Tendenca organov oblasti, da ne poskrbijo za vključitev potencialno prizadetih posameznikov v upravne postopke navkljub jasni zakonski zavezi, daje vtis, da njihovo vključitev dojema kot (nepotrebno) oviro, namesto da bi temu skladno z namenom sprejema čim kakovostnejše in tudi zakonite odločitve namenila še posebno pozornost.

* * *

Varuh človekovih pravic Republike Slovenije je v ravnanju Mestne občine Ljubljana v postopkih izdaje dovoljenja za začasno čezmerno obremenitev okolja s hrupom prepoznal kršitev pravice bližnjih prebivalcev do zdravega življenjskega okolja, kršitev njihove pravice do (učinkovitega) pravnega sredstva ter kršitev načela pravne države. Mestna občina Ljubljana namreč v predmetnih postopkih ni ravnala skladno s prvim odstavkom 94. člena Zakona o varstvu okolja (izjema od splošne prepovedi prekomerne obremenitve okolja s hrupom), devetim odstavkom 6. člena Uredbe o načinu uporabe zvočnih naprav, ki na shodih in prireditvah povzročajo hrup (večje število prireditev od dovoljenih), Mnenjem Ministrstva za okolje in prostor št. 354-207/2107/8 z dne 27. 8. 2018, nenazadnje pa ni (po uradni dolžnosti) poskrbela, da bodo v posameznem postopku skladno s 44. členom Zakona o splošnem upravnem postopku udeleženi vsi, na katerih pravice ali pravne koristi bi lahko vplivalo vsakokratno izdano dovoljenje.

Uvodoma je treba pojasniti, da je Varuh človekovih pravic Republike Slovenije (Varuh) na Mestno občino Ljubljana (MOL) v okviru obravnave predhodne pobude, v kateri so bile ugotovljene istovrstne kršitve, že v pričetku preteklega leta naslovil predlog, da pred izdajanjem novih dovoljenj za začasno čezmerno obremenitev okolja s hrupom (dovoljenja za hrup) natančno prouči Mnenje Ministrstva za okolje in prostor št. 354-207/2107/8 z dne 27. 8. 2018 (mnenje MOP) v zvezi s postopki izdajanja dovoljenj za hrup ter da nadaljnje odločitve sprejema na podlagi iz tega izhajajočih ugotovitev. Posebej je Varuh MOL predlagal tudi, da v prihodnje v tovrstnih postopkih sama po uradni dolžnosti skrbi za to, da povabi v postopek osebe, katerih pravni interes bi lahko bil prizadet, in dosledno skrbi za to, da so v postopkih udeleženi vsi, na katerih pravice ali pravne koristi bi lahko izdano dovoljenje za hrup vplivalo. MOL je Varuhu zagotovila, da Varuhovo mnenje sprejema in mu bo v celoti sledila.

V poletnih mesecih preteklega leta je pobudnik Varuha seznanil, da naj bi se predhodno ugotovljene nepravilnosti nadaljevale. Natančneje v poletnem času od 12. 6. 2020 do 25. 7. 2020 naj bi se izvedlo 19 prireditev, vse med 19.00 in 24.00. Kljub neposredni bližini bivališča pobudnika do prireditvenega območja ta v postopek izdaje (novega) dovoljenja za hrup ni bil pozvan.

Varuh je MOL v zvezi z očitki pobudnika zaprosil za stališče, njenega odziva pa ni bilo mogoče označiti za sprejemljivega. MOL je namreč najprej zgolj pojasnila, da lahko osebe, katerih pravni interes bi lahko bil prizadet z izdajo dovoljenja za hrup, zaradi varstva svojih koristi postopajo skladno z določbami ZUP. Šele po sprejemu kritike Varuha pa je naknadno sporočila, da je bilo družbi, kateri so bila izdana sporna dovoljenja za hrup, v letu 2016 izdano dovoljenje za posebno rabo javne površine (dovoljenje za rabo), ki je bilo nato v več korakih podaljšano do 31. 7. 2024. Na podlagi navedenega dovoljenja za rabo je po navedbah MOL družba, ki ji je izdano sporno dovoljenje za hrup, dolžna zagotoviti program v obsegu najmanj 250 ur letno, kar po oceni MOL onemogoča omejitev števila prireditev v dovoljenju za hrup. MOL je prav tako potrdila, da osebe, na katerih pravice ali pravne koristi bi lahko vplivalo izdano dovoljenje za hrup v postopek ni povabila. Svoje ravnanje je utemeljila na poročilu o emisiji hrupa v okolje, iz katerega naj bi izhajalo, da kritične obremenitve iz 4. člena Uredbe o načinu uporabe zvočnih naprav, ki na shodih in prireditvah povzročajo hrup (Uredba), ne bodo presežene.

Iz prejetih pojasnil MOL ni bilo mogoče razbrati nobene njene aktivnosti, ki bi vsaj nakazovala, da sledi svoji zakonski obveznosti, temelječi na določbi 44. člena ZUP Organ mora ves čas med postopkom po uradni dolžnosti skrbeti za to, da so v postopku udeleženi vsi, na katerih pravice ali pravne koristi bi lahko vplivala odločba., ob hkratnem smiselnem upoštevanju točke (h) mnenja MOP. Prav tako iz posredovanega dovoljenja za hrup ne izhaja, kako naj bi MOL smiselno sledila prvemu odstavku 94. člena ZVO-1 94. člen ZVO-1 omogoča lokalnim oblastem, da te, ob upoštevanju lokalnih razmer, izdajajo dovoljenja za začasno čezmerno obremenjevanje okolja s hrupom, ki predstavljajo izjemo od temeljnega varstva posameznikov pred prekomernim hrupom.   ob hkratnem upoštevanju devetega odstavka 6. člena Uredbe Deveti odstavek 6. člena Uredbe o načinu uporabe zvočnih naprav, ki na shodih in prireditvah povzročajo hrup, omogoča izdajo dovoljenja za hrup tudi v primeru organizacije več prireditev skupaj, če jih organizira ista oseba na istem kraju. Med drugimi pogoji navedena določba omejuje veljavnost dovoljenja na maks. 6 mesecev po izdaji, število prireditev pa omejuje na 6.. Sporno dovoljenje za hrup je sicer izdano za obdobje šestih mesecev, vendar (ponovno) števila dovoljenih prireditev, kot ga predpisuje Uredba, ne opredeljuje. Število prireditev, ki jih navedena družba lahko izvede, je tako praktično neomejeno, vezano zgolj na nedoločen čas javne prireditve, za katero je organizator pridobil dovoljenje, skladno z Zakonom o javnih zbiranjih (3. točka izreka dovoljenja za hrup).

Varuh je nadalje ugotovil, da je MOL jasno določen okvir dopuščene diskrecije, s pogojevanjem na zahtevah iz že izdanega dovoljenja za rabo, povsem nedopustno razširila na način, da jasno določenih omejitev, temelječih na Uredbi, preprosto ni upoštevala, kar je Varuh ocenil kot nedopustno. MOL ima namreč na podlagi Odloka o posebni rabi javnih površin v lasti Mestne občine Ljubljana (Odlok), kot tudi na podlagi omenjene Uredbe, z vidika področij, ki jih urejata oba navedena akta, omogočeno omejeno polje diskrecije, v okviru katere sme odločati o rabi javne površine na eni strani ter dovoljenosti začasnih čezmernih obremenitev okolja s hrupom na drugi strani. Materiji, ki jo oba zavezujoča predpisa urejata, sta v svojem smislu integralno povezani, zato se od organa, ki je pristojen za odločanje tako o dovoljenjih za rabo kot dovoljenjih za hrup, pričakuje, da svoje posamične odločitve medsebojno usklajuje. Ravnanje MOL v konkretnem primeru, torej odkrit in nekritičen spregled jasno določenih omejitev, ki jih določa Uredba, v želji omogočiti določeni družbi, da lahko sledi zahtevam MOL (katerih izvedba bi bila očitno v nasprotju z omejitvami, ki jih določa Uredba) in ki jih je MOL sama postavila (v smislu politike izvršenih dejstev), je Varuh ocenil kot nesprejemljivo in v nasprotju z načelom zakonitosti ter pravne države.

Varuh prav tako dodatnih pojasnil MOL v zvezi z razlogi, zakaj v postopke izdaje dovoljenja za hrup v nasprotju s 44. členom ZUP ni povabila osebe, na katere pravice ali pravne koristi bi dovoljenje lahko vplivalo, ni mogel oceniti kot sprejemljive. Procesna določba 44. člena ZUP in iz nje izhajajoča obveznost MOL je povsem jasna in ne dopušča drugačne interpretacije. Svoje brezpogojne obveznosti pa se MOL zgolj na podlagi izsledkov Poročila o emisiji hrupa v okolje ne more rešiti. Dejstvo namreč je, da takšno poročilo naroči in plača potencialni imetnik dovoljenja za hrup, logično je torej, da je »ugodno« poročilo v obojestranskem interesu tako naročitelja kot pripravljavca, kar pod vprašaj postavlja objektivnost in verodostojnost takšnega poročila. Protiutež tej nevarnosti (torej nevarnosti arbitrarnosti odločitve, nevarnosti sprejema odločitve v nasprotju z načelom materialne resnice) predstavlja navedena določba ZUP, ki pristojnemu organu omogoča sprejem strokovno utemeljene in zakonite odločitve. Če pa drugi posamezniki, katerih pravice bi s sprejemom odločitve lahko bile prizadete, v nasprotju z obveznostjo pristojnega organa na podlagi 44. člena ZUP, v postopek niso vključeni, takšnega morebitno spornega poročila ne morejo učinkovito spodbijati. Ravnanje MOL tako namenu in cilju določbe 44. člena ZUP ne sledi, nasprotno, njena interpretacija daje vtis, da vključitev posameznikov v sam postopek dojema kot (nepotrebno) oviro, namesto da bi temu, skladno z namenom sprejema čim kakovostnejše odločitve, namenila še dodatno pozornost. Izkazana pasivnost MOL pravico prizadetih posameznikov do pravnega sredstva tako po oceni Varuha nedopustno omejuje, hkrati pa takšnega ravnanja ni mogoče označiti kot skladno z načeli varstva pravic strank, materialne resnice ter načelom zaslišanja stranke kot temeljnim načelom slehernega upravnega postopka.

Glede na vse navedeno je Varuh Kritiko št. 17.1-36/2020-9-IR z dne 1. 12. 2020 štel za nesprejeto, predhodno zagotovilo MOL, da bo ta ugotovljene nepravilnosti v prihodnjih postopkih odpravila, pa velja označiti kot zavajanje Varuha. Pobudo je Varuh štel za utemeljeno. 17.1-36/2020