11. DNEVI SOCIALNE ZBORNICE SLOVENIJE – SOCIALA JE ETIKA Portorož, 16. do 18.11.2005 

Varstvo človekovih pravic na področju socialnega varstva

1. Uvod

Vsebina, ki so jo določili organizatorji posveta, je bila z enakim naslovom obravnavana že na istoimenskem posvetu 23. januarja 2004 v Ljubljani. Takrat je bila predstavljena bistvena vsebina dela varuha človekovih pravic, kot je zapisana v njegovih letnih poročilih od leta 2000 do leta 2002. Te vsebine zato ne bomo ponavljali, opozoriti pa želimo na nekatera vprašanja in probleme, ki smo jih obravnavali v  preteklih dveh letih. Ker bosta delo varuha človekovih pravic na področju varstva starejših in na področju varstva otrokovih pravic podrobneje predstavili sodelavki v nadaljnjem delu posveta, se bom v svojem prispevku omejil le na nekatera vprašanja in probleme s področja socialnega varstva, kot jih ocenjujemo pri varuhu človekovih pravic in so podrobneje predstavljena v naših letnih poročilih.

2. Splošno

Delež pobud, ki zadevajo socialno varstvo, je v celotnem pripadu (okrog 3000 letno) zadev pri varuhu človekovih pravic zadnja leta relativno stabilen in znaša okrog 12%, pri čemer pa niso vštete pravice otrok, nekatere pobude, ki zadevajo več področij hkrati, pa so lahko vodene tudi v drugih skupinah podatkov. S celotnim področjem socialne varnosti, ki v naših evidencah vključuje pokojninsko in invalidsko zavarovanje, zdravstveno varstvo in zdravstveno zavarovanje, socialne prejemke in pomoči, institucionalno varstvo ter otrokove pravice se v uradu varuha ukvarja 6 zaposlenih, ki pa imajo še druge zadolžitve. Trenutno pa organiziramo še poseben oddelek za področje (ne)diskriminacije, ki naj bi zaposloval 2 ali 3 uslužbence in se praviloma ne bo ukvarjal z individualnimi pobudami. 

Ugotavljamo, da posamezniki pogosto ne vedo, katere institucije jim v stiski lahko pomagajo, zato se obračajo na vse možne naslove. Zato bi zlasti centri za socialno delo mnogokrat lahko opravili svoje delo boljše in stranke seznanili dejansko z vsemi možnostmi, ki so jim na voljo, ne le v sistemu socialnega varstva, kot ga opredeljuje zakon o socialnem varstvu, temveč tudi na področju zaposlovanja, stanovanj, pokojninskega in zdravstvenega zavarovanja. Pri tem seveda ne mislimo, da bi morali centri za socialno delo nuditi pravno pomoč na vseh navedenih področjih, pač pa bi morali biti usposobljeni ugotoviti, kako bi bilo možno stranki pomagati in ji o tem  posredovati ustrezne informacije.
Enaka ugotovitev velja tudi za socialne zavode, ki opravljajo institucionalno varstvo, ki svojim stanovalcem mnogokrat ne dajo vseh informacij o možnostih za pridobitev različnih dodatkov in prejemkov. Zato menimo, da bi moralo Ministrstvo za delo, družino in socialne zadeve pripraviti ustrezen informacijski pripomoček, ki bi bil na voljo v vseh socialnih zavodih v obliki brošure in bi uporabnikom omogočal, da se sami seznanijo z vsemi možnostmi, ki jim jih nudi sistem socialnega varstva.

3. Posebna področja

3.1 Nasilje
Pričakujemo, da se bo v prihodnje povečalo število problemov, povezanih z nasiljem, na kar pa država po našem mnenju ni ustrezno pripravljena. Zgolj kazenski  pregon storilcev ne zadošča, temveč je treba iz predhodne ocene stanja ugotoviti potrebne preventivne ukrepe in aktivnosti, kakor tudi vnaprej opredeliti standarde (protokole) ravnanja posameznih služb ob posameznih pojavih nasilja. Pričakujemo, da bo vsaj del te problematike razrešil zakon, ki bo urejal nasilje v družini in ga pričakujemo v vladnem postopku še pred koncem tega leta. 

3.2 Pravice starejših
Število pobud, ki se nanašajo na starejše občane, se povečuje. Ugotavljamo, da je še vedno premalo prostora v domovih za starostnike, zlasti za bolne, ki za samostojno življenje niso več sposobni in se po odpustu iz bolnišnic ne morejo vrniti v družino, v zavodih pa zanje ni ustreznega prostora oziroma nege.
Od napovedane reforme zdravstvenega varstva zato pričakujemo, da bo končno odpravila vse dileme v zvezi z negovalnimi bolnišnicami in del obstoječih zmogljivosti zdravstvenih zavodov namenila starejšim, ki potrebujejo posebno skrb in nego. Dosedanja neučinkovitost na tem področju dokazuje, da so vsi problemi, ki zahtevajo multidisciplinarni pristop oziroma po svoji vsebini spadajo v pristojnost več ministrstev, zelo trd oreh, (ne)pristojnost posameznega ministrstva pa le izgovor za počasnost in nedelo.

Iz posameznih pobud, pa tudi iz odgovorov pristojnih organov na naše poizvedbe, ugotavljamo, da so standardi in normativi za zaposlovanje pri izvajalcih socialnovarstvenih storitev zelo restriktivni in pogosto nezadovoljivi. Zato smo vladi in ministrstvu predlagali, da zagotovijo dodatne zaposlitve v takšnih institucijah. Žal bo ta cilj glede na politiko zaposlovanja v javnem sektorju zelo težko uresničiti. Menimo, da bi del tega problema lahko razrešili  z javnimi deli.

3.3 Pravice otrok
S pravicami otrok se pri varuhu intenzivneje ukvarjamo zadnja leta, pri čemer so problemi otrok specifični in jih varuh s svojimi metodami dela, ki jih opredeljuje zakon, le stežka uspešno rešuje. Pri tem je posebej treba omeniti problem, da varuh ne mora oziroma ne sme zastopati posameznikov v pravnih postopkih, kar pa bi bilo v primerih, ko so vključeni otroci, pogosto nujno. Zato se naša vloga na tem področju omejuje le na nadzor dela vseh pristojnih organov, ne more pa nadomestiti njihovega dela. Pri tem lahko ocenimo, da je delo centrov za socialno delo na področju otrokovih pravic ustrezno in kakovostno, večji problem predstavlja delo sodišč. Varuh je že večkrat poudaril, da bi morali v sodnih postopkih sodelovati posebej usposobljeni tožilci, sodniki in odvetniki, saj bi le tako lahko uresničili zahteve Konvencije združenih narodov o otrokovih pravicah. Žal pa se v praksi dogaja, da sodniki niso pripravljeni pridobivati otrokovega mnenja v postopkih neposredno, še večji problem pa so dolgotrajni sodni postopki.

3.4 Družinski pomočnik
S tem v zvezi naj omenimo problem, da kljub noveli zakona o socialnem varstvu, ki je uveljavila možnost družinskega pomočnika, ministrstvo za delo ni pravočasno imenovalo vseh komisij, ki bi omogočile uresničitev zakona v dejanskem življenju. Ta okoliščina je s stališča varovanja človekovih pravic nedopustna, saj neimenovanje članov komisije ne bi smelo posegati v pravice potencialnih upravičencev, še zlasti ne, če govorimo o daljšem časovnem obdobju nekaj mesecev, v katerem bi ti pravico lahko že koristili. Znane so nam sicer predlagane spremembe in dopolnitve zakona o socialnem varstvu, ki naj bi prenesle odločanje od omenjenih komisij na invalidske komisije pri Zavodu za pokojninsko in invalidsko zavarovanje, vendar bi morala država do uveljavitve teh sprememb zagotoviti uresničevanje veljavne zakonodaje tako, kot je zapisana.

3.4 Pravice odvisnikov od prepovedanih drog
Odvisnost je po definiciji svetovne zdravstvene organizacije (WHO) opredeljena kot bolezen, zato mora biti skladno s predpisi zagotovljena pravica do zdravljenja, ki vključuje poleg medicinske tudi psihosocialno rehabilitacijo. Pri varuhu ne vidimo razumnega razloga, da je slednja zagotovljena odvisnikom od alkohola, odvisnikom od prepovedanih drog pa ne. Zato smo z zadovoljstvom sprejeli pozitivno spremembo pri odločanju zdravniških komisij v zvezi s priznavanjem pravice do začasne zadržanosti z dela in s tem pravice do nadomestila zaradi bolezni tistim odvisnikom od nedovoljenih drog, ki so bili pred vključitvijo v program zdravljenja zaposleni. Takšne odločitve potrjujejo naše stališče, da imajo vsi odvisniki pravico do nadomestila ves čas zdravljenja bolezni odvisnosti. V odgovoru na naše letno poročilo je Vlada obljubila, da bo problem preučila in poskušala razrešiti s predvidenimi spremembami zdravstvene zakonodaje.

3.5 Pomoč delavcem v podjetjih
Za konec omenimo še problem, ki nikakor ni zanemarljiv, vendar pa varuh človekovih pravic na njegovo razrešitev nima nikakršnega vpliva.  Ugotavljamo, da se v praksi vse bolj redko izvaja storitev iz 18. člena Zakona o socialnem varstvu - pomoč delavcem v podjetjih, zavodih in pri drugih delodajalcih. Takšna pomoč obsega svetovanje in pomoč pri premagovanju težav, ki jih imajo delavci v zvezi z delom v delovnem okolju in ob prenehanju delovnega razmerja ter pomoč pri uveljavljanju pravic iz zdravstvenega, pokojninskega in invalidskega zavarovanja ter otroškega in družinskega varstva. Ker naraščajo stresne situacije na delovnih mestih, menimo, da bi morali zlasti večji delodajalci v skrbi za zdravje in varnost delavcev ponovno zaposliti strokovnjaka(e) na tem področju. Žal so v prizadevanju za večji dobiček med prvimi »odpisanimi« običajno strokovni delavci, ki opravljajo to storitev, saj njenih učinkov ni mogoče enostavno izmeriti v denarju oziroma izraziti v delu dobička.

3.6 Pravice invalidov
Pobude, ki jih prejmemo v zvezi s problemi invalidskega varstva in zavarovanja, se večinoma nanašajo na delo izvedenskih komisij pri Zavodu za pokojninsko in invalidsko zavarovanje, zlasti pa na dolgotrajno odločanje, saj pobudnikom večinoma ni znano, da ima zavod za odločitev o pravicah iz invalidskega zavarovanja z zakonom določen kar šestmesečni rok, kadar je za odločitev potrebno tudi izvedensko mnenje. Sicer smo z zavodom vzpostavili korektno sodelovanje, ki nam omogoča, da nekatere poizvedbe opravimo po telefonu in s tem bistveno skrajšamo postopke.
Varuh podpira tudi prizadevanja ministrstva, da bi različni prejemki invalidov dejansko temeljili na različnih okoliščinah in ne le na različnem statusu. Pobude s takšno vsebino so bile pogoste zlasti v tem letu.

3.7 Pravice bolnikov
Pravice bolnikov spadajo na področje zdravstvenega varstva in zavarovanja, vendar pa jih statistično vodimo na področju socialne varnosti. Omenimo le, da se tudi na tem področju število pobud v zadnjih letih povečuje, veliko pa pričakujemo od zakona, ki naj bi po zagotovilih vlade določil postopek uveljavljanja, kakor tudi samo vsebino posameznih pravic bolnika in njegovih sorodnikov.

3.8 Vloga civilne družbe
Ugotavljamo, da možnosti za organiziranje prostovoljnih oblik socialnega dela še niso v celoti izkoriščene in da ima družba kot celota na tem področju še velike rezerve. Sodelovanje izvajalcev socialnovarstvenih storitev in prostovoljnih društev in združenj je večkrat slabo, kar ni v korist upravičencem. Socialni zavodi in civilna družba ne bi smeli predstavljati dveh različnih polov, temveč bi morali predstavljati celoto, v kateri vsak opravi svoj del zadolžitev. Civilna družba in socialni zavodi se pogosto vidijo kot nelojalni konkurenti pri sredstvih, ki naj bi bila namenjena za njihovo dejavnost, pri čemer navidezno oziroma kratkoročno pridobi le država kot plačnik storitev, ne pa posameznik, ki mu je ta storitev tudi namenjena.  Seveda pa mora država zagotoviti pregledno financiranje dejavnosti in ustrezen nadzor nad namensko porabo sredstev, sicer se del še kako koristne energije potroši za medsebojno prepričevanje in prerekanje o dodeljenih sredstvih, kar lahko spremljamo že dlje časa na področju invalidskega varstva.

3.9. Delo častnega razsodišča Socialne zbornice Slovenije
Zaključil bom s primerom, ki pravzaprav najbolj spada pod naslov Sociala je etika in s katerim smo se ukvarjali letos, postopek  pa še ni končan. Socialni zbornici Slovenije smo namreč predlagali, da ugotovitve varuha človekovih pravic v zvezi z ravnanjem častnega razsodišča obravnava njena skupščina in se do njega opredeli ter ustrezno ukrepa. Zaprosili smo za seznanitev z odločitvijo skupščine, kakor tudi z morebitnimi stališči drugih organov zbornice, če bodo morebiti obravnavali to problematiko. Povratne informacije še nimamo, primer pa bomo vključili v letno poročilo za leto 2005.

Na varuha človekovih pravic se je obrnil center za socialno delo ter nas zaprosil za mnenje o ravnanju častnega razsodišča Socialne zbornice Slovenije, ki je centru izreklo javni opomin zaradi ugotovljenih kršitev kodeksa etičnih načel v socialnem varstvu.

Varuhu človekovih pravic se je najprej zastavilo vprašanje njegove pristojnosti, saj je sklep vsakega organa, ki je pristojen za izrek določene sankcije, po svoji naravi pravni akt, zoper katerega mora biti omogočena pravica do pravnega sredstva oziroma do sodnega varstva (25. in 23. člen Ustave). V primeru potekajočega sodnega ali drugega pravnega postopka namreč varuh pobude v skladu s 24. členom zakona o varuhu človekovih pravic (Ur. list Republike Slovenije, št. 71/93) ne bi obravnaval, razen če bi ugotovil neupravičeno zavlačevanje postopka ali očitno zlorabo oblasti. Ker sprejem kodeksa etike socialnega varstva ter njegov nadzor ne spadata med naloge, ki jih Socialna zbornica Slovenije izvaja kot javna pooblastila, varuh v  okviru svojih pristojnosti v samem izreku disciplinskega ukrepa ni mogel ugotoviti morebitne zlorabe oblasti, ugotovil pa je nekatere nepravilnosti, na katere opozarjamo v nadaljevanju.

Pravilnik o delovanju častnega razsodišča Socialne zbornice Slovenije je bil sprejet na skupščini zbornice 4.6.1999 in od takrat dalje na podlagi 18. člena tudi velja. Kodeks etičnih načel, ki je pravzaprav na podlagi 3. člena pravilnika glavno "materialno pravo", katerega kršitve ugotavlja razsodišče, pa naj bi bil po nam dostopnih podatkih sprejet 6.6.1995 (datum sprejema in začetka veljavnosti namreč na spletnih straneh zbornice nista objavljena, prav tako pa kodeks ni objavljen v Uradnem listu Republike Slovenije). Nenavadno, pravno pa nesprejemljivo je dejstvo, da je častno razsodišče uporabilo za presojo dogodkov izpred skoraj 20 let pravni akt izpred šestih let, saj je s tem uporabilo predpis, ki v času nastanka domnevnih kršitev sploh še ni veljal. S tem je po mnenju varuha človekovih pravic častno razsodišče Socialne zbornice Slovenije prekršilo temeljno pravilo ustavne ureditve, pa tudi temeljno načelo vseh postopkov, ki ugotavljajo določene kršitve, da mora biti tako ravnanje, kot tudi sankcija določena že ob storitvi dejanja in ne šele po več kot desetih letih, kot je to bilo v konkretnem primeru.
Pri tem varuh poudarja, da bi teža kršitve v posameznih primerih morda celo lahko opravičila presojo določenega preteklega ravnanja v luči kasnejših predpisov, standardov stroke ali morale, ne sme pa takšna presoja imeti za posledico sankcije, kaj šele s tem prekršiti tudi pravico do pravnega sredstva ali sodnega varstva.
Na podlagi 154. člena Ustave Republike Slovenije morajo biti predpisi objavljeni, preden začnejo veljati, pravni akti pa tudi ne morejo imeti učinka za nazaj (155. člen Ustave). Častno razsodišče je dne 1.10.2003 prejelo pisno pobudo za obravnavo kršitev Kodeksa etičnih načel v socialnem varstvu, ki jo je tudi obravnavalo in neznanega datuma odločilo o izreku javnega opomina Centru za socialno delo Ptuj. Pri tem je postopkovno nenavadno, pa tudi nepravilno, da je dopis Socialne zbornice Slovenije, ki je bil poslan pobudniku, opremljen s številko in datumom 5.5.2005, nikjer v gradivu pa ni navedeno, kdaj je častno razsodišče sploh zasedalo in v kakšni sestavi.
Da bi sklep o izreku javnega opomina imel lastnost pravnega akta, bi moral biti dejansko oblikovan v skladu s pravili pravne stroke, torej bi sklep moral vsebovati pravne podlage, izrek, obrazložitev in pravni pouk glede možnega pravnega sredstva. Navedeno gradivo sicer vsebuje uvodno obrazložitev in izrek ukrepa, ne vsebuje pa pravnega pouka, čeprav bi ga kot pravni akt (kar po svoji vsebini nedvomno je) moralo. S tem je bila prekršena pravica centra za socialno delo do pritožbe oziroma, ker pravilnik v drugem odstavku 14. člena možnost pritožbe izrecno izključuje, do sodnega varstva v skladu z drugim odstavkom 157. člena Ustave Republike Slovenije.

Iz teh razlogov navedenega sklepa častnega razsodišča ni mogoče šteti za pravni akt, zato ga tudi ni mogoče razveljaviti ali odpraviti po pravni poti, ki jo pravni red v takšnih primerih sicer predvideva. Sklep razsodišča je zato pravno neobstoječ, to dejstvo pa bi po mnenju varuha človekovih pravic, glede na zgoraj navedeno, lahko ugotovil le organ, ki je nadrejen razsodišču, torej skupščina Socialne zbornice Slovenije, saj mora kot najvišji organ zbornice skrbeti za zakonitost delovanja celotne organizacije zbornice ter skrbeti za njen ugled. Ali je bil z odločitvijo častnega razsodišča okrnjen ugled zbornice, je seveda vprašanje, na katero morajo odgovoriti pristojni organi zbornice in ni bilo predmet postopka pri varuhu človekovih pravic.

Zaradi zgoraj navedenih razlogov varuh človekovih pravic tudi ni posebej ocenjeval posameznih postopkovnih kršitev, ki jih razsodišču očita center za socialno delo. Pričakuje pa, da jih bodo podrobno obravnavali pristojni organi Socialne zbornice Slovenije ter na tej podlagi ocenili potrebo po morebitnih spremembah in dopolnitvah pravilnika o delovanju častnega razsodišča. Zato smo zgoraj navedene ugotovitve in mnenje poslali tudi Socialni zbornici Slovenije.

Pa še to: častno razsodišče nam je sporočilo, da bo obravnavalo pritožbo centra za socialno delo in ugotovilo možnosti za obnovo postopka. Žal pravilnik ne predvideva nobenih pravnih sredstev zoper izrečene ukrepe, zato bi kakršnokoli odločanje o zadevi lahko pomenilo nove napake v postopku.

4. Sklepno

Na splošno ugotavljamo, da se ljudje premalo zavedajo svojih pravic, čeprav se njihovo poznavanje iz leta v leto izboljšuje. Žal pa se odnos zaposlenih v javnih službah, ki naj bi nudili določene storitve posamezniku ali njegovi družini, še prevečkrat izkazuje v miselnosti, da je treba pravice razlagati kar se da restriktivno, ne pa (zlasti v dvomu ali ob nejasni zakonski določbi) v korist posameznika. Zato odgovorni mnogokrat poiščejo povsem nove razlage zakonskih vsebin, ki možnosti za uresničitev določene pravice omejijo ali celo onemogočijo. Kot primer, s katerim se je ukvarjal varuh, pa žal ni uspel, lahko navedem uresničevanje zakona o starševskem varstvu in družinskih prejemkih, kjer je Ministrstvo za delo, družino in socialne zadeve z okrožnico omejilo možnost izplačila dobroimetja za poplačilo stanovanjskega kredita.

Zlasti na področju socialnega varstva v širšem smislu ugotavljamo, da posamezniki svojih pravic pogosto ne poznajo ali pa ne vedo, na koga se lahko obrnejo. Zato je naloga vseh izvajalcev na tem področju, ministrstva in drugih državnih organov, vključno z varuhom človekovih pravic tudi promocija pravic, ki pripadajo posameznikom ali določenim skupinam. To nalogo poskušamo pri varuhu uresničiti zlasti na področju varstva otrokovih pravic, saj ocenjujemo, da jim je od vseh posebej ranljivih skupin prebivalstva treba zagotoviti posebno pozornost. V primerjavi s starejšimi, invalidi, bolniki in podobnimi skupinami jim namreč ni zagotovljena posebna institucionalizirana ureditev (poseben državni organ, društvo, združenje itd.). V prihodnje pa se bomo morali začeti tudi intenzivneje ukvarjati s pravicami starejših.

Naj na koncu izkoristim priložnost in vas povabim k večjemu sodelovanju z varuhom človekovih pravic, saj z marsikatero organizacijo ali posameznikom že sodelujemo v smislu izmenjave mnenj in izkušenj (telefon, obiski, sestanki). Pri varuhu s še posebno pozornostjo obravnavamo pobude, pripombe ali prijave kršitev, ki nam jih sporočijo posamezni strokovni delavci ali njihove organizacije, saj vemo, da niso le odraz trenutnega subjektivnega občutka posameznika, ki se čuti prizadetega, ampak so poslane v iskreni želji, da nekaj spremenimo ali dosežemo skupaj.
Prav tako pa ob tej priložnosti apeliram na vse, ki delate na področju socialnega varstva, da naših poizvedb, predlogov in pripomb ne obravnavate kot dodatno delo in oviro pri izpolnjevanju vaših nalog, temveč kot prispevek k boljšemu »upravljanju« javnih zadev in tudi kot zrcalno sliko tistega, kar vidite vi. Varuh se nikoli vnaprej ne opredeljuje do posameznega problema ali zatrjevane kršitve, dokler ne sliši tudi druge strani, saj je to temelj našega dela. Vendar pa mora ta »druga stran« pošteno in pravočasno odgovoriti na zastavljena vprašanja,  pri čemer mora upoštevati, da je bil varuh pri oblikovanju svojih vprašanj oziroma poizvedb informiran le enostransko, zato posamezne navedbe morda sploh ne držijo. V takšnih primerih pričakujemo ustrezna pojasnila in ne užaljenih reakcij. Tudi to je etika.

Tone Dolčič,
namestnik varuha človekovih pravic

Ljubljana, dne 9.11.2005