Avtor: Jernej Rovšek, namestnik varuha    

Publikacija: Pravna praksa     

Datum objave: 13.3.1997     

Številka: 371     

Stran: 30

DRUGO EVROPSKO SREČANJE NACIONALNIH INSTITUCIJ ZA PROMOCIJO IN VARSTVO ČLOVEKOVIH PRAVIC

Skupaj s kolegoma iz urada varuha in Pravne fakultete v Ljubljani sem se udeležil drugega evropskega sestanka nacionalnih institucij za promocijo in varstvo človekovih pravic (National Institutions for the Promotion and Protection of Human Rights), ki je bilo v drugi polovici januarja 1997 v Copenhagnu. Urad varuha človekovih pravic nadaljuje sodelovanje Sveta za varstvo človekovih pravic in temeljnih svoboščin pri aktivnostih nacionalnih instucij. Letošnje srečanje je organiziral danski Center za človekove pravice, v sodelovanju s Svetom Evrope, OVSE, Visokim komisarjem za človekove pravice OZN in Komisarjem za človekove pravice Sveta baltiških držav.

Prvi del je bil namenjen srečanju nacionalnih institucij, drugi pa obiskom nekaterih danskih institucij, ki ga povzel kolega Ivan Šelih. Nacionalne institucije za promocijo in varstvo človekovih pravic (v nadaljevanju: NI) je mogoče najbolj enostavno opredeliti kot vezni člen in mesto dialoga med državnimi institucijami in civilno družbo. Formalno se šele uveljavljajo kot oblika povezovanja organizacij za varstvo človekovih pravic na nacionalni ravni v okviru organizacije Združenih narodov. Prvič se omenjajo že leta 1946 v dokumentih Ekonomskega in socialnega sveta OZN (ECOSOC); vendar pa so se bolj trdna merila za vključitev posameznih organizacij med NI začela oblikovati šele ob koncu 70 let. Komisija za človekove pravice OZN je septembra 1978 organizirala seminar, na katerem so bile sprejete smernice za delovanje NI. Smernice opredeljujejo naloge NI na področju informiranja, vzgoje in svetovanja vladnim inštitucijam, hkrati pa priporočajo njihovo sestavo, ki naj bi bila pluralna in odraz socialne strukture v državi. Smernice sta kasneje tudi formalno potrdili Komisija za človekove pravice in Generalna skupščina ZN.

Pariška načela

Še pomebnejša za določitev NI pa so tako imenovana Pariška načela (Paris Principles). Oblikovana so bila na seminarju nacionalnih komisij v Parizu leta 1991. Pariška načela še bolj natančno določajo načela in smernice, na podlagi katerih je mogoče določiti in priznati status NI posamezni organizaciji. Po teh načelih, ki določajo minimalne zahteve glede vsebine delovanja in sestave, naj bi imela vsaka NI zlasti naslednje naloge:

    * da naslavlja na vlado, parlament in druge pristojne organe predloge, priporočila in poročila v zvezi s kršitvami človekovih pravic;
    * da ugotavlja in pospešuje skladnost prepisov in prakse z mednarodnimi standardi človekovih pravic;
    * da spodbuja ratifikacijo in uresničevanje mednarodnih standardov človekovih pravic;
    * da daje svoj prispevek k poročilom držav na podlagi ratificiranih mednarodnih pogodb;
    * da pomaga pri oblikovanju in izvajanju izobraževanja o človekovih pravicah in pri raziskovalnih nalogah na tem področju z namenom, da se poveča vedenje o človekovih pravicah in
    * da sodeluje z Združenimi narodi, regionalnimi institucijami in nacionalnimi institucijami v drugih državah.

Pariška načela upoštevajo tudi dejstvo, da imajo mnoge NI tudi pristojnost za obravnavo individualnih pritožb, zato postavljajo tudi merila za delo na tem področju. To naj bi temeljilo na sprejemanju pritožb in ustreznim posredovanjem pristojnim organom, seznanjanjem pritožnikov z razpoložljivimi pravnimi sredstvi ter prizadevanjih za rešitev sporov prek poravnalnega postopka ali predlogov pristojnim organom, vključno s predlogi za spremembe predpisov.

Pariška načela vsebujejo tudi podrobne smernice glede sestave in načinov zagotavljanja neodvisnosti nacionalnih institucij. Neodvisnost naj bi se zagotavljala predvsem prek sestave NI, ki bi morala vključevati tudi predstavnike civilne družbe in nevladnih organizacij ter načina financiranja in imenovanja posameznih članov.

Pariška načela je z resolucijo 1992/54 potrdila Komisija za človekove pravice OZN; kasneje pa tudi Generalna skupščina z resolucijo št. 48/134 z dne 20.12.1993. Načela so bila potrjena tudi na posebnem sestanku NI v okviru Svetovne konference o človekovih pravicah na Dunaju leta 1993.

Organizacije in povezovanje evropskih institucij

Prvo srečanje evropskih NI je bilo v Strasbourgu leta 1994, soorganizirala sta ga Svet Evrope in francoska nacionalno posvetovalna komisija za človekove pravice (Commission nationale cosulative des Droits de l'Homme), ki je ena prvih NI in glavna pobudnica za institucionalizacijo NI. Ustanovljena je bila že leta 1947 (francoski ombudsman šele leta 1973) na pobudo nobelovega nagrajenca za mir RenĂ©ja Cassina. Trenutno ima 70 članov in status posvetovalnega organa pri predsedniku vlade. Člani komisije so nekateri ministri, člana državnega zbora in senata ter predstavniki civilne družbe, ki jih zastopajo predstavniki nevladnih organizacij (28), sindikatov (6), verskih skupnosti (21), univerz, diplomatskega zbora, odvetniške zbornice in strokovnjaki za pravo človekovih pravic; član je tudi francoski ombudsman (MĂ©diateur). Komisija med drugim obravnava vprašanja človekovih pravic na državni in meddržavni ravni, sodeluje pri pripravi poročil države o izvajanju sprejetih konvencij, daje predloge za sprejem novih in ratifikacijo obstoječih konvencij in podeljuje nacionalne nagrade na področju človekovih pravic. Sestanek v Strasbourgu, ki se ga je že udeležil varuh človekovih pravic, je bil posvečen nalogam NI na področju preprečevanja pojavov rasizma in ksenofobije v Evropi.

Sestanek NI v Kopenhagnu naj bi jasneje opredelil vlogo in sestavo evropskih nacionalnih institucij in skušal formalizirati njihovo prihodnje medsebojno sodelovanje in z organizacijami, kot so: Združeni narodi, Svet Evrope, OSCE in drugi. Med številnimi zanimivimi predlogi na tem srečanju naj omenim le predlog, da naj bi tudi Svet Evrope podelil NI poseben status opazovalcev, ki bi jim omogočil sodelovanje pri delu organov za človekove pravice Sveta Evrope. Takšen status že imajo NI v okviru OZN. Zagotovilo za nadaljnje sodelovanje NI pa sta bila sklepa o imenovanju koordonacijskega odbora evropskih NI in o naslednjem srečanju leta 1998 v Latviji.

Sestava NI na dosedanjih seminarjih in srečanjih je bila zelo raznolika. Na prvih srečanjih so sodelovale tudi različne državne institucije, celo predstavniki ministrstev in pravosodja, katerih neodvisen položaj je vprašljiv, pa vse do popolnoma nevladnih organizacij za varstvo posameznih pravic ali interesov. Na podlagi Pariških načel pa so se oblikovala bolj trdna merila za vključitev posamezne organizacije med NI.

Od začetka med NI sodelujejo tudi nekateri ombudsmani, zlasti tisti, ki so med svoje naloge uvrstili tudi širše naloge na področju človekovih pravic, kot sta na primer promocija in izobraževanje. V mnogih državah (Francija, Danska, Velika Britanija, Švedska, Litva) imajo obe instituciji: NI in ombudsmana. Delo v grobem delita tako, da NI obravnava splošnejša vprašanja na področju varstva človekovih pravic, predvsem glede skladnosti zakonodaje z mednarodnimi instrumenti ter opravlja posvetovalno vlogo v razmerju do državnih institucij; ombudsmani pa so usmerjeni predvsem v obravnavo posamičnih pritožb. Vendar razmejitev, kot kažejo primeri iz različnih držav, ni trdna, saj obstajajo tudi različne mešane institucije, ki opravljajo tako tipične naloge ombudsmana kot nacionalne institucije. V nekaterih državah se nacionalne institucije vzpostavljajo predvsem z zunanjo finančno in kadrovsko pomočjo (Latvija), drugod pa rastejo iz specifičnih razmer in potreb v posamezni državi.

Danes je že mogoče ugotoviti, da je Svet za varstvo človekovih pravic in temeljnih svoboščin, ki ga je vodil prof. dr. Ljubo Bavcon (v nad.: Svet) v obdobju od leta 1988 do 1994 deloval kot tipična NI, čeprav tega takrat nismo niti dobro vedeli niti poudarjali. Razvoj Sveta kot NI je imel več različnih obdobij. V prvem obdobju (1988-90) je predvsem opozarjal na splošnejše probleme, ki izhajajo iz neskladne zakonodaje in prakse z mednarodnimi standardi varstva človekovih pravic; v drugem obdobju, po sprejetju posebnega zakona (1990) je kombiniral prvo nalogo, ki jo je opravljal kot kolektivni organ, z obravnavo posamičnih pritožb; do končnega obdobja (1992-94), ko se je skoraj izključno ukvarjal s posamičnimi kršitvami na način klasičnega ombudsmana. S svojim delom in prisotnostjo, zlasti v tujini, je pomembno prispeval k ugledu Slovenije kot države, ki dajejo ustrezen poudarek varstvu človekovih pravic in dal pomemben prispevek k razmeroma hitremu in neproblematičnemu sprejemu Slovenije v Svet Evrope.

Človekove pravice dobivajo vse bolj pomembno vlogo v meddržavnih odnosih in v diplomaciji. Po zlomu blokovske delitve sveta postajajo človekove pravice poglavitni kriterij za razvrščanje držav in pomemben instrument mednarodne politike. Stopnja spoštovanja človekovih pravic je med najpomembnejšimi kriteriji za sprejem posameznih držav v regionalna združenja, kot so v Evropi: Svet Evrope, Evropska unija in NATO. Svetovna konferenca o človekovih pravicah na Dunaju je utrdila spoznanje, da obstoječega korpusa človekovih pravic na normativni ravni, ki ga sestavlja več kot 70 svetovnih in regionalnih sporazumov o človekovih pravicah, ni treba širiti, pač pa uveljavljati načela njihove univerzalnosti in nedeljivosti. Drug poudarek te konference pa je bil dan mehanizmom za učinkovito uresničevanje sprejetih obveznosti znotraj posameznih držav, saj naddržavni organi, kot sta na primer strasbourška komisija in sodišče, vseh kršitev ne morejo učinkovito obravnavati in sankcionirati. Vsa ta spoznanja in večji pomen človekovih pravic na mednarodni ravni so tudi spodbudili države k ustanavljanju nacionalnih institucij za varstvo in promocijo človekovih pravic. To dejstvo je med drugim odkrito priznal predstavnik danskega zunanjega ministra, ko je pojasnjeval motive za ustanovitev danskega Centra za človekove pravice.

Nedvomno se že in v prihodnje se bo še bolj, tudi v Sloveniji pokazala potreba po oblikovanju nekakšne širše nacionalne svetovalne skupine, ki bi obravnavo vprašanja skladnosti zakonodaje z mednarodnimi obveznostmi in sodelovala pri izpolnjevanju obveznosti države na podlagi ratificiranih konvencij s področja varstva človekovih pravic, zlasti glede poročanja. Te vloge namreč ne morejo v celoti prevzeti niti državni organi niti varuh človekovih pravic niti nevladne organizacije. Izkušnje številnih držav, predstavljenih na srečanju v Kopehagnu, to potrjujejo.