni kriterij izključno v vzgojno-izobraževalnih zavodih, brez ustrezno izdelanih kriterijev«. V istem odgovoru je Vlada RS napovedala še preverbo obstaja soglasja pri socialnih partnerjih za bolj ugodno urejanje bolniške odsotnosti iz naslova ponavljajoče se boleče menstruacije.

Varuh se je glede na statistične podatke o višanju stopnje tveganja revščine, dražitev življenjskih potrebščin na letni ravni v Republiki Sloveniji, glede na nezadosten učinek nižanja DDV za menstrualne higienske pripomočke na končne cene za potrošnike, glede na navedbe in zagotovila Vlade Republike Slovenije ter na podlagi drugega odstavka 9. člena ZVarCP in ob hkratnem sklicevanju na 3. člen istega zakona, ki določa, da se Varuh lahko sklicuje tudi na načela dobrega upravljanja, še pred zgoraj omenjeno poslansko pobudo, za dodatna pojasnila obrnil na več deležnikov, in sicer na Ministrstvo za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti (MDDSZ), Ministrstvo za zdravje (MZ), Ministrstvo za vzgojo in izobraževanje (MVI), Ministrstvo za finance (MF), Ministrstvo za javno upravo (MJU), Ministrstvo za notranje zadeve (MNZ) ter Upravo RS za izvrševanje kazenskih sankcij (URSIKS).

* * *

Mnenja in priporočila Varuha

Vlada RS se je v dveh odgovorih na dve poslanski pobudi in v sporočilu za javnost zavezala, da bo izpostavljeno problematiko že v letu 2022 preko omenjenega programa uredila na način, ki bo enakopravno obravnaval vse, ki si menstrualnih higienskih pripomočkov ne morejo privoščiti, ne glede na to, ali so udeleženi v vzgojno-izobraževalnem sistemu ali ne. Vlada se je zavezala tudi, da bo proučila možnost financiranja nakupa higienskih pripomočkov in preverila, ali pri socialnih partnerjih obstaja soglasje za bolj ugodno urejanje bolniške odsotnosti iz naslova ponavljajoče se boleče menstruacije. Za zdaj vladi nobene od teh zavez še ni uspelo uresničiti. Šele v letu 2023 je zaradi večinoma samoiniciativnih ukrepov pri posameznih resorjih prišlo do prvih, minimalnih, sprememb.

Varuh ugotavlja, da je od desetih ministrstev, obravnavanih v tem sklopu, takojšnjo pripravljenost pristopa k omenjenim ukrepom pokazala polovica, in sicer MDDSZ MVI, MVZI, MOPE in MORS.

MDDSZ do konca leta 2023 ni uspelo uresničiti lastnih napovedi in proučiti možnosti uvedbe brezplačnih menstrualnih higienskih pripomočkov v toaletnih prostorih centrov za socialno delo; preveriti, ali obstaja soglasje za bolj ugodno urejanje bolniške odsotnosti iz naslova ponavljajoče se boleče menstruacije; financiranje zadevnih pripomočkov preko programa za odpravljanje materialne prikrajšanosti pa se je prav tako izkazalo za nemogoče.

Varuh kot posebej zgledne ocenjuje aktivnosti MORS, ki je v upravni stavbi (še pred koncem prve polovice leta 2023) poskrbelo za dostopnost brezplačnih higienskih pripomočkov in namestilo celo avtomat.

Z določenimi zadržki, predvsem v finančnem smislu in pa okvirih pristojnosti, so pripravljenost pristopa k ukrepom sprejela tri ministrstva, MZ, MJU in MZI.

MNZ in MF k pobudi (MDDSZ) nista pristopila. Prvo, ker skladno z ZU in s Pravilnikom o vodenju evidence nima tovrstnih (javnih) ustanov, ki bi se lahko nanašale uvajanje brezplačnih higienskih pripomočkov, drugo pa, ker je iz pobude MDDSZ razbralo, da je namenjena predvsem izobraževalnim ter zdravstvenim ustanovam in ne ministrstvom z organi v sestavi. Varuh na tem mestu poudarja, da kljub oceni SURS, menstrualni higienski pripomočki za posameznike lahko predpostavljajo velik delež v strošku porabe, saj se potrebe glede na posameznikove osebne okoliščine lahko zelo razlikujejo. Mesečni strošek menstrualnih higienskih pripomočkov v praksi, predvsem z višanjem stroškov življenjskih potrebščin v zadnjem obdobju zaradi inflacije, pa tudi sicer, lahko bistveno preseže znesek 2 evrov. Iz stališča MF pa jasno izhaja tudi, da je učinek ukrepa znižane stopnje DDV v tem primeru za potrošnika zanemarljiv ali pa celo negativen.

Posebej o pomanjkanju ginekologov ter vprašanjih povezanosti menstruacije in zdravja

Varuh je kritičen do odziva in navedb MZ. To je sicer poudarilo, da lahko sledi postopnemu zagotavljanju brezplačnih higienskih pripomočkov, a le, če bi šlo za odločitev vlade, saj ne more zagotavljati nikakršnih sredstev za te namene. Nasprotno od stališča SZO, ki poziva k prepoznanju menstruacije kot vprašanju zdravja in človekovih pravic, ne kot higienske težave, MZ vztraja pri stališču, da gre pri menstruaciji in zagotavljanju dostopnosti menstrualnih pripomočkov za problematiko revščine in higienskih težav, ki sodijo v pristojnost MDDSZ, in ne na področje zdravja.

Varuh je bil kritičen tudi do navedb MZ, da si lahko vsaka ženska za osebnega zdravnika izbere specialista porodništva in ginekologije, ki je na voljo brez napotnice, saj ne samo, da o težavah na tem področju govorijo različni viri, pač pa Varuh problematiko zaznava tudi iz obravnavanih pobud. MZ je prepričano, da stanje na področju ginekologije in reproduktivnega zdravja ni tako kritično kot na drugih specializacijah. Predstavilo je tudi tabelo[13], iz katere pa sicer ni mogoče razbrati števila vseh upravičenih do ginekologa. Varuh opozarja, da podatki iz tabele kažejo, da se število neopredeljenih z izjemo dveh let viša, vsekakor je število neopredeljenih v letu 2022 višje v primerjavi z letom 2017, medtem ko se odstotkovno število sicer bistveno ne spreminja. MZ se je v odgovoru osredotočilo predvsem na razloge za neopredeljenost in odgovornost zanje preložilo na upravičenke - bodisi, da zaradi starosti še ne potrebujejo ginekologa, bodisi ga ne želijo več obiskovati. MZ je razloge za pomanjkanje ginekologov pojasnilo še s tem, da je organizacija primarne zdravstvene dejavnosti v pristojnosti občin oziroma vodstev zdravstvenih domov. Varuh na podlagi teh pojasnilih razume, da MZ pomanjkanja ginekologov na primarni ravni ne zaznava kot kritično, razlogov za lastno odgovornost skorajda ne vidi in jih prelaga na upravičence in lokalno samoupravo, čeprav obenem priznava, da se specializanti raje zaposlijo v bolnišnicah in hkrati sprejema interventne zakone za blaženje posledic.

Tudi Varuh se pridružuje pozivu SZO, da se menstruacija prepozna kot vprašanje zdravja s fizičnimi, psihološkimi in socialnimi razsežnostmi. Obenem ponavlja, da so lahko posledice pomanjkanja ginekologov za zdravje žensk lahko celo usodne in poudarja, da finančno priskrbljeni pri tem nimajo težav, medtem ko imajo lahko resne težave revni pa tudi drugi (npr. tisti, ki živijo v oddaljenih krajih, ali druge marginalne skupine (v nadaljevanju)). Revščina lahko nesporno škodljivo vpliva tudi na zdravje, npr. daljši čas uporabe menstrualnih pripomočkov, kot je priporočeno, neustrezne ali alternativne oblike lahko povzročijo okužbe in druge zdravstvene težave.

Ranljive skupine

Varuh poudarja, da se določene skupine lahko soočajo z dodatnimi ovirami pri dostopu do menstrualnih higienskih pripomočkov npr. invalidi, brezdomci, Romi, žrtve nasilja v družini, oskrbovanci oz. varovanci, posamezniki, ki živijo v oddaljenih krajih, tisti s kulturnimi/verskimi ovirami, razseljeni zaradi vojn in naravnih nesreč ipd. Varuh predlaga, da organi pri morebitni pripravi nadaljnjih ukrepov posebno pozornost namenijo upoštevanju morebitnih dodatnih ovir, na katere bi omenjeni lahko naleteli pri dostopu do tovrstnih izdelkov.

Dostojanstvo

Varuh verjame, da je možnost dostopa do menstrualnih higienskih pripomočkov bistvenega pomena za enakost in dostojanstvo. Varuh priporoča, da se pri morebitni uvedbi ukrepa dostopa do brezplačnih menstrualnih pripomočkov upoštevajo načini, ki spoštujejo osebno dostojanstvo posameznikov. Predvsem z ukrepi, namenjenimi odpravljanju stigme, povezane z menstruacijo in z izdelki za menstruacijo, njeni normalizaciji ter ob upoštevanju potreb in želja uporabnikov, povezanih z njihovo zasebnostjo.

[1] Menstrualna revščina je navadno definirana, kot pomanjkanje dostopa do menstrualnih higienskih pripomočkov, izobraževanja, primernih higienskih prostorov, ravnanja z odpadki ali kombinacije navedenega.

[2] Po oceni Svetovne banke takšno pomanjkanje vpliva na 500 milijonov žensk in deklet po svetu. V: Cardoso, L.F., Scolese, A.M., Hamidaddin, A. et al. Period poverty and mental health implications among college-aged women in the United States. BMC Women's Health 21, 14 (2021). https://doi.org/10.1186/s12905-020-01149-5.

[3] WHO (22. 6. 2022). WHO statement on menstrual health and rights: www.who.int/news/item/22-06-2022-who-statement-on-menstrual-health-and-rights.

[4] OHCHR (21. 6. 2022). High Commissioner for Human Rights statement on menstrual health: www.ohchr.org/en/statements/2022/06/high-commissioner-human-rights-statement-menstrual-health.

[5] UNICEF (2019). Guidance on menstrual health and hygiene: www.unicef.org/media/91341/file/UNICEF-Guidance-menstrual-health-hygiene-2019.pdf.

[6] ZPS (8. 3. 2022). Slovenija naj bo država brez menstrualne revščine: www.zps.si/mediji/izjave-za-javnost-2020/1127-izjave-za-javnost-2022/11289-slovenija-naj-bo-drzava-brez-menstrualne-revscine.

[7] ZPS (8. 3. 2022). Pol leta po uvedbi nižjega DDV za menstrualne pripomočke: so cene nižje?: www.zps.si/o-nas/aktualno/11205-pol-leta-po-uvedbi-nizjega-ddv-za-menstrualne-pripomocke-so-cene-nizje.

[8] SURS (10. 2. 2023). Več prebivalcev pod pragom tveganja revščine: www.stat.si/StatWeb/News/Index/10898.

[9] SURS (6. 2. 2023). Indeksi cen življenjskih potrebščin, januar 2023, Cene višje na obeh ravneh, na letni za 10,0 %, na mesečni za 0,2 %: www.stat.si/StatWeb/News/Index/10869

[10] Izjava za javnost je bila za STA dana 5. 8. 2022: Vlada podpira postopno uvajanje brezplačnih higienskih pripomočkov za ženske v javnih ustanovah: www.sta.si/3067911/vlada-podpira-postopno-uvajanje-brezplacnih-higienskih-pripomockov-za-zenske-v-javnih-ustanovah.

[11] Odgovor Vlade RS na poslansko pobudo v zvezi s pravicami iz dela zaradi reproduktivnega zdravja žensk št. 00105-7/2023/6, 13. 4. 2023. Dostopno na:

imss.dz-rs.si/IMiS/ImisAdmin.nsf/ImisnetAgent

[12] Vsebinsko podoben odgovor št. 00105-32/2021/7 je Vlada 26. 4. 2021 podala tudi na poslansko pobudo v zvezi z zagotavljanjem brezplačnih menstrualnih higienskih pripomočkov v javnih izobraževalnih ustanovah. Dostopno na: imss.dz-rs.si/IMiS/ImisAdmin.nsf/ImisnetAgent

[13] Tabela 1: Podatki o številu neopredeljenih žensk in odstotkih neopredeljenih glede na vse ženske, ki imajo pravico do ginekologa (starost 13+) za leta 2017 do 2022. Podatki so za vsako leto na dan 31.12. (Vir. ZZZS)