VIIth IOI CONFERENCE, DURBAN SOUTH AFRICA
Workshop 3: Democracy in transition – the inevitable chalenges: corruption, freedom of the media, access to information
Ivan Bizjak, ombudsman

Razmere v tranzicijskih državah se razlikujejo od razmer v državah z utečeno demokracijo. V tranzicijskih državah je v teku proces utrjevanja demokracije in uveljavljanja načel pravne države, to pa hkrati pomeni, da se šele vzpostavljajo mehanizmi za ustrezno varstvo pravic posameznika in zagotavljanje njegove pravne varnosti.

Zaradi številnejših pomanjkljivosti v normativnem in institucionalnem ustroju države je vloga ombudsmana v tranzicijskih razmerah in v razmerah po vzpostavitvi nove državnosti pomembnejša kot v tradicionalnih demokratičnih državah, saj prispeva k krepitvi demokracije in pravne države ter modernizaciji državnih institucij.

Pričujoči prispevek obravnava razmere v tranzicijskih državah Srednje in Vzhodne Evrope. V prvem delu analiziramo nekatere posebnosti tranzicijskih razmer in ključne cilje demokratične preobrazbe, k uresničitvi katerih lahko prispeva tudi ombudsman. V drugem delu pa se ukvarjamo z oblikami in metodami vpliva ombudsmana na reševanje ključnih tranzicijskih problemov. Za izhodišče obravnave nam služi primer Slovenije in s tem v zvezi predvsem ugotovitve varuha človekovih pravic. Ob tem upoštevamo razpoložljive podatke iz obravnavanih držav. Ugotovitve o vlogi ombudsmana pa opiramo tudi na rezultate ankete, izvedene med ombudsmani v tranzicijskih državah o njihovem videnju posebnosti dela in vpliva ombudsmana v takšnih okoliščinah. V anketi je sodelovalo enajst ombudsmanov iz srednje- in vzhodnoevropskih držav.

1. Okvir obravnave – posebnosti tranzicijskih razmer

Tranzicija pomeni prehod iz enega družbenega in gospodarskega sistema v drugega. Gospodarski vidik tranzicije puščam ob strani, čeprav je mogoče zatrditi, da ima tudi ta preobrazba svoj odraz pri uresničevanju človekovih pravic, zlasti tistih socialne narave. V političnem smislu pa gre za prehod od v bistvu totalitarnega sistema v demokratično ureditev, uveljavitev pravne države in človekovih pravic.

Ureditev, iz katere izhaja slovenska tranzicija, kljub demokratizacijskim prizadevanjem ni bila naklonjena človekovim pravicam. Praksa in kultura varovanja človekovih pravic nista bili vzpostavljeni. Se je pa v civilno družbeni sferi pred dejansko demontažo prejšnjega sistema vzpostavila izjemna senzibilnost za vprašanja človekovih pravic, ki se je izrecno odrazila tako v osamosvojitvenih prizadevanjih in predhodnih poskusih za demokratizacijo nekdanje skupne države, kot tudi v slovenski ustavi. Ta občutljivost pa je kasneje precej usahnila zlasti pri tistih nekdanjih delih civilne družbe, ki so se prelevili v politično elito. S tem je hkrati prišlo do izrazite oslabitve civilne družbe, kar še danes občutimo zlasti pri oblikovanju politik na področjih, kjer mora civilna družba odigrati vlogo korektiva volji političnih elit.

Tranzicijska preobrazba pomeni korenite spremembe zakonodaje, oblastnih struktur in prakse državnih organov. Ob demokratičnih spremembah je izgledalo, da je mogoče to obsežno nalogo opraviti v kratkem času. Vse bolj pa postaja jasno, da je to dolgotrajen in zapleten proces. Posebej težavno in dolgotrajno je spreminjanje miselnosti ljudi, ki je potrebno za spremembo prakse državnih organov in njihovih uradnikov. V Sloveniji, pa tudi v nekaterih drugih državah, ki so nastale po propadu komunizma, pa je potrebno poleg navedenega tudi vzpostaviti celovito državno subjektiviteto in razrešiti številna vprašanja, ki jih je prinesla osamosvojitev.

To je le grob oris procesov, ki so še vedno v teku v naši in drugih državah z območja srednje in vzhodne Evrope. Posledica takšnih dogajanj je na eni strani nestabilen in zaradi pogostih sprememb ne povsem konsistenten pravni red, na drugi strani pa vrsta državnih organov, ki so zatrpani z vlogami in je zato njihovo odločanje izrazito dolgotrajno, včasih pa tudi neučinkovito. K temu je treba prišteti velika pričakovanja ljudi, ki so si obetali pozitivne in hitre spremembe, pa tudi popravo nepravilnosti, ki so se zgodile v preteklosti. Vse navedeno se le počasi dogaja. Hkrati pa se številni srečujejo s poprej nepoznanimi problemi, zlasti z brezposelnostjo in posledično tudi s socialno stisko.

Demokratična pravna država

Človekove pravice so lahko dobro varovane le v demokratični pravni državi. Tranzicija je pot do take države. Ko govorimo o tranziciji, se moramo torej zavedati, da cilja še nismo dosegli. Prehod zahteva spremembo (modernizacijo) zakonodaje, struktur in prakse, kar pa ni izvedljivo brez temeljite spremembe mišljenja odločujočih.

Pravna država lahko opredelimo kot vladavino zakonov za razliko od vladavine ljudi (Bobbio). Pojem pravne države razumem v tangencialnem smislu. Ob ugodnih pogojih konvergenčnega delovanja vseh struktur, ki jih zadeva vladavina zakonov, - od zakonodajalca do neposrednega izvrševalca oblasti – se je mogoče idealu pravnosti poljubno približati in s pozornim delovanjem vseh mehanizmov, ki so vzpostavljeni za to, tudi ohranjati stanje, ki bo kar najbližje idealnemu. Na ta način je mogoče odpravljati in preprečevati vdore vladavine ljudi, za katere nobena država ne more biti imuna, pa naj gre za samovoljo zadnjega uradnika na okencu upravne enote, policista na cesti ali zakonodajno telo.

Da bo vzpostavljena vladavina zakona, mora obstajati zakon – celovit, povezan, neprotisloven pravni sistem, ki se spreminja in prilagaja na način, ki pri državljanih ohranja in krepi zaupanje v pravo, ki je za vse enak in ki se dejansko izvaja. Vsakdo lahko od njega pričakuje ustrezno zaščito svojih pravic in interesov ter hkrati ve, da se ne bo mogel izogniti predpisanim sankcijam, če njegovo ravnanje ne bo v skladu s predpisanim. Prikazano idealno stanje seveda samo potrjuje osnovno tezo, da je pravna država ideal.

Konsolidirana demokracija je drugi neobhoden element za učinkovito uveljavljanje in varovanje človekovih pravic. Posebej je ta element pomemben za zunajsodne oblike zaščite človekovih pravic, kakršna je institucija varuha. Glede opredelitve demokracije se ne bi spuščal v teoretska razglabljanja. Za razpravo o okviru, ki omogoča učinkovito varovanje človekovih pravic sta pomembni temeljni razsežnosti demokracije, kot jih je opredelil Dahl. To sta pluralistična konkurenca in politična participacija. Uresničitev teh dveh razsežnosti v veliki meri vpliva na obnašanje elit, ki si ne morejo nekaznovano privoščiti arbitrarnosti in samovolje, pa tudi ne pravne ureditve, ki bi dajala izrazito prednost določenim skupinam in potiskala ob rob nekatere druge. Sistem organizirane negotovosti, kot demokracijo opredeli Przevorski, preprečuje prisvojitev oblasti s strani določene elite, kar je najresnejša grožnja spoštovanju pravic in svoboščin. Seveda pa prava pluralistična konkurenca ni že kar vzpostavljena, čim so dane možnosti večstrankarskih volitev. Še bolj to velja za politično participacijo v najširšem pomenu besede. Za sodbo o tem, kako daleč smo prišli na poti preobrazbe, bi veljalo preveriti, kako dobro so uveljavljeni iz teorije znani (Dahl) proceduralni in institucionalni minimumi. Ob formalnem izpolnjevanju teh kriterijev je namreč jasno, da so vsebinsko v mnogih tranzicijskih državah nekateri zelo šibko uresničeni, zlasti glede pluralizma virov informiranja in vzročne zveze med vladno politiko in voljo volivcev.

Socialni vidik tranzicije

Ob pravnem in političnem aspektu tranzicije ne smemo spregledati socialnega vidika. Ob svoboščinah je za demokracijo potrebna tudi znosna socialna raven. Preobrazbeni procesi za različne kategorije prinašajo nove socialne probleme. Na splošno rečeno se pojavlja grožnja pomanjkanja in revščine za mnoge, ki kaj takega niso pričakovali. Da je takšen razvoj za mnoge ljudi spodkopavanje njihovega človeškega dostojanstva in tako tudi na njem temelječih temeljnih pravic, ni treba posebej dokazovati. Za vzpostavitev trdne demokratične države, ki spoštuje človekove pravice, je zato istočasno z demokracijo in tržnim gospodarstvom pomembna vzpostavitev obsežnih socialnih varovalk. V nasprotnem primeru “grozi nevarnost, da bi lahko demokratično doseženi rezultati ekonomske in socialne politike ostali pod določenim pragom znosnosti za velike dele prebivalstva”.

2. Vloga ombudsmana v tranzicijskih razmerah

Po teoretskem razmisleku o posebnostih tranzicijskih okoliščin poglejmo, kateri so konkretni problemi, s katerimi se srečujejo ombudsmani, in možnosti ter načine vpliva za njihovo rešitev.

Temeljni problemi, ki izhajajo iz tranzicijskih okoliščin

Nekaj problemov, ki so specifični za tranzicijske države, smo omenili že v prvem delu. Poglejmo najprej, katere tranzicijske probleme zaznavajo ombudsmani v različnih tranzicijskih državah. Na anketno vprašanje “ali opažate v vaši državi kakšne posebne z vidika ombudsmana pomembne probleme, ki so posledica tranzicije” navajajo ombudsmani iz tranzicijskih držav naslednje odgovore, ki smo jih razvrstili po sorodnosti v tri skupine:

• zakonodaja:
• zakonodaja je še vedno nestabilna (Romunija)
• zakonodaja ni usklajena z mednarodnimi konvencijami in ustavo (BiH)
• nezadostno poznavanje sprememb zakonodaje med javnostjo, zlasti glede stanovanjskega sistema in sistema socialnih pomoči (Latvija)
• nepravilnosti v zakonodaji, posebej nestabilnost predpisov z gospodarskega področja (davki, carine…) – (Poljska)
• organizacija in delovanje državnih organov
• potrebna je reforma sodstva (Uzbekistan)
• neustrezni poklicni standardi in osebna etika pri nekaterih državnih uslužbencih, zadolženih za varovanje človekovih pravic (Latvija)
• enotnost oblasti, ki se odraža v močnem nadzoru sodišč (BiH)
• zamude v sodnih postopkih (Poljska)
• neučinkovitost tradicionalnih pravnih sredstev (Ukrajina)
• pomanjkanje tradicije pri varovanju človekovih pravic (BiH)
• neprofesionalna in politizirana uprava in policija (BiH)
• nekonsistentnost sistema zdravstvenega varstva (Poljska)
• socialni in politični problemi:
• grobe kršitve socialnih in ekonomskih pravic (Ukrajina)
• problemi z migracijami, ekologijo in nezaposlenostjo (Moldavija)
• gospodarske razmere preprečujejo uresničevanje pravic pritožnikov, zlasti glede socialne pomoči, stanovanj, pravice do osebnega dostojanstva, otrokovih pravic in pravic invalidov (Romunija)
• spreminjanje lastninske strukture v vseh segmentih (Hrvaška)
• omejenost resursov, namenjenih socialnemu varstvu (Poljska)

čeprav so za različne države navedeni različni problemi, večina od njih velja za vse. Odgovori potrjujejo ključne tranzicijske probleme, ki jih ugotavlja varuh človekovih pravic tudi v Sloveniji:

• Stabilen pravni red ni vzpostavljen, vladavina zakonov je zato šibka in občasno protislovna, možnost arbitrarnega odločanja je uporabljena prepogosto, spremembe zakonov, ki prinašajo nedorečene rešitve, občutijo ljudje kot kršitev njihovih pravic. Zato ne presenečajo pogoste zahteve za presojo ustavnosti in zakonitosti in posledične razveljavitve določb številnih zakonov. Zamude pri izdaji izvedbenih predpisov so prej pravilo kot izjema, zato tudi za pravice posameznika pomembnih predpisov ni mogoče začeti korektno izvajati. Pravne praznine se skuša zapolnjevati z analogijami, praviloma v škodo posameznika.
• Državne institucije ne odločajo v zakonitem roku oziroma v razumnem času. Nekatere ne uspejo učinkovito izvajati predpisov. Dolgotrajnost sodnega varstva pravic v mnogih primerih daje enake učinke, kot če takega varstva sploh ne bi bilo.
  Zaostrujejo se številni socialni problemi, ki posledično pomenijo odrivanje dela prebivalstva na družbeni rob, v brezperspektivnost in brezizhodnost. To velja zlasti za tiste probleme, ki imajo vzrok v dolgotrajni brezposelnosti.

Ugotovitve o nestabilnem pravnem redu in o nepreglednosti pogosto spremenjenih predpisov navaja na primer tudi poljski ombudsman, ki še posebej opozarja na problem razlage predpisov zgolj z internimi navodili ali dopisi. Glede problemov z dolgotrajnostjo sodnih postopkov pa je madžarska varuhinja navedla ugotovitev, da sodniki na novo pridobljeno neodvisnost vse prevečkrat razumejo kot nedotakljivost in neodgovornost. Iz poročil slovenskega varuha človekovih pravic izhajajo še nekatere značilnosti, ki so povezane s tranzicijo: odkrite nepravilnosti se prepočasi odpravljajo, obveščanje javnosti o vladnih namerah je pomanjkljivo, usklajevanje med resorji za rešitev problemov je predolgo, odnos države do posameznika je pogosto neprimeren, tako glede spoštovanja njegovega dostojanstva kot glede popolnega obveščanja in pomoči, pomanjkljiva je skrb za nekatere skupine, ki nosijo največje breme gospodarske preobrazbe, učinkovitih pritožbenih poti na mnogih področjih še vedno ni, pomanjkljiv je smisel za urejeno delovanje državnih in drugih organov.

Glede problematike, s katero se ukvarjajo ombudsmani v tranzicijskih državah, velja, da obsega vse probleme, ki jih navajajo v svojih poroeilih tudi zahodnoevropski ombudsmani. Zgoraj omenjeni problemi pa so dodatek, posebnost tranzicijskih držav. Veeji del omenjenih posebnih problemov je sistemske narave – ne gre torej le za nepravilnost, ki prizadane le enega posameznika. Njihova rešitev je odvisna od sistemskih sprememb v državi, kar po eni starni pomeni, da je rešitev težavna, po drugi pa, da dejavnost ombudsmana lahko prispeva k uveljavljanju sistemskih sprememb.

Vpliv ombudsmana pri odpravljanju problemov

Tranzicijske razmere se odražajo v delu ombudsmana v obravnavani problematiki, svoj odraz pa najdejo tudi v samem načinu dela. Zato navajamo nekaj izkušenj, ki kažejo na posebnosti pri zunajsodnem varovanju človekovih pravic v nanovo vzpostavljeni demokraciji – predvsem seveda na primeru Slovenije z nekaj sklicevanji na izkušnje v drugih državah s podobno situacijo. Lahko namreč zatrdimo, da je večji del posebnosti, ki delo ombudsmana v novih demokracijah Srednje in Vzhodne Evrope ločijo od dela kolegov v demokracijah z dolgo tradicijo, enak.

Če se ozremo na empirične podatke, vidimo pri vseh ombudsmanih v tranzicijskih državah, ki so ustrezno vzpostavljeni, večje število pobud kot v primerljivih zahodnih državah. Slovenijo je možno dokaj dobro primerjati z Irsko – primerljivo je število prebivalcev, podobna pristojnost ombudsmana, podoben način dela institucij. Vendar ima irski ombudsman ob skoraj dvakrat več prebivalcih približno enako letno število pobud kot slovenski varuh. V letu 1999 je irski ombudsman prejel 3986 pritožb, slovenski pa 3411. Leto prej (1998) pa je bilo to razmerje 3779 proti 3448.

Razlika je tudi v odstotku utemeljenih pobud. V tradicionalnih demokracijah ombudsmani ugotovijo utemeljenost v 10 do 15 odstotkih pobud, pri nas pa je bil delež takšnih pobud prvi dve leti več kot četrtina, v tretjem pa je padel na še vedno visokih 20 odstotkov. Razloge za tako stanje najdemo v sistemskih problemih, ki jih država ne rešuje dovolj hitro in uspešno.

Vloga ombudsmana je v tranzicijskih razmerah celo pomembnejša kot v državah z dolgotrajno demokratično tradicijo. To tezo sem preverjal v anketi z neposrednim vprašanjem: če primerjate vlogo ombudsmana v državi v tranziciji in v državi s tradicionalno demokracijo, ali mislite, da je vloga ombudsmana v tranzicijski državi v primerjavi s tradicionalno demokracijo bolj, manj ali enako pomembna. Od 11 respondentov jih 7 meni, da je vloga ombudsmana v teh okoliščinah pomembnejša, štirje pa so mnenja, da je enako pomembna kot v tradicionalni demokraciji. Na vprašanje, kako ocenjujejo pogoje delovanja v tranzicijski državi v primerjavi s tradicionalno demokracijo (ali ombudsman lahko stori več, manj oziroma ni razlik), se je šest ombudsmanov opredelilo, da ombudsman lahko stori več, trije, da manj, dva pa ne vidita razlik.

Odgovore na ti dve vprašanji velja interpretirati povezano. Očitno je, da prevladuje ocena o večjem pomenu institucije v tranzicijskih razmerah, glede večje učinkovitosti pa je za spoznanje manj tistih, ki so mnenja, da je večja. Domnevamo lahko, da je pri nekaterih mnenje o enaki pomembnosti povezano z oceno, da zaradi neugodnejših okoliščin ne morejo uveljaviti svojih predlogov. Tako domnevo potrjuje komentar romunskega ombudsmana, ki ocenjuje, da je vloga ombudsmana enako pomembna s pripombo, da je to odvisno od pripravljenosti oblasti za sodelovanje. Ob tem meni, da je učinek ombudsmana manjši s pojasnilom, da so pričakovanja javnosti prevelika, dejanske razmere pa niso ustrezne za uveljavljanje rešitev. Če povzamemo, se torej tranzicijski ombudsmani nagibljejo k oceni o večjem pomenu institucije v tranzicijskih razmerah, ki je v teh okoliščinah po mnenju večine lahko tudi bolj učinkovita, po mnenju ostalih pa ravno te okoliščine ovirajo njeno učinkovito delo.

Ombudsman lahko pomembno vpliva na odvijanje preobrazbe in modernizacije države na treh ključnih področjih: pri prilagajanju zakonodaje, struktur in institucij ter pri spreminjanju prakse javne oblasti. Na zakonodajnem področju je pomembno že opozarjanje na neustrezne in zastarele predpise. To toliko bolj, ker se vlade in parlamenti prednostno ukvarjajo s predpisi na gospodarskem področju in splošnimi političnimi vprašanji, predpisi, ki so bistveni za uveljavljanje in varovanje človekovih pravic pa pogosto ostajajo ob strani. Tudi uvajanje številnih novih predpisov je povezano s problemi za posameznike. Še tako temeljit zakonodajalec ne more predvideti vseh situacij, ki jih prinaša življenje. Nekateri posamezniki se zato znajdejo v nemogoči situaciji. Včasih je dovolj predlagati manj togo razlago predpisa, pogosto pa je rešitev le v spremembi predpisa. Pojavljajo se tudi kolizije in pravne praznine med posameznimi novo sprejetimi zakoni, ki jih državni organi praviloma razrešujejo v škodo posameznika. Poleg možnosti, da ombudsman predlaga vladi ali pristojnemu ministrstvu spremembo zakona ali drugega predpisa, je pomembna tudi možnost, ki jo ima ombudsman v Sloveniji. Zahteva lahko presojo ustavnega sodišča o ustavnosti zakona, lahko pa tudi vloži ustavno pritožbo v imenu prizadete osebe. Z ustrezno uporabo teh možnosti lahko ombudsman bistveno pospeši usklajevanje zakonov z ustavo in mednarodnimi pravnimi akti in njihovo prilagajanje realnim življenjskim situacijam.

Pri tem so v veliko pomoč ratificirani mednarodni pravni akti in judikatura organov, ki so pristojni za nadzor njihovega uresničevanja. Delo ombudsmana temelji na ustavno zagotovljenih človekovih pravicah in svoboščinah. Te pravice se po določilih naše ustave uresničujejo neposredno na podlagi ustave. Za delo varuha pri nas je posebnega pomena to, da so ratificirani mednarodni pravni akti v Sloveniji inkorporirani v naš domač pravni red. Tako je mogoče tudi Evropsko konvencijo o človekovih pravicah uporabljati neposredno. To pa vključuje tudi možnost neposrednega sklicevanja na judikaturo organov, ustanovljenih na podlagi te konvencije. Isto velja tudi za druge ratificirane konvencije Sveta Evrope, na primer konvencijo o preprečevanju mučenja, oziroma Združenih narodov, na primer Konvencije o otrokovih pravicah.

Tudi glede prilagajanja struktur in institucij države standardom pravne države so lahko opozorila, mnenja in predlogi ombudsmana zelo pomembna. Na osnovi odkritih problemov, ki izhajajo iz pritožb posameznikov, je mogoče ugotoviti pomanjkljivosti v delovanju državnih organov. Predlagati je mogoče organizacijske spremembe, na primer tam, kjer obstoječa organizacija ne omogoča učinkovitega uveljavljanja pravice do pritožbe, pa tudi ustrezno okrepitev in organizacijske spremembe tam, kjer prihaja do nerazumne dolgotrajnosti postopkov.

Še posebej pomembna pa je vloga ombudsmana v obnovljenih demokracijah pri spreminjanju prakse državnih organov, zlasti glede njihovega odnosa do državljanov. Že samo dejstvo, da nekdo nadzoruje te organe ima pomemben vpliv na korektnost njihovega dela. Tu gre za preventivno vlogo, ki je posebej pomembna pri represivnih organih. Seveda pa je enako pomembna tudi vloga ombudsmana pri spreminjanju odnosa državne uprave do državljanov, ki se nanjo obračajo zaradi uveljavljanja svojih pravic in interesov. Princip vsemogočne države je še močno zakoreninjen v miselnosti državnih uradnikov. Ombudsman lahko prispeva k uveljavljanju načela da je država zaradi državljanov in ne obratno.

Demokracija, odgovornost in pravna država

O intenziteti vpliva ombudsmana na različne vidike položaja v državi ilustrativno govorijo odgovori ombudsmanov iz tranzicijskih držav v že omenjeni anketi. Pregled odgovorov na vprašanja, ki se nanašajo na vpliv ombudsmana na konsolidacijo demokracije, uveljavljanje načel pravne države in odgovornosti, predstavlja Tabela 1.

Tabela 1

Gre seveda za samopodobo ombudsmanov o vplivu njihovih institucij. Kljub temu pa iz gostote odgovorov lahko izluščimo nekatere ocene, ki so prevladujoče. Skoraj enotna je ocena, da je vpliv ombudsmana na krepitev demokracije zelo visok. Ni presenetljivo tudi soglasje glede visoke stopnje vpliva ombudsmana na zavedanje državljanov o pomanjkljivostih v državi. Jasno je, da ima takšno zavedanje državljanov tudi povratni vpliv po liniji vertikalne odgovornosti.

Po mnenju respondentov ima ombudsman dokaj velik vpliv na uveljavljanje demokratičnih postopkov in izboljšanje preglednosti v delovanju države. Pri uveljavljanju odgovornosti vladajočih prevladuje ocena o srednje velikem vplivu. Da ta vpliv ni višji, je lahko posledica nižje stopnje politične kulture v tranzicijskih državah, ki se kaže tudi v nižji vertikalni odgovornosti.

Glede vpliva na uveljavljanje načel pravne države ombudsmani najvišje vrednotijo svoj vpliv na izboljševanje praktičnega delovanja upravnih organov. Pri tem gre za zelo konkretna vprašanja, kjer je možno najbolj neposredno dokazati kršitev načel in vplivati na spremembo načina dela. Pri nekoliko širšem vprašanju vpliva na zakonitost delovanja državnih institucij vpliv ombudsmana vrednotijo nekoliko nižje. Kljub temu pa očitno ombudsmani ocenjujejo svoj vpliv na uresničevanje pravne države za dokaj visokega, razen ko gre za izboljšave v delovanju sodstva, kar pa je razumljivo, saj je v tem pogledu pristojnost ombudsmanov precej omejena, hkrati pa velja, da je sodstvo praviloma dokaj konservativen in zaprt sistem.

Človekove pravice

Videli smo, da mnogi ombudsmani kot posebnost tranzicijskih razmer poudarjajo probleme glede uveljavljanja nekaterih temeljnih človekovih pravic, posebej še socialnih in ekonomskih. Poglejmo, kako ocenjujejo tranzicijski ombudsmani svoj vpliv na tem področju (Tabela 2).

Tabela 2

V samopodobi ombudsmanov je torej njihov vpliv na varovanje človekovih pravic zelo velik, enako kot glede vpliva na utrjevanje demokracije. Za podrobnejšo sliko smo razdelili pravice na nekaj kategorij, da bi podrobneje preverili oceno. Iz odgovorov izhaja, da se čutijo ombudsmani najuspešnejše pri uveljavljanju osebnostnih in civilnih pravic ter pravic pripadnikov posebnih skupin. Slabše so možnosti za varovanje socialnih pravic, najslabše pa pri ekonomskih pravicah. Uveljavljanje socialnih pravic je v precejšnji meri odvisno od sredstev, ki jih država alocira za ta namen. Ta so v večini držav skromna, zato je omejeno priznavanje novih pravic in zagotavljanje obstoječih vsem upravičencem. Gospodarske razmere vplivajo na uresničevanje ekonomskih pravic in na stopnjo uspešnosti ombudsmanovega vpliva na tem področju.

Vpliv ombudsmana na oblikovanje politik

Vloga ombudsmana se primarno odraža v razreševanju posamičnih problemov, ki jih ima posameznik v odnosu do države. Ob preiskovanju in ugotavljanju nepravilnosti ombudsman predlaga način odprave ugotovljene nepravilnosti. Kot nepravilnost se v najbolj osnovni obliki pojavlja določeno dejanje ali opustitev organa iz pristojnosti ombudsmana, ki ni zakonita, korektna ali pa je arbitrarna na način, ki ni dopusten. Vendar pa se kot razlog za problem lahko pojavi tudi določena sistemska pomanjkljivost, ki jo je mogoče odpraviti le s spremembo določene politike.

Identifikacija problemov je del vloge ombudsmana pri oblikovanju politik. V večini primerov vloga ombudsmana kot akterja pri oblikovanju politik ni sporna. Glede na nepolitičnost institucije pa lahko postane problematična, kadar gre za vprašanja in rešitve, glede katerih se razlikujejo pogledi različnih političnih opcij. To pride do izraza zlasti ob opozarjanju na probleme s področja socialnih in ekonomskih pravic. Ombudsman zaide pri tem v nevarnost, da bodo v političnih strankah njegovo opozarjanje na določen problem razumeli kot delovanje v korist tistih strank, ki imajo razreševanje takšnega problema v svojem programu. Ta nevarnost pa ombudsmana ne sme zaustaviti, potrebno pa je veliko bolj tehtno utemeljevanje identificiranega problema in nekaj zadržanosti pri oblikovanju alternativ za rešitev.

Iz poročil ombudsmanov je razvidno, da je s priporočili, ki predstavljajo predloge za oblikovanje ali spremembo določenih politik težje prodreti kot s tistimi, ki se nanašajo le na razrešitev posamičnega problema. To je seveda razumljivo, saj je v takem primeru uresničitev priporočila odvisna od številnih akterjev. Je pa na tem področju zelo pomembno, če se ombudsmanova priporočila ujemajo s prizadevanji drugih akterjev, na primer interesnih skupin ali – kljub prej prikazani nevarnosti – političnih strank. Ni presenetljivo, da mnoge interesne skupine skušajo uporabiti ombudsmana in njegov vpliv pri postavljanju dnevnega reda za rešitve, ki jih predlagajo. Nekateri tovrstni poskusi so tudi špekulativne narave, saj interesne skupine želijo uporabiti ombudsmanov vpliv za uresničitev svojih parcialnih interesov oziroma doseči spremembe politik na področjih, kjer ni mogoče govoriti o pomanjkljivi ureditvi. Zadržan odnos ombudsmana v takšnih primerih je razumljiv in potreben. Še bolj to velja pri pobudah za spremembo politik na področjih, kjer prihaja do navzkrižja interesov različnih skupin. Ombudsman lahko presodi, da gre za problem, ki zahteva rešitev, in pri odločujočih skuša doseči njegovo obravnavanje. Predlaganje rešitev pa v takih primerih praviloma ni primerno.

V anketi med ombudsmani v tranzicijskih državah je vseh enajst vprašanih ombudsmanov na vprašanje ali njihova institucija predlaga kakšne spremembe politik odgovorilo pritrdilno.

Glede področij, na katera se nanašajo predlagane spremembe, pa so respondenti glede štirih predlaganih področij opredelili, kot kaže naslednja tabela.

• normativna zaščita človekovih pravic 11
• praktično delovanje državnih organov glede človekovih pravic 10
• dobro upravljanje (izboljšave v javni upravi) 7
• izboljšave socialnih mehanizmov 8

Nihče ni uporabil možnosti, da bi navedel še kakšno dodatno področje. Odgovori kažejo, da se vsi vprašani ombudsmani vključujejo v oblikovanje politik, ki zadevajo normativno in izvedbeno plat varovanja človekovih pravic, redkeje pa se angažirajo za spremembe politik, ki naj bi izboljšale delovanje uprave in socialne mehanizme.

Zaprošeni, naj ocenijo povprečno uspešnost svojih predlogov za spremembo politik, so navajali ocene med 2 in 4 (pri razponu od 1 do 5). Dva nista odgovorila na to vprašanje, eden pa je obkrožil 1 in 5. Gostota odgovorov je razvidna iz tabele.

Iz teh odgovorov se vidi, da je uspešnost ombudsmanov pri predlaganju sprememb politik dokaj dobra. Seveda pa lahko hkrati ugotovimo, da je nižja kot pri uveljavljanju drugih predlogov in priporočil, kjer večina ombudsmanov navaja devetdeset in več odstotno uspešnost.

Preprečevanje korupcije

Korupcija je bolj ali manj izrazit specifičen problem vseh tranzicijskih držav. V nekaterih predstavlja celo rasno grožnjo za uspešno izvedbo demokratične preobrazbe. Zato je uspešen spopad s korupcijo ključnega pomena za uspešno izvedbo demokratične preobrazbe.

Ombudsmani v Srednji in Vzhodni Evropi nimajo izrecnih pristojnosti glede boja proti korupciji kot je to primer v nekaterih državah drugod po svetu (na primer na Filipinih in v Indoneziji). S tem problemom se srečujejo posredno pri preiskovanju pritožb zoper samovoljno, neustrezno ali nezakonito ravnanje. Možen vzrok takega ravnanja je pogosto korupcija v javni upravi, ombudsmanova prisotnost pa ima zato preventivni vpliv. Seveda pa je vloga ombudsmana na tem področju omejena zgolj na nekatera področja in pojavne oblike korupcije, način delovanja po posreden.

Zato ne preseneča, da v anketi ombudsmani precej različno odgovarjajo na vprašanje, ali štejejo preprečevanje korupcije za sestavni del svojega dela. Od enajstih odgovorov jih je šest pritrdilnih pet pa nikalnih. Respondentom, ki štejejo preprečevanje korupcije za del svojih pristojnosti, smo postavili vprašanje kateri mehanizmiso jim na voljo za preprečevanje. Tri ponujene možnosti so ocenili takole:

Kot dodatno možnost na tem področju pa poljski ombudsman navaja možnost uvedbe disciplinskih postopkov oziroma uradnih sankcij, za kar so pooblaščeni tudi mnogi drugi ombudsmani. Romunski ombudsman pa poudarja tudi pomen poročil parlamentu.

Zaključek

Zaradi specifičnih okoliščin, ki vplivajo na položaj posameznika v državah v tranziciji (nestabilen pravni red, preobrazba institucij, socialna kriza) se tradicionalnim vidikom ombudsmanove vloge pridružijo še dodatni. Ombudsman lahko prispeva k hitrejši preobrazbi na področjih, ki jim politični akterji ne posvečajo posebne pozornosti, vpliva na preprečevanje zlasti socialnih konfliktov in prispeva k spreminjanju prakse državnih organov in miselnosti državnih uslužbencev, z vsem tem pa k modernizaciji države, konsolidaciji demokracije in krepitvi odgovornosti posameznih vej oblasti.