SEMINAR O PREDLOGU ZA USTANOVITEV VISOKEGA KOMISARJA
ZA ČLOVEKOVE PRAVICE PRI SVETU EVROPE
Strasbourg, 30. maj 1997

VLOGA IN IZKUŠNJE OMBUDSMANA V NOVIH DEMOKRACIJAH
Ivan Bizjak, varuh človekovih pravic

Na začetku se želim zahvaliti organizatorjem seminarja za možnost, dalahko predstavim nekaj misli o vlogi ombudsmana v novih demokracijah innavedem nekaj izkušenj, povezanih s svojim delom. V svojem prispevku sebom namreč večinoma omejil na izkušnje ombudsmana v Sloveniji. Po drugistrani pa bom skušal izpostaviti predvsem tiste vidike vloge ombudsmanain tiste izkušnje iz svojega dela, ki so povezane s temo, ki jo danesobravnavamo.

Institucije ombudsmanov v novih demokracijah Srednje in Vzhodne Evrope

Znano je, da se je prvi ombudsman v kakšni od nekdanjih komunističnihdržav pojavil precej pred padcem berlinskega zidu - leta 1988 naPoljskem. V Sloveniji je novo institucijo te vrste predvidela ustava,ki smo jo sprejeli v letu osamosvojitve, torej leta 1991.Danes smopriča delujočim institucijam te vrste na Madžarskem, Poljskem, v Litvi,Hrvaški, Sloveniji, pa tudi v federaciji Bosni in Hercegovini. Poinformacijah, ki so mi dostopne, je vse pripravljeno za začetek delapodobne institucije tudi v Rusiji, kar bo zaradi geografskihrazsežnosti in števila prebivalcev države brez dvoma poseben izziv zadokazovanje učinkovitosti koncepta ombudsmana. Dolga je vrsta držav vprostoru Srednje in vzhodne Evrope, kjer je vzpostavljanje instucije vteku ali kjer delujejo druge oblike nesodnega varovanja človekovihpravic. Mislim na komisije in urade za človekove pravice, ki se ponekodrazen s promocijo človekovih pravic ukvarjajo tudi z ugotavljanjem inodpravljanjem kršitev.

Ta izjemen razmah koncepta ombudsmana v tem območju ni presenečenje.Človekove pravice so bile glavno vodilo in osrednje vprašanjedemokratičnih sprememb v tem delu Evrope. Hkrati pa se ljudje v tehdržavah srečujejo z mnogimi dodatnimi problemi, ki so dediščinapreteklosti in posledica izjemno hitrih sprememb. Zato je vsakpreudaren politik moral podpreti ustanovitev tovrstne institucije, kinaj na eni strani rešuje probleme običajnih ljudi, na drugi strani papomaga državi na poti krepitve demokracije in institucij pravne države.Prepričan sem, da bodo temu zgledu kmalu sledile tudi tiste države, kise zdaj še obotavljajo.

Okoliščine, ki vplivajo na vlogo ombudsmana

V obnovljenih demokracijah Srednje in Vzhodne Evrope še vedno potekatemeljita preobrazba, ki pomeni korenite spremembe zakonodaje,oblastnih struktur in prakse državnih organov. Ob demokratičnihspremembah je izgledalo, da je mogoče to obsežno nalogo opraviti vkratkem času. Vse bolj pa postaja jasno, da je to dolgotrajen inzapleten proces. Posebej težavno in dolgotrajno je spreminjanjemiselnosti ljudi, ki je potrebno za spremembo prakse državnih organovin njihovih uradnikov. V Sloveniji, pa tudi v nekaterih drugih državah,ki so nastale po propadu komunizma, pa je potrebno poleg navedenegatudi vzpostaviti celovito državno subjektiviteto in razrešiti številnavprašanja, ki jih je prinesla osamosvojitev. V mislih imam zlastiurejanje statusnih vprašanj oseb iz nekdanje skupne države in podobneprobleme.

To je le grob oris procesov, ki so še vedno v teku v naši in drugihdržavah s tega področja. Posledica takšnih dogajanj je na eni straninestabilen in zaradi pogostih sprememb ne povsem konsistenten pravnired, na drugi strani pa vrsta državnih organov, ki so zatrpani zvlogami in je zato njihovo odločanje izrazito dolgotrajno, včasih patudi neučinkovito. K temu je treba prišteti velika pričakovanja ljudi,ki so si obetali pozitivne in hitre spremembe, pa tudi popravonepravilnosti, ki so se zgodile v preteklosti. Vse navedeno se lepočasi dogaja. Hkrati pa se številni srečujejo s poprej nepozanimiproblemi, zlasti z brezposelnostjo in posledično tudi s socialno stisko.

Posebnosti vloge ombudsmana

Vloga ombudsmana je v opisanih okoliščinah celo pomembnejša kot vdržavah z dolgotrajno demokratično tradicijo. Ombudsman lahko pomembnovpliva na odvijanje preobrazbe na vseh treh omenjenih področjih.

Na zakonodajnem področju je pomembno že opozarjanje na neustrezne inzastarele predpise. To toliko bolj, ker se vlade in parlamentiprednostno ukvarjajo s predpisi na gospodarskem področju in splošnimipolitičnimi vprašanji, predpisi, ki so bistveni za uveljavljanje invarovanje človekovih pravic pa pogosto obstajajo ob strani. Tudiuvajanje številnih novih predpisov je povezano s problemi zaposameznike. Še tako temeljit zakonodajalec ne more predvideti vsehsituacij, ki jih prinaša življenje. Nekateri posamezniki se zatoznajdejo v nemogoči situaciji. Včasih je dovolj predlagati manj togorazlago predpisa, pogosto pa je rešitev le v spremembi predpisa.Pojavljajo se tudi kolizije in pravne praznine med posameznimi novosprejetimi zakoni, ki jih državni organi praviloma razrešujejo v škodoposameznika. Poleg možnosti, da ombudsman predlaga vladi alipristojnemu ministrstvu spremembo zakona, je pomembna tudi možnost, kijo ima ombudsman v Sloveniji. Zahteva lahko presojo ustavnega sodišča oustavnosti zakona, lahko pa tudi vloži ustavno pritožbo v imenuprizadete osebe. Z ustrezno uporabo teh možnosti lahko ombudsmanbistveno pospeši usklajevanje zakonov z ustavo in mednarodnimi pravnimiakti in njihovo prilagajanje realnim življenjskim situacijam.

Pri tem pa so v veliko pomoč ratificirani mednarodni pravni akti injudikatura organov, ki so pristojni za nadzor njihovegauresničevanja.Delo ombudsmana temelji na ustavno zagotovljenihčlovekovih pravicah in svoboščinah. Te pravice se po določilih našeustave uresničujejo neposredno na podlagi ustave. Za moje delo jeposebnega pomena to, da so ratificirani mednarodni pravni akti vSloveniji inkorporirani v naš domač pravni red. Tako je mogoče tudiEvropsko konvencijo o človekovih pravicah uporabljati neposredno. To pavključuje tudi možnost neposrednega sklicevanja na judikaturo organov,ustanovljenih na podlagi te konvencije. Isto velja tudi za drugeratificirane konvencije Sveta Evrope, na primer konvencijo opreprečevanju mučenja, oziroma Združenih narodov, na primer Konvencijeo otrokovih pravicah.

Vse to navajam iz dveh razlogov: Prvič, jasno je, kakšnega pomena zadelo ombudsmana je povezava s Svetom Evrope in njegovimi organi, zlastipa sprotno in poglobljeno seznanjanje z judikaturo organov po ECHR.Drugič pa je možnost neposredne uporabe konvencij in judikatureizjemnega pomena v situaciji, ko pravni red v državi še ni stabilen, koveljajo še nekateri zakoni iz preteklih obdobij, ko se uveljavljajonovi predpisi, ki pa vsebujejo številne pomanjkljivosti itd.

Tudi glede prilagajanja struktur in institucij države standardom pravnedržave so lahko opozorila, mnenja in predlogi ombudsmana zelo pomembna.Na osnovi odkritih probelmov, ki izhajajo iz pritožb posameznikov, jemogoče ugotoviti pomanjkljivosti v delovanju državnih organov.Predlagati je mogoče organizacijske spremembe, na primer tam, kjerobstoječa organizacija ne omogoča učinkovitega uveljavljanja pravice dopritožbe, pa tudi ustrezno okrepitev in organizacijske spremembe tam,kjer prihaja do nerazumne dolgotrajnosti postopkov.

Še posebej pomembna pa je vloga ombudsmana v obnovljenih demokracijahpri spreminjanju prakse državnih organov, zlasti glede njihovega odnosado državljanov. Že samo dejstvo, da nekdo nadzoruje te organe imapomemben vpliv na korektnost njihovega dela. Tu gre za preventivnovlogo, ki je posebej pomembna pri represivnih organih. Pri svojem deluugotavljam, da imajo moja mnenja velik odmev pri tovrstnih organih.Seveda pa je enako pomembna tudi vloga ombudsmana pri spreminjanjuodnosa državne uprave do državljanov, ki se nanjo obračajo zaradiuveljavljanja svojih pravic in interesov. Princip vsemogočne države ješe močno zakoreninjen v miselnosti državnih uradnikov. Ombudsman lahkoprispeva k uveljavljanju načela da je država zaradi državljanov in neobratno. Hkrati pa lahko odigra pomembno vlogo pri preprečevanjukorupcije v teh organih.

Izkušnje z ljudmi, ki se obračajo na ombudsmana

Iz vsakodnevnega dela s pritožbami in iz neposrednih stikov, ki jihimam z ljudmi zadnji dve leti in pol, se mi zde za današnjo razpravoposebej pomembne naslednje izkušnje. Ljudje, ki se v preteklosti nisomogli ali upali pritoževati, so zelo intenzivno začeli uporabljati novomožnost. Seveda gre za zelo različne primere. Nekateri opisujejodejanske ali domnevne krivice izpred desetletij, drugi se počutijopovsem nemočne in želijo predvsem nasvet, kaj naj storijo ali kam najse obrnejo. Nekateri se zavedajo, da v njihovi zadevi ni mogoče nič večpopraviti, vendar se jim zdi pomembno, da svoj problem razložijo visokorangiranemu predstavniku države. Marsikdo bi rad preveril, ali jeodločitev pristojnega organa zares zakonita. Ne bi posebej omenjal, dase na nas pogosto obračajo tudi osebe s psihičnimi in podobnimiproblemi. Ob tem pa seveda prejemamo tudi tiste običajne pritožbe, kijih je mogoče obravnavati v okviru pristojnosti.

Ugotavljam, da je stopnja pritožbene kulture precej nizka. To ni čudno,saj na mnogih področjih pritožbenih možnosti ni ali pa niso znaneljudem. Seveda je ena od nalog ombudsmana tudi to, da doseževzpostavitev pritožbenih možnosti, kjer jih ni, in seznanitev ljudi znjimi. Čeprav nekateri naši kolegi v zahodnoevropskih državah v šalipravijo, da ima pritožbena industrija pri njih največjo stopnjo rasti,utegne biti tovrstna stopnja v državah, o katerih govorim še večja.

Mnogi, ki se obračajo name, navajajo, da se bodo obrnili na evropskeorgane (navajajo različna mesta: Bruselj, Haag, Ženevo, Strasbourg).Seveda je nekatere tovrstne napovedi razumeti včasih le kot svojevrstenpritisk, da bi učinkovito rešili njihov problem. So pa tudi nekateri,ki neposredno sprašujejo za naslov evropske komisije ali evropskegasodišča za človekove pravice. Imeli pa smo že kar nekaj primerov, ko jekdo na vsak način zahteval naslov evropskega ombudsmana. - Če bo torejideja o Council of Europe commissioner for human rights uresničena, boiz naše sicer majhne države zanesljivo dobil precej pošte.

Posebej želim poudariti potrebo po čim bolj temeljitem obveščanjujavnosti o pristojnostih ombudsmana, o njegovih možnostih in dosežkih.Pričakovanja ljudi so zlasti ob začetku dela tovrstne institucijeprevelika. Mnogi želijo, da bi ombudsman preprosto spremenil odločitvedržavnih organov, s katerimi se ne strinjajo. Temu vprašanju bo trebaposvetiti posebno pozornost tudi ob morebitni vzpostavitvi CHR.

Posebnosti, ki označujejo delo ombudsmanov v novih demokracijah, šeprav posebej zahtevajo uveljavljanje temeljnih karakteristik tovrstnihinstitucij: neodvisnosti, kredibilnosti, fleksibilnosti, indostopnosti. Za posameznika je ombudsman posebej zanimiv zato, ker (inče) je postopek hiter, neformalen in zastonj.

Fleksibilnost mora biti tolikšna, da pobudniki dobijo nasvete ininformacije tudi o problemih, ki ne spadajo v pristojnost ombudsamana.Posebej pomembna so pojasnila o pravnih sredstvih in pritožbenihmožnostih, ki so posamezniku še na razpolago. Predvsem pa je trebaiskati vse, tudi neformalne možnosti za rešitev problema. Rešitevproblema je temeljni cilj dela ombudsmana, pri iskanju poti do cilja paje treba biti iznajdljiv in inovativen.

Kredibilnost pridobi institucija z načinom svojega dela, ki pri ljudehzbuja zaupanje. Odzivnost ombudsmana mora biti bistveno drugačna kot paje pri državnih organih, ki jih kritiziramo. Pomemben je nebirokratskinačin komuniciranja, hitro in popolno odgovarjanje v razumljivemjeziku. Kdor se obrne na ombudsmana je sit birokratskih ovir pridržavnih organih, predolgega čakanja, pošiljanja od vrat do vrat innerazumljivega jezika.

Glede dostopnosti je posebej pomembno, da je mogoč tudi osebni razgovors prizadetim. Mnogi ljudje se pisno težko izražajo. Nekateri pa neželijo govoriti o svojih problemih po telefonu, kar je gotovo posebnostv novih demokracijah. V mojem uradu zato skušamo vsakomur, ki to želi,omogočiti osebni razgovor z mano, enim od namestnikov ali svetovalcem -odvisno od problema. Razgovore občasno opravljamo tudi v vseh večjihmestih. Seveda pa smo uvedli tudi za klicatelja brezplačno telefonskoštevilko.

***

Naj sklenem. Očitno je, da dela ombudsmanom v novih demokracijah ne bozmanjkalo. Razen ukvarjanja z napakami, samovoljo in nepravilnostmi pridelu državnih organov, kar vse zajema beseda “maladministration”, mojeizkušnje kažejo, da bodo še nekaj časa aktualni tudi bolj splošniproblemi, pomembni za uveljavljanje in spoštovanje človekovih pravic inpravno varnost državljanov. Pri tem je pomembna tudi medsebojna pomočombudsmanov, zlasti z izmenjavo izkušenj. Pomembno vlogo pa lahkoodigra tudi Svet Evrope - v okviru obstoječih možnosti, morda pa tudi skašno novo. Morda to, o kateri danes razpravljamo in ki jo predstavljafinski predlog.