2. SLOVENSKA KONFERENCA O ODNOSIH Z JAVNOSTMI
Portorož, 18. september 1998

PRAVICA DO OBVEŠČENOSTI - TEMELJNA ČLOVEKOVA PRAVICA
Ivan Bizjak, varuh človekovih pravic

Spoštovane gospe, spoštovani gospodje!

Organizatorji so v vabilu na 2. slovensko konferenco o odnosih z javnostmi zapisali, da bo potekala v trenutku, ko je za nami že dovolj časa, da se lahko ozremo po prehojeni poti v zadnjem letu, pred nami pa ga je tudi še dovolj, da lahko popravimo zamujeno… Podobno lahko na nek način rečemo tudi za za mlado državo Slovenijo, ki se lahko upravičeno in s ponosom ozre na doslej prehojeno pot, po drugi strani pa bo morala na različnih področjih še marsikaj postoriti. Eno takih področjih je nedvomno tudi obveščanje javnosti, pri čemer boste prav strokovnjakinje in strokovnjaki za odnose z javnostmi igrali zelo pomembno vlogo. Zato sem vesel, da vam lahko kot varuh človekovih pravic predstavim svoje ugotovitve o ravni spoštovanja človekovih pravic v naši državi in pogled na pravico do obveščenosti, kot eno temeljnih človekovih pravic.

Slovenija – država v tranziciji

Slovenija je še vedno država v tranziciji, prehodu iz enega družbenega in gospodarskega sistema v drugega. Tranzicija kot stanje in proces ima na položaj posameznika in spoštovanje človekovih pravic specifičen vpliv. Ureditev, iz katere izhaja slovenska tranzicija, kljub demokratizacijskim prizadevanjem ni bila naklonjena človekovim pravicam. Praksa in kultura varovanja človekovih pravic nista bili vzpostavljeni. Se je pa v civilnodružbeni sferi pred dejansko demontažo prejšnjega sistema vzpostavila izjemna senzibilnost za vprašanja človekovih pravic, ki se je izrecno odrazila tako v osamosvojitvenih prizadevanjih in predhodnih poskusih za demokratizacijo nekdanje skupne države, kot tudi v slovenski ustavi. Ta občutljivost pa je kasneje precej usahnila zlasti pri tistih nekdanjih delih civilne družbe, ki so se prelevili v politično elito. S tem je hkrati prišlo do izrazite oslabitve civilne družbe, kar še danes občutimo zlasti pri oblikovanju politik na področjih, kjer mora civilna družba odigrati vlogo korektiva volji političnih elit.

Tranzicijska preobrazba pomeni korenite spremembe zakonodaje, oblastnih struktur in prakse državnih organov. Ob demokratičnih spremembah je izgledalo, da je mogoče to obsežno nalogo opraviti v kratkem času. Vse bolj pa postaja jasno, da je to dolgotrajen in zapleten proces. Posebej težavno in dolgotrajno je spreminjanje miselnosti ljudi, ki je potrebno za spremembo prakse državnih organov in njihovih uradnikov. V Sloveniji, pa tudi v nekaterih drugih državah, ki so nastale po propadu komunizma, pa je potrebno poleg navedenega tudi vzpostaviti celovito državno subjektiviteto in razrešiti številna vprašanja, ki jih je prinesla osamosvojitev. V mislih imam zlasti urejanje statusnih vprašanj oseb iz nekdanje skupne države in podobne probleme.

To je le grob oris procesov, ki so še vedno v teku v naši in drugih državah z območja Srednje in Vzhodne Evrope. Posledica takšnih dogajanj je na eni strani nestabilen in zaradi pogostih sprememb ne povsem konsistenten pravni red, na drugi strani pa vrsta državnih organov, ki so zatrpani z vlogami in je zato njihovo odločanje izrazito dolgotrajno, včasih pa tudi neučinkovito. K temu je treba prišteti velika pričakovanja ljudi, ki so si obetali pozitivne in hitre spremembe, pa tudi popravo nepravilnosti, ki so se zgodile v preteklosti. Vse navedeno se dogaja le počasi. Hkrati pa se številni srečujejo s poprej nepoznanimi problemi, zlasti z brezposelnostjo in posledično tudi s socialno stisko.

Človekove pravice so lahko dobro varovane le v demokratični pravni državi. Tranzicija je pot do take države. Ko govorimo o tranziciji, se moramo torej zavedati, da cilja še nismo dosegli. Prehod zahteva spremembo (modernizacijo) zakonodaje, struktur in prakse, kar pa ni izvedljivo brez temeljite spremembe mišljenja odločujočih.

Ugotovitve in ocene spoštovanja človekovih pravic v Sloveniji

Naj navedem nekaj konkretnih ugotovitev in opozoril, ki jih – nekatere že več let zapored – kot varuh človekovih pravic naslavljam pristojnim.

    * pravni red ni popoln in stabilen: od številnih zakonov, navedenih v lanskem poročilu, ki bi jih bilo po našem mnenju treba čimprej sprejeti, sta bila lani sprejeta le dva; veliko je še z novo ustavo neusklajene zakonodaje, odkrite pomanjkljivosti novih zakonov pa niso odpravljene v primernem času

    * državni organi delujejo neučinkovito in celo nezakonito: v zadnjih treh letih so se še povečali zaostanki na nekaterih sodiščih, opaženi zaostanki so marsikje še daljši, v upravnih postopkih pa opažamo celo nove primere kršitev zakonskih rokov; učinkovitih ukrepov za izboljšanje položaja ni

    * odkrite nepravilnosti se prepočasi odpravljajo: problem je očitno v določanju prednosti, saj ni mogoče verjeti, da odgovorni niso sposobni razrešiti pogosto precej preprostega problema

    * obveščanje javnosti o vladnih namerah je pomanjkljivo: posameznik si iz obvestil in pojasnil o vladnih namerah in uveljavljenih ukrepih težko ustvari jasno sliko o razlogih in posledicah vladnega ravnanja in se mu težko racionalno prilagaja; to velja toliko bolj, ker javno obveščanje pogosto podlega senzacionalističnemu pristopu, pri katerem afere prednjačijo pred drugimi sporočili

    * usklajevanje med resorji za rešitev problemov je predolgo: problem, ki zadeva le en resor, je ob normalni zavzetosti odgovornih mogoče odpraviti v primernem času; ko pa je potrebna uskladitev več ministrstev, praviloma prihaja do dolgotrajnega usklajevanja, pogosto brez uspeha; včasih pa do ustreznega usklajevanja sploh ne pride

    * odnos države do posameznika je pogosto neprimeren - tako glede spoštovanja njegovega dostojanstva kot glede popolnega obveščanja in pomoči

    * pomanjkljiva je skrb za nekatere skupine, ki nosijo največje breme gospodarske preobrazbe: dolgotrajno brezposelni izgubljajo vsako upanje, da bi še kdaj lahko živeli od sadov svojega dela

    * učinkovitih pritožbenih poti na številnih področjih še vedno ni: kljub opozorilom se zelo počasi uvajajo ustrezne pritožbene možnosti, kjer pa obstajajo, so postopki pogosto pomanjkljivi

    * pomanjkljiv je smisel za urejeno delovanje državnih in drugih organov: celo odločbe ustavnega sodišča niso upoštevane v postavljenih rokih, nekatere pomanjkljivosti brez vznemirjenja ohranjamo pri življenju; breme neurejenosti pa nosi posameznik.

Pravica do obveščenosti – temeljna človekova pravica

Ustava RS v drugem odstavku 39. člena daje vsakomur pravico dobiti informacijo javnega značaja, za katero ima v zakonu utemeljen pravni interes, razen v primerih, ki jih določa zakon. Pravica do svobodnega izražanja, ki vključuje tudi pravico sprejemanja in sporočanja obvestil in idej brez vmešavanja javne oblasti (10. člen konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin Sveta Evrope) oziroma pravico prostega iskanja, sprejemanja in širjenja vsakovrstnih informacij in idej (19. člen mednarodnega pakta o državljanskih in političnih pravicah OZN) nedvomno sodi med temeljne človekove pravice. Ugotavljam, da navedena ustavna določba ni realizirana z zakonom, neposredno pa jo je težko uresničevati, ker v dveh elementih napotuje na zakonsko ureditev. Posameznik mora imeti v zakonu utemeljen pravni interes, njegova pravica pa se lahko zavrne v primerih, ki jih določa zakon. Ta ustavna določba ureja zelo pomembno demokratično in civilizacijsko pridobitev, ki se imenuje tudi politika odprte oziroma razvidne oblasti (open government), zato bomo pri svojem delu v prihodnje uresničevanju te pravice posvetili več pozornosti zlasti z vidika odprtosti državnih organov glede informacij javnega značaja v razmerju do vseh državljanov in ne le novinarjev, ki jim to pravico daje zakon o javnih glasilih. Ta v 24. člena določa, da morajo državni organi, organi lokalnih skupnosti, posamezniki, ki opravljajo javne funkcije, javni zavodi in javna podjetja ter druge osebe, ki opravljajo javno službo, zagotavljati javnost svojega dela z dajanjem pravočasnih, popolnih in resničnih informacij o vprašanjih s svojega delovnega področja. Drugi odstavek tega člena pa določa, da morajo ti organi s svojimi akti urediti način zagotavljanja javnosti dela, način dajanja informacij za javnost ter določiti osebo, ki je odgovorna za zagotavljanje javnosti dela.

Odprtost oziroma razvidnost delovanja oblasti je temeljnega pomena za politično higieno moderne države. Je pa tudi predpogoj za učinkovito uveljavljanje pravice do sodelovanja pri upravljanju javnih zadev (44. člen Ustave RS). Država mora vzpostaviti zakonsko podlago za uveljavljanje pravice do obveščenosti. Ta pravica sodi v samo jedro zrele demokracije. Hrati s tem pa je treba poudariti potrebo po uravnoteženosti pravice do obveščenosti, kadar ta zadane na področje nacionalne varnosti in osebnih podatkov.

Poglavitni cilji dobrega obveščanja

Obveščanje je proces, v katerem je poseben izziv vzpostavljanje dialoga med administracijo in različnimi javnostmi, pri čemer je treba upoštevati posebne značilnosti in potrebe vsakega posameznika.

Politika obveščanja mora pomagati organom oblasti pri uresničevanju političnih ciljev, utrditi sodelovalno demokracijo in na podlagi obojestranskega zaupanja spodbujati dobre odnose z ljudmi ter komercialnim sektorjem. Dobra komunikacija je pogoj za izvrševanje nalog administracije kot oblasti in (pro)izvajalca dobrin in ustreznih storitev za prebivalce. Učinkovito izvrševanje administrativnih nalog prav tako zahteva odprto in pozitivno sodelovanje s prebivalci. Izhodišče izvajanja politike obveščanja so torej potrebe in interesi posameznika.

Z oblikovanjem politike obveščanja je mogoče prispevati k:

    * povečanju demokratičnih pravic ljudi, med drugim z omogočanjem dostopa vsakega posameznika do informacij, potrebnih za zaščito političnih, pravnih in družbenih pravic;
    * utrjevanju legitimnosti vladne administracije kot avtoritete in kot zanesljivega upravljavca z javnimi viri, tako v odnosu do posameznika, komercialnega sektorja in organiziranih interesov;
    * kar najbolj učinkovitemu izvrševanju vladnih funkcij s pomočjo širjenja znanja o najbolj učinkovitih kombinacijah potrebnih instrumentov v skladu z ureditvijo pravne in socialne države;
    * resničnemu izboljšanju kakovosti posameznikovega življenja s pomočjo širjenja znanja o delovanju družbe in z omogočanjem sodelovanja v javnem odločanju kar največ prebivalcem.

Pravica do obveščenosti tako konkretno pomeni:

    * zagotavljanje dejanskega dostopa do informacij o javnih dejavnostih vsakemu državljanu in organizaciji;
    * dajanje informacij o pravicah, dolžnostih in možnostih vsakemu državljanu;
    * zagotavljanje splošnega in enakega dostopa do aktivnega sodelovanja v demokratičnem procesu.

Politike obveščanja ni mogoče skrčiti na posamezna dejanja ali izboljšanje že obstoječih instrumentov. Resno izvajanje politike obveščanja pomeni podroben vpogled v celotno situacijo, analizo sedanjega stanja in razvoj celostnih in kontinuiranih rešitev za vsak resor in za vsako javno službo.

Eden od pomembnih ciljev upravne funkcije vlade je ustvariti najboljšo možno sodelovanje med različnimi resorji vladne administracije, tako med posameznimi resorji kot tudi med osrednjo in občinskimi administracijami. V tem kontekstu lahko politiko obveščanja razumemo kot sestavni del upravne politike. Posledice nezadostne komunikacije in pomanjkljive usklajenosti med posameznimi resorji in nivoji se še posebej jasno kažejo v obveščanju. Zato bo poseben izziv pripraviti javne uslužbence, da sebe vidijo z očmi drugih ter tako ugotovijo, kakšen vtis ustvarja administracija pri javnosti ali gospodarskem sektorju.

Administrativne rešitve, ki se interno zdijo učinkovite, se uporabnikom mogoče zdijo drugačne. To na primer pomeni, da morata dve vladni službi, za kateri javnost meni, da pokrivata isto področje, uskladiti svoje dejavnosti ne le med seboj, temveč tudi z lokalnimi oblastmi v dobro uporabnikov storitev ali informacij.

Glavna načela za učinkovito obveščanje

Da bi posameznik zares lahko pravočasno dobil kakovostno informacijo velja med osrednja načela obveščanja uvrstiti celovitost informacij, načelo komunikacije ter aktiven pristop k obveščanju.

1. Načelo celovitosti pomeni, da je treba informacije, ki jih izdaja vladni organ, zbrati tako, da jih uporabnik vidi kot celoto.

Uspešno organiziranje dejavnosti obveščanja v skladu z načelom celovitosti je vitalnega pomena za številne družbene cilje. Uporabnik, ki mu je preprečeno razumevanje informacije kot celote, ima lahko težave pri uveljavljanju svojih interesov. To načelo je torej povezano s pravno državo, in način, kako bo uvedeno v prakso, bo precej vplival na zaupanje državljanov v administracijo in s tem v njeno sposobnost vladanja. Pravilna uporaba načela celovitosti lahko tudi poveča učinkovitost. Celovit način obveščanja bo prisilil administracijo, da bo razmišljala o celovitih rešitvah. To lahko zmanjša število potratnih rešitev ter zviša kakovost dela.

Administracijo je treba videti kot celoto, vključno z interakcijo med posameznimi ravnmi in sektorji. Ljudi, ki potrebujejo informacije iz javnega sektorja, ponavadi ne zanima, od kje je informacija prišla. Zato je v interesu tako administracije kot javnosti, da posamezni sektorji in ravni uskladijo svoje dejavnosti obveščanja. To bo olajšalo življenje javnosti in omogočilo administraciji, da varčuje s sredstvi in se izogne dodatnemu delu.

2. V skladu z načelom komunikacije je treba pri obveščanju upoštevati potrebe tako posredovalca kot prejemnika informacij. Idealna bi bila država s komunikacijskimi sposobnostmi, kjer se oblasti in javnosti izmenjujejo ne samo kot posredovalci in prejemniki informacij, temveč tudi kot pobudniki komunikacijskega procesa. Načelo komunikacije lahko zato razumemo kot ideal ali smernico. To načelo lahko razumemo kot poziv administraciji, da poskusi razumeti prejemnikov položaj, njegove probleme in poglede.V praksi to med drugim pomeni sposobnost odzivanja na potrebe, znanje ali mnenja druge strani.

To načelo naj bi spodbudilo razvoj sodelovalne demokracije, saj bi pri posamezniku ustvarilo večji občutek sodelovanja pri odločanju in možnosti vplivanja na odločitve. Še več, družba je odvisna od javne podpore administraciji in legitimnosti administracije. To zaupanje je moč ustvariti s stalnim obveščanjem državljanov o ozadju vladnih odločitev, s prikazovanjem priložnosti za vplivanje na odločitve s strani državljanov in navsezadnje s sprejetjem ukrepov, ki upoštevajo vse prizadete, ter ustanavljanjem služb, ki so prilagojene uporabnikom.

Vključitev načela komunikacije v dejavnost obveščanja je naloga celotne javne uprave. Javna uprava, ki vzpostavlja dobro komunikacijo, upošteva, da se potrebe in želje s časom spreminjajo, in je pripravljena poslušati, da bi prepoznala spremembe. Javne uprava mora prav tako upoštevati, da imajo različni posamezniki različne potrebe, želje in sposobnosti, tako kot različne organizacije ali veje gospodarstva. Vladni organi morajo zato komunicirati o pričakovanjih prejemnika, seveda v okviru razpoložljivih ekonomskih in tehničnih sredstev.

Bistvo načela komunikacije je predpostavka, da mora biti obveščanje prilagojeno prejemnikovim pogojem. Če bi administracija vnaprej izvajala raziskave potrošnikov in na njihovi osnovi načrtovala strategije obveščanja, uresničevala svoj projekt obveščanja na uporabnikom razumljiv način, ki bi jim omogočil optimalno sprejemanje informacij, ter preverjala, ali so informacije resnično prispele na cilj, bi se že precej približala načelu komunikacije.

3. Sodelovanje vlade pri obveščanju mora biti aktivno. Pri tem mora imeti prednost obveščanje o civilnih pravicah in dolžnostih. Javnost mora aktivno iskati informacije o svojih pravicah in dolžnostih, obenem pa mora vlada sama spodbuditi posredovanje teh informacij.

Aktivno obveščanje o državljanskih pravicah, dolžnostih in priložnostih je pogoj za pravno in socialno državo. Da bi država lahko obveščanje uporabila kot sredstvo za izvrševanje svojih nalog, mora administracija igrati dejavno vlogo pri preučevanju in zadovoljevanju potreb po znanju in informacijah prebivalcev in drugih ciljnih skupin. Obenem lahko aktivno obveščanje države ponuja podjetjem in industriji s številnih področij konkurenčne prednosti.

Aktivno uresničevanje načel celovitosti in komunikacije je že sam po sebi velik korak k izpolnjevanju zahtev načela aktivnega obveščanja. Aktivno obveščanje ne pomeni zgolj več informacij, temveč obveščanje, ki je usmerjeno k resničnim potrebam ciljnih javnosti po informacijah in jih tudi zadovoljuje, ter obveščanje, ki je uporabnikom razumljivo.

Aktivnega obveščanja ne smemo razumeti zgolj kot ponujanja informacij uporabnikom; enakega pomena je izboljšanje standardov služb in omogočanje iskalcem informacij, da navežejo stik s sistemom obveščanja pri vladi in izvejo kje, kako in pod kakšnimi pogoji lahko pridejo do različnih informacij. Ljudje imajo ne le pravico do informacij ampak tudi pravico do odgovora in to kvalitetnega. Kakorkoli že, glavno pravilo pri tem je, da mora biti prag dostopa do informacij, ki jih pri javni službi uporabniki iščejo po lastni iniciativi, najnižji za deprivilegirane ter na področju obveščanja o državljanskih pravicah in dolžnostih.

Obveščanje je treba razumeti v povezavi z drugimi instrumenti, saj samo po sebi le redko zadošča potrebam družbe, lahko pa bistveno vpliva na okolje, iskanje skladnosti, medsebojno razumevanje med javno upravo ali organizacijo in njenimi javnostmi ter nenazadnje na celotno javno mnenje. Ker obveščanje nedvomno pomembno vpliva na vedenje ljudi in njihove odločitve, pa se mora tisti, ki na javnosti vpliva, vedno zavedati tudi posledic svojega dela in odgovornosti do vsakega posameznika. Za človeka gre in njegove pravice!

Želim vam uspešen potek konference, veliko svežih spoznanj ter predvsem jasen pogled v prihodnost, kajti kdor ne ve, kam naj gre, je prepričan, da je vsaka pot prava.