S tega področja smo prejeli največ pobud, kar je delno razumljivo, če upoštevamo število zadev, ki jih rešujejo upravni organi. Toda ker je pretežno število teh zadev manj zahtevnih oziroma rutinskih, kjer praviloma ne prihaja do napak v postopkih, število pobud varuhu kaže, da uprava kot celota še ne deluje dovolj kakovostno in učinkovito. Ugotovili smo,da izstopajo zadeve v zvezi z državljanstvom, tujci, denacionalizacijo, posegi v prostor in inšpekcijskimi postopki.

Daleč največji problem je kršenje zakonskih rokov za odločanje na prvi in drugi stopnji, res pa je, da roki glede na sedanjo ureditev v nekaterih materialnih predpisih in ureditev upravnega postopka niso realni. K dolgotrajnemu čakanju na pravnomočno odločitev o pravicah, obveznostih in pravnih koristih prispeva tudi položaj na upravnem oddelku Vrhovnega sodišča, kjer se rok odločitve v upravnih sporih približuje dvema letoma. Zato se dogaja, da že reševanje predhodnega vprašanja (npr. ugotovitev državljanstva v zvezi z zahtevo za denacionalizacijo) traja štiri leta ali še več.

Čeprav v upravnih stvareh praviloma ne prihaja do grobih posegov v najbolj elementarne človekove pravice - nekatera posebna vprašanja so v zvezi s tem odprta na področju državljanstva in tujcev -, pa je nakazano stanje v nasprotju z načeli pravne države in zato nesprejemljivo.

Ni stvar varuha, da bi analiziral vzroke za tak položaj. Čeprav torej v določeni meri to presega okvire poročila, navajamo nekatere ugotovitve, do katerih smo prišli ob vodenju postopkov v zvezi z upravnimi zadevami. Zavedamo se nevarnosti prehitrega posploševanja, saj se v postopkih pri varuhu pokažejo predvsem primeri in okoliščine nepravilnega ravnanja; bili pa so dovolj pogosti in indikativni, da ne bi bilo prav, če ne bi opozorili nanje. Poudarjamo omejitev, da ugotovitve ne izhajajo iz preiskav, temveč iz manj poglobljenih postopkov. Razlog, da preiskav nismo uvajali, je bil - poleg časovnih zadreg v prvem letu delovanja - v tem, da dejansko stanje v obravnavanih primerih večinoma ni bilo tako nejasno ali sporno, da bi bila preiskava potrebna, kršitve pa so bile vsaj glede trajanja postopka tako splošne, da bi preiskava v vsakem posameznem primeru ne imela smisla.

Rečeno je bilo, da uprava kot celota ni dovolj učinkovita, zato se zastavlja vprašanje ustrezne organiziranosti upravnih organov. Del vzrokov za sedanji položaj vidimo v tem, da se problemom organizacije in delovanja uprave posveča premajhna pozornost. Lepa ilustracija za to trditev je neustrezen rang resorja za upravo v organizaciji Vlade in ministrstev, in to v času, ko poteka reorganizacija celotne uprave na podlagi zakona o upravi, ki še zdaleč ni tako splošno sprejet, popoln, usklajen itd., da ne bi bilo pri njegovem izvajanju potrebnega veliko organizacijskega dela, usmerjanja in usklajevanja, sprotnega analiziranja posameznih ureditev in najbrž tudi predlaganja sprememb. Očitno zakon v nekaterih bistvenih delih še ni uresničen, nekatere ureditve pa so se pokazale za dvomljive ali sporne. Mislimo zlasti na dvojno organiziranost dekoncentriranih enot uprave - delno neposredno v sestavi ministrstev, delno v upravnih enotah, ki predstavlja razpršen, slabo pregleden in več kot verjetno manj učinkovit sistem. Tudi zakonska ureditev glede prostorov upravnih enot očitno ni posrečena in v več okoljih povzroča spore z občinami, kar ovira normalno delo upravnih organov.

Predvideno razmerje med ministrstvi ter upravnimi pa tudi drugimi dekoncentriranimi enotami še ni v celoti vzpostavljeno ne glede usmerjanja in ne glede nadzorstva. Upravne enote se ob pritožbah zoper svoje delo (zaradi molka ali česa drugega) nezadovoljivo odzivajo na naročila ministrstev, pogosto ne izdajo aktov, kot jim je naročeno, sploh pa ne v postavljenem roku, ter z zamudo ali pa sploh ne skušajo opravičiti zavlačevanja. Ministrstva v takih primerih ne izvajajo ukrepov, ki jih predvideva zakon. Naleteli smo na en sam primer, ko je bil zaradi opisanega ravnanja upravne enote določen kompleksnejši pregled njenega dela. Ministrstva zlasti tudi ne izkoristijo zakonske možnosti, da bi v takem primeru odločila sama, češ da bi to ob položaju na nekaterih področjih (npr. pri denacionalizaciji) lahko povzročilo, da bi se vedno večji del odločanja na prvi stopnji prenašal nanje.

Institut pritožbe zaradi molka organa je seveda pri takem stanju neučinkovit oziroma brez pomena. Podobno velja za to bo v upravnem sporu zaradi molka drugostopenjskega organa. Dodati je treba še, da tudi upravna inšpekcija še ni organizirana v tolikšni meri, da bi lahko zagotovila redne inšpekcijske preglede, ukrepanje ob pritožbah v zvezi s posameznimi postopki ter kompleksno spremljanje izvajanja upravnih postopkov in ustrezna poročila skupaj s statističnimi podatki. V sedanjem položaju stranka v upravnem postopku nima učinkovite pritožbene poti zaradi nedelovanja upravnega organa, podobno pa je zaradi predolgotrajnega reševanja pritožb na več področjih tudi v primeru nezakonitih postopkov in aktov uprave. Ni čudno, da se v zvezi s tem že pojavljajo posamezne odškodninske tožbe, čedalje več ljudi pa razmišlja o njih, pri čemer trčimo na položaj v pravosodju, ki je tak, da lahko sklenemo: posameznik je (pre)pogosto popolnoma nemočen v razmerju do slabo delujoče države.

Po naših opažanjih so zastale aktivnosti, da bi ob sprejemanju in izvajanju predpisov posebej analizirali potrebnost in racionalnost posameznih postopkov in predpise v tem smislu tudi izboljševali. Prav tako ni dovolj sistematičnega proučevanja konkretnih vprašanj organizacije, metod in tehnik upravnega dela in vsega drugega, kar zmanjšuje njegovo učinkovitost, ne nazaduje tudi vprašanj normiranja in plačevanja dela v upravnih organih. Vprašljiva je optimalnost strokovnega izpopolnjevanja upravnih uslužbencev. Vse to pa med drugim zahteva ustreznega sistemskega nosilca.

Ob uveljavitvi novega sistema uprave s 1. januarjem 1995 je bilo opaziti določene zastoje: nasploh, ker so se prvostopenjski upravni organi zaradi vzpostavitve upravnih enot morali veliko ukvarjati sami s seboj, na nekaterih področjih pa še posebej (npr. pri denacionalizaciji zaradi razpada strokovnih komisij in zaradi prekinitve nekaterih postopkov do delitvenih bilanc med novimi občinami).

Glede inšpekcijskega nadzorstva velja poudariti premajhno učinkovitost, ki je delno posledica splošnih pomanjkljivosti pri organizaciji in delovanju upravnih organov, nenatančno razmejenih pristojnosti in nepopolne kadrovske zasedbe posameznih inšpekcij, delno pa načina vodenja postopkov: izvršb je sorazmerno malo, izvajajo pa se počasi, kar je v nemajhni meri tudi rezultat ureditve izvršbe v zakonu o splošnem upravnem postopku. Ta zakon bi bil potreben novelacije ne samo v tem pogledu in glede že prej omenjenih drugih vprašanj, temveč nasploh.

Brez ambicij, da bi bili pristojni in sposobni predlagati ukrepe, ki bi prinesli hitro izboljšanje pri reševanju upravnih zadev, izražamo mnenje, da bi bilo kratkoročno nujno okrepiti in ustrezno organizirati službe, kjer so prekoračitve rokov za odločanje največje, vzpostaviti učinkovito upravno inšpekcijo in zagotoviti večjo učinkovitost drugih inšpekcij. V čim krajšem času bi bilo treba tudi proučiti organiziranost uprave in jo po potrebi dopolniti - tako glede resorja, ki ima na skrbi sistem kot glede konkretne organiziranosti dekoncentriranih enot uprave. Novelirati je treba zakon o splošnem upravnem postopku in zakon o upravnih sporih. Analizirati bi morali potrebnost in racionalnost posameznih ureditev v materialnih predpisih in jih po potrebi zboljšati. Končno, a ne nazadnje: strokovno upravno delo, zlasti tudi na prvi stopnji, kjer je te išče upravnega delovanja v razmerju do posameznika, bi moralo biti ustrezno vrednoteno v enotnem sistemu javnih uslužbencev.
 

4.5.1. Državljanstvo

Med upravnimi zadevami - pa tudi nasploh - so najštevilnejše pobude v zvezi z državljanstvom, kar kaže, da normativna ureditev in način izvajanja predpisov na tem področju postavljata prizadete posameznike v položaj, ko ne vidijo izhoda v rednih postopkih pred državnimi organi in se zato množično obračajo na varuha. Gre skoraj izključno za probleme, ki so posledica razpada Jugoslavije, to je za urejanje slovenskega državljanstva za državljane drugih republik, ki so ob osamosvojitvi Slovenije, praviloma pa tudi že dolgo prej, stalno prebivali na njenem območju in imajo tudi sicer pristno zvezo z njo.

Prva skupina so še vedno nedokončani postopki po 40. členu zakona o državljanstvu, kjer zaradi preverjanja ovir za sprejem zaradi nevarnosti za javni red, varnost ali obrambo države odločba sploh še ni bila izdana ali pa po odpravi prvotne negativne odločbe v upravnem sporu o prošnji ni bilo ponovno odločeno. V drugi skupini pa so postopki za sprejem v državljanstvo z naturalizacijo za ljudi, ki so iz najrazličnejših razlogov zamudili rok za vložitev prošnje po 40. členu. Med pomembnimi so: prepričanje posameznikov, da pri njih sploh ni problema glede slovenskega državljanstva (ker so se rodili v Sloveniji in ves čas tukaj živijo, eden od staršev je slovenski državljan, poročeni so s slovenskim partnerjem), napačni napotki upravnih uslužbencev, odklanjanje nepopolnih vlog in celo napake v evidencah, večkrat pa tudi neopravičljiva malomarnost in druge okoliščine povsem na strani prizadetih.

V številnih primerih gre torej za ljudi, za katere bi moral biti sprejem v slovensko državljanstvo samo formalnost, kljub temu pa so se zaradi predpisov in postopkov tudi oni znašli v enako neurejenem oziroma brezpravnem položaju kot drugi, ki niso pravočasno zaprosili za slovensko državljanstvo, včasih pa celo v slabšem, zlasti če jih "njihova" država ne vodi kot svoje državljane in zato ne morejo dobiti listin, ki so pogoj za urejanje njihovega statusa v Sloveniji.

Pobude so bile po vsebini zelo raznovrstne. Nekateri pobudniki pričakujejo, da bo varuh vplival na odločitev, če že ne kar sam odločil v njihovi zadevi. Drugi se pritožujejo zaradi vodenja postopka za sprejem v državljanstvo ali zaradi negativne odločitve; med temi so pogosti primeri, ko je šlo po mnenju pobudnika za neustrezno ugotavljanje in krivično ugotovitev obstoja nevarnosti za javni red, varnost ali obrambo države (neutemeljeni in nedokazani očitki o delovanju proti Sloveniji, neizvajanje oziroma neupoštevanje dokazov o nasprotnem). Predvsem pa se pobude nanašajo na dolgotrajnost postopka, bodisi da so bile prošnje vložene po 40. členu, to je v letu 1991, bodisi po 10.,12. ali 13. členu zakona o državljanstvu v naslednjih letih; pri zadnjih ima dolgotrajnost postopka še hujše posledice, ker so pobudniki formalno 26. februarja 1992 postali tujci z vsemi posledicami, ki jih to prinaša, kar opisujemo na drugem mestu. Ker Ministrstvo za notranje zadeve rešuje vloge po času, ko jih je sprejelo, je s stališča pobudnikov čas čakanja podaljšan še za večkrat velik časovni razmik med vložitvijo prošnje na občini in njenim prispetjem na ministrstvo, ki ni zadovoljivo pojasnjen.

Glede vsebinskih vprašanj so posamezne pobude vsebovale opozorila na nekatere togosti oziroma pretirano ostrino ureditve in izvajanja zakona o državljanstvu in uredbe Vlade o merilih za ugotavljanje izpolnjevanja določenih pogojev za pridobitev državljanstva RS z naturalizacijo: ne upoštevajo se posebne okoliščine v zvezi z začasno odsotnostjo iz Slovenije, zagotavljanjem stanovanja in sredstev za preživljanje, kriteriji pri preizkusu znanja slovenskega jezika so postavljeni previsoko, zlasti glede pisnega dela, pri ugotavljanju nevarnosti za javni red se upoštevajo izbrisane obsodbe oziroma odločbe o malenkostnem prekršku, samo aktivna služba v JLA, brez delovanja proti Sloveniji (večkrat pa celo zanjo), ne more pomeniti nevarnosti za obrambo države.

Nekaj pobud izraža nestrinjanje s tem, da se spremembe zakona o državljanstvu, ki določajo strožje pogoje, uporabljajo tudi za prej vložene prošnje, saj naj bi to pomenilo retroaktivno veljavnost zakona. Srečali smo se tudi s položajem po odpravi negativne odločbe na podlagi 40. člena, in sicer v dveh pogledih: nekateri organi niso upoštevali, da je s tem prosilec ponovno izenačen v pravicah in dolžnostih s slovenskimi državljani, v primeru, ko je bila nova odločba o državljanstvu pozitivna, pa je bilo postavljano vprašanje odškodninske odgovornosti države za posledice, ki so nastale na podlagi prvotne negativne odločbe (prenehanje delovnega razmerja itd.).

V razmeroma številnih pobudah so prosilci iskali pomoč zaradi težav pri urejanju odpusta iz dosedanjega državljanstva. Te so največje, kadar "matična" država nekoga ne vodi kot svojega državljana, a o tem noče izdati ustrezne listine, temveč ga v najbolj nesmiselnem primeru sili, da zaprosi za sprejem v njeno državljanstvo, da bi nato lahko dobil odpust.

Poleg opisanega smo prejeli več pobud v zvezi z ugotavljanjem državljanstva in pravico do lastninskih certifikatov.

Naše načelno izhodišče pri obravnavanju pobud v zvezi z državljanstvom in tujci je tako, da se ne spuščamo v zakonodajo in politiko na teh področjih, dokler sta v skladu z ustavo in mednarodnimi pravnimi akti, ki jih mora Slovenija upoštevati. Zavzemamo pa se za pravno urejenost, do katere naj bi prišli s korektnimi postopki, izvedenimi v razumnih - če že ne zakonskih - rokih.

V skladu s tem smo opozarjali na nesprejemljivost sedanjih rokov reševanja prošenj za sprejem v državljanstvo in skušali vplivati na njihovo pospešitev. Zavedati se je namreč treba, da to lahko že samo po sebi pomeni kršitev 1. točke 6. člena evropske konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (pravica dostopa do organa, pravica do poštene obravnave in še zlasti pravica do odločitve v razumnem roku). Posredno oziroma v zvezi s tem lahko pride tudi do kršitve drugih človekovih pravic (enakost pred zakonom, enako varstvo pravic, pravica do pravnega sredstva, svoboda gibanja, varstvo družine, materinstva, očetovstva, otrok in mladine). Seveda pa je kot posebno okoliščino treba upoštevati izjemno veliko število postopkov za sprejem v državljanstvo po osamosvojitvi Slovenije in tudi pozneje.

Ker v danem položaju kakšni večji premiki niso bili mogoči, smo se zavzemali za prednostne kategorije: dokončanje postopkov po 40. členu, prednostno obravnavanje vlog slovenskih izseljencev in njihovih potomcev, zakoncev slovenskih državljanov in oseb, rojenih v Sloveniji, ter upoštevanje posebnih okoliščin posameznega primera. V posameznih primerih smo tudi opozarjali oziroma dajali mnenja glede spredaj omenjenih vsebinskih vprašanj, glede katerih predpisi nikoli ne morejo zajeti vseh mogočih življenjskih situacij. Mnenja so bila deloma upoštevana.

Po našem mnenju je zelo dvomljivo upoštevanje sprememb zakona, ki poostrujejo merila za sprejem v državljanstvo, pri prosilcih, ki so zaprosili za sprejem pred uveljavitvijo takih sprememb. Ustavno sodišče se je sicer v sklepu U-I-147/92 z dne 6. maja 1993 postavilo na stališče, da (glede prosilcev po 40. členu) ni razlogov, da bi tako uporabo zakona označili kot retroaktivno, pri čemer se je oprlo na zakonsko določbo, da prosilec po 40. členu postane državljan Republike Slovenije z dnem, ko mu je vročena odločba o pridobitvi slovenskega državljanstva. Te ko pa bi zagovarjali mnenje, da ne gre za kršitev ustavnega načela enakosti pred zakonom v primeru, da dva prosilca dasta vlogi za sprejem v državljanstvo istega dne, njune osebne okoliščine oziroma izpolnjevanje pogojev za sprejem je povsem enako, iz kakršnihkoli razlogov na strani upravnega organa pa je vloga enega pred spremembami zakona rešena pozitivno, druga pa po uveljavitvi sprememb negativno. Primer je sicer hipotetičen, vendar v praksi prihaja do primerov, ki vsebujejo navedene elemente.

Pogosto problemi prebivalcev nekdanjih jugoslovanskih republik pri izpolnjevanju pogojev za pridobitev državljanstva izvirajo iz pomanjkljivo urejenega republiškega državljanstva v prejšnji Jugoslaviji, pri čemer ni mišljena normativna, temveč praktična urejenost, ter iz razmer, ki so na nekaterih območjih nastale po razpadu Jugoslavije. Mislimo na primere, ko prosilca za sprejem v slovensko državljanstvo, ki je po evidenci v Republiki Sloveniji državljan druge republike nekdanje Jugoslavije, država - naslednica te republike nima evidentiranega kot svojega državljana, po drugi strani pa na vojne ali drugačne posebne razmere na nekaterih območjih nekdanje skupne države. Zato so imeli prosilci težave že pri zbiranju listin, ki jih je treba priložiti prošnji za sprejem v državljanstvo, še posebej pa pri urejanju odpusta iz dosedanjega državljanstva. Glede odpusta smo Ministrstvu za notranje zadeve posredovali mnenje, da je pogoj o odpustu izpolnjen tudi, če je mogoče iz vseh neposrednih in posrednih dokazil ugotoviti, da prosilca za sprejem v slovensko državljanstvo, ki je po uradni evidenci državljan druge republike nekdanje SFRJ, ta ne šteje za državljana. Pobudnikom pa smo svetovali, naj v "svojih" državah zahtevajo ustrezna potrdila oziroma sprožijo ugotovitvene postopke.

Glede argumentov za zavračanje zaradi nevarnosti za javni red smo prišli do prepričanja, da je res sporno upoštevanje nekaterih obsodb oziroma odločb o prekrških. Ugotovitveni postopki v pogledu nevarnosti za varnost ali obrambo države so bili večkrat pomanjkljivi (glede upoštevanja načela kontradiktornosti in zaslišanja oziroma sploh položaja stranke ter zaradi tega tudi glede obrazložitve odločb) in dvomljivo je golo sklicevanje na aktivno služenje v oboroženih silah tujih držav, kar je sicer v skladu s prej omenjeno uredbo.

Za izboljšanje položaja bi morali predvsem pospešiti reševanje vlog za sprejem v slovensko državljanstvo, kar seveda pomeni kadrovsko okrepitev pristojne službe na Ministrstvu za notranje zadeve. Da bi se vsaj približali formalni zakonitosti, bi kazalo v zakonu o državljanstvu določiti realnejši rok za reševanje vlog. Presoditi bi bilo treba potrebo po siceršnjih spremembah zakona in sprejeti uredbo Vlade o merilih za ugotavljanje nacionalnega interesa pri sprejemu v državljanstvo RS, ki jo predvideva 28. člen zakona. Glede na to, da gre pri neurejenem državljanstvu samo enega od zakoncev pogosto za eksistenčna vprašanja družine, torej tudi otrok, bi morali take zadeve obravnavati z večjo prednostjo kot doslej, v utemeljenih primerih pa se tudi posluževati možnosti za spregled odpusta. Glede drugih problematičnih odpustov ponavljamo prej podano mnenje. Kazalo bi pretehtati sedanji način opravljanja preizkusa znanja slovenščine, posebej glede pisnega dela, ki je s stališča enakosti pred zakonom ne glede na izobrazbo lahko celo ustavno sporen, zlasti pa dvomljiv, če gre za starejše ljudi, ki se ne znajo pisno izražati niti v svojem maternem jeziku. Umestno bi bilo proučiti in po potrebi novelirati uredbo Vlade v luči praktičnih problemov, ki so se pokazali pri njenem izvajanju, pri tem pa tudi preveriti ustreznost zadržka s stališča obrambe države za tiste, ki so aktivno služili v oboro enih silah tujih držav - ne smemo imeti v mislih samo pripadnikov JLA. Ponovno bi bilo treba presoditi tehtnost varnostnih in obrambnih zadržkov pri posameznih prosilcih in jih soočiti z mednarodno sprejetimi in ustavno varovanimi načeli združevanja dru ine in pravicami otrok. Mnoga od vprašanj bi bila lahko urejena z ustreznimi meddržavnimi sporazumi, ki bi morali biti prej ali slej sklenjeni.
 

4.5.2. Tujci

Problematika, ki izhaja iz pobud v zvezi s položajem tujcev, je skoraj v celoti omejena na isti krog oseb, o katerem smo govorili pri državljanstvu. Pobude v velikanski večini zadevajo državljane drugih nekdanjih jugoslovanskih republik, ki so imeli na dan plebiscita, 23. decembra 1990, prijavljeno stalno prebivališče v Sloveniji in tukaj tudi dejansko živijo, pripadniki JLA večinoma s krajšo ali daljšo vmesno prekinitvijo, nimajo pa urejenega statusa. Kot je bilo že povedano, iz različnih razlogov niso pravočasno zaprosili za slovensko državljanstvo. Večinoma so to storili pozneje, tako da postopek še traja. V pobudah opozarjajo na svoj brezpravni status, iz katerega neredko ni videti izhoda.

Skoraj vsi kritizirajo izvedbo prehoda v status tujca, ki da je bila opravljena s črtanjem iz registra stalnega prebivalstva brez obvestila ter z večkrat brutalnim odvzemom oziroma uničenjem osebnih dokumentov (osebna izkaznica, potni list, vozniško dovoljenje), ne da bi bil o tem izveden ustrezen postopek in izdan kak akt ali vsaj dana ustrezna pojasnila in napotki. Praviloma je sledilo prenehanje delovnega razmerja.

Pritožujejo se zaradi postopkov za izdajo dovoljenja za stalno ali začasno prebivanje, pri čemer mnogi ne razumejo, da si morajo urejati prebivanje na naslovu, kjer že desetletja živijo. Ne zdi se jim pravično, da so se znašli v slabšem položaju kot tujci z dovoljenjem za stalno bivanje v Sloveniji, izdanim po prejšnjih predpisih, ki so po zakonu o tujcih tudi po osamosvojitvi Slovenije ta status obdržali. Zaradi izgube dela ne morejo dokazati, da imajo sredstva za preživljanje, brez tega dokazila pa ne dobijo dovoljenja za prebivanje.

Posebne težave imajo tisti, ki ne morejo priti do dokumentov "svoje" države, ker jih ta ne vodi kot državljane, ali pa zaradi vojnih razmer oziroma drugih razlogov ni izdajala dokumentov pripadnikom določenih skupin oseb. Ti ne morejo osebno urejati teh zadev, ker zaradi odvzema slovenskih dokumentov ne morejo v tujino. Ne zdi se jim logično vztrajanje pri tujem potnem listu za vsako ceno, če je bil prejšnji izdan v Sloveniji in če gre za osebo, ki ne čuti nobene zveze s tujo državo, še posebej pa jih moti, da bi moralo biti v potnem listu vpisano fiktivno stalno prebivališče v tuji državi. Enako velja za potrdila o nekaznovanosti z območja, kjer pobudnik ni nikoli živel.

Pobudniki opozarjajo na odklanjanje sprejemanja vlog za izdajo dovoljenja za prebivanje, zavrženje vlog zaradi preteka namišljenih rokov, izdajanje dovoljenja za začasno prebivanje samo za nekaj mesecev osebam, ki stalno prebivajo v Sloveniji, primere, ko je izdano dovoljenje za začasno prebivanje, nato pa na prošnjo za podaljšanje ob nespremenjenem dejanskem stanju izdana negativna odločba, primere ustvarjanja papirnate prekinitve prebivanja itd. V številnih primerih je o vloženi prošnji izdano samo potrdilo, odločbe pa tudi po več let ni. Nekatere upravne enote celo podaljšujejo potrdilo. V zadnjem času se z dvakratno uporabo analogije izdajajo negativne odločbe tujcem samo zato, ker so bili aktivni pripadniki JLA, kar se pobudnikom zdi krivično - menijo, da jih zaradi tega še ni mogoče razglašati kot nevarne za obrambo Slovenije. Tujci imajo pogosto težave, tudi če imajo dovoljenje za prebivanje, ker te ko pridejo do listin, ki jih zakon o tujcih sicer določa (potni list za tujce, osebna izkaznica za tujca).

Konkretnih problemov, osebnih in družinskih dram posameznih pobudnikov na tem področju je preveč, da bi lahko vse prikazali v tem poročilu. Iz pobud se kot splošna ponuja poleg vsega drugega ugotovitev, da je praksa posameznih upravnih enot in tudi policije pri ravnanju s temi prebivalci Slovenije različna in da tudi vsi tujci na istem območju niso enako obravnavani.

Kot poseben problem, naveden v pobudah, omenjamo še postopke pri odpovedi prebivanja tujcu in pri odklonitvi vstopa v državo, slednje brez kakršnegakoli akta, utemeljitve in možnosti pravnega sredstva.

Po našem mnenju obravnava tako imenovanih "zatečenih oseb" po zakonu o tujcih ni ustrezna, saj njihovega položaja sploh ne ureja. Ne da bi se spuščali v obširnejše razpravljanje, je treba kot bistveno ugotoviti, da besedilo 13. člena za te primere ne velja v celoti: v Slovenijo niso prišli s potno listino, kljub temu pa so prišli oziroma bili v njej legalno, nekateri celo od rojstva, bili so polnopravni državljani s stalnim prebivališčem v Sloveniji, so pa v slabšem položaju kot "pravi" tujci po tretjem odstavku 82. člena. Urejen tudi ni postopek prehoda v status tujca, glede katerega bi bilo najbrž ustrezno, če bi bil uveden po uradni dolžnosti. Tako bi se v precejšnji meri izognili neurejenemu položaju ter neenotnim in včasih tudi neustreznim postopkom upravnih organov. Nekateri organi zagotavljajo, da so bili tujci, ki so to postali 26. februarja 1992, obveščeni o brisanju iz registra stalnega prebivalstva, pobudniki pa to dosledno zanikajo.

Pri sedanjem stanju ni dosežen namen zakona o tujcih: spremljanje gibanja in prebivanja tujcev. Veliko tujcev še nima urejenega statusa, mnogi pa si ga - tudi zaradi opisanih težav - sploh ne urejajo. Pri tem pa neureditev statusa in tudi negativna odločba glede prebivanja sploh ne pomeni tudi odstranitve tujca iz države, za kar večinoma tudi ni ustreznih pravnih podlag oziroma bi se verjetno razlogi za prebivanje v državi izkazali za tehtnejše.

Največ bi naredili za enotno prakso upravnih organov, če bi po tem, ko je nastala problematika, ki je ob sprejemanju zakona o tujcih ni bilo mogoče predvideti, sprejeli ustrezne spremembe zakona o tujcih. Po informacijah, ki jih imamo, je predvidena popolna novelacija zakona. Želeti je, da bi do nje čimprej prišlo. Zavzemamo se za to, da bi - najbrž v prehodnih določbah - bila urejena problematika "zatečenih oseb" ob upoštevanju sedanjega stanja. Do sprejetja novega zakona je mogoče precej narediti za enotno prakso upravnih organov z navodili pristojnega ministrstva, če že ni podlage za izdajo ustreznega podzakonskega akta.

Mogoče se je postaviti na stališče, da so posamezni tujci za svoj neurejeni status krivi sami, saj so si ga imeli možnost urediti, toda število primerov neurejenega statusa kaže, da normativna in operativna ureditev tega področja ni dobra.

Pri vodenju postopkov bi morali izhajati iz ocene, ali gre za tujca, ki ima tako pristno zvezo s Slovenijo, da bo verjetno ostal tukaj. Pri tujcih, kjer obstajajo upravičeni razlogi po drugem odstavku 13. člena (zakonska zveza s slovenskim državljanom, šolanje, specializacija, zaposlitev, opravljanje poklicne dejavnosti, uživanje pravic iz dela v naši državi, zdravljenje, drugi upravičeni razlogi, npr. otroci) in ni razlogov za zavrnitev, skupaj z morebitno analogno uporabo razlogov za odpoved prebivanja, bi bilo treba težiti, da se njihov položaj v čim večji meri vsaj začasno uredi še pred novelacijo zakona o tujcih. Po našem mnenju je dvomljiva uporaba meril, ki veljajo za ugotavljanje izpolnjevanja določenih pogojev za pridobitev državljanstva, tudi za urejanje statusa tujcev, še posebej za začasno prebivališče, saj gre pri slednjih za neprimerno bolj rahlo zvezo z državo, ki je poleg tega še časovno omejena.

Z ustreznimi navodili upravnim organom bi morali doseči, da se osebam, ki so imele na dan plebiscita o neodvisnosti in samostojnosti Republike Slovenije (23. decembra 1990) prijavljeno stalno prebivališče v Sloveniji in tukaj tudi dejansko živijo, izda dovoljenje za začasno prebivanje. Izjema so seveda tisti, pri katerih obstojijo razlogi oziroma podlage za odstranitev ali izgon iz države. Dovoljenje za začasno prebivanje naj bi bilo torej minimum ureditve za vse "neprave" tujce, ki naj bi se podaljševalo, dokler ne bi bil pravnomočno urejen njihov status (sprejem v državljanstvo, dovoljenje za stalno prebivanje ali kaj tretjega). Glede na poseben položaj teh oseb najbrž ne bi smeli zahtevati potne listine "tujčeve" države v primerih, ko je bila prejšnja izdana v Sloveniji, in tudi v primerih, ko je tujec v svoji državi objektivno ne more dobiti. Problematična se nam zdi tudi zahteva, da se v potno listino piše fiktivno stalno prebivališče v "lastni" državi, kjer že leta ali desetletja ne prebiva, v ne tako redkih primerih pa sploh nikoli ni. Enako velja zaradi neustrezne prevedbe v status tujca in splošne neurejenosti za vezavo prošenj za dovolitev prebivanja na kakršnekoli roke.

Če povzamemo: po našem mnenju bi bilo treba čimprej novelirati zakon o tujcih in posebej urediti položaj "zatečenih oseb", do takrat pa poenotiti prakso upravnih organov z navodili Ministrstva za notranje zadeve, pri čemer se zavzemamo za upoštevanje spredaj navedenih ugotovitev in stališč. Če pa je prava volja, da se izboljša položaj, ki je s stališča države neurejen, s stališča prizadetih posameznikov in njihovih družin pa tudi travmatičen, bi kot morebiten ukrep prišlo v poštev, da bi na podlagi javnega poziva evidentirali prebivalce z neurejenim statusom, jim dali začasne identifikacijske listine in začeli urejati njihov položaj. Po našem prepričanju brez ureditve položaja "zatečenih oseb" ne bo mogoče oblikovati in izvajati ustrezne imigracijske politike.
 

4.5.3. Denacionalizacija

Glede na znane probleme pri izvajanju zakona o denacionalizaciji je razumljivo, da je bila večina pobud s tega področja za pospešitev postopka - bodisi da še ni bil končan postopek na prvi stopnji bodisi v zvezi s pravnimi sredstvi upravičencev ali zavezancev. Med izstopajočimi območji je zlasti Ljubljana, kjer je bil tudi zastoj zaradi reorganizacije uprave, ki ga omenjamo v uvodnem delu, bolj izrazit. Nekateri pobudniki so se zaradi molka organa poslužili pritožbe na pristojno ministrstvo, vendar tudi pozivi ministrstev za pospešitev postopka večkrat niso zalegli.

Pobudniki opozarjajo na nedopustno razpolaganje z nepremičninami po uveljavitvi zakona o denacionalizaciji (razprodaja stavbnih parcel, oddaja za gradnjo, prodaja stanovanja, rušenje stavbe itd.) in na negotovost sodne poti za uveljavljanje ničnosti takih pravnih poslov. Med stvarmi, ki jih najbolj težijo, so vprašanja glede oblike denacionalizacije, zlasti presoja možnosti vrnitve v naravi - večinoma se ne strinjajo z odškodnino v obveznicah - in zagotovitve nadomestnih nepremičnin (drugo zemljišče, stanovanje namesto porušene hiše). V nekaj pobudah je bilo izraženo nestrinjanje z ugotovitvijo obstoja ovir za vrnitev nepremičnin, ki služijo za potrebe dejavnosti državnih organov in javnih služb oziroma so del prostorskega ali funkcionalnega kompleksa. Poudarjen je bil tudi problem neenotnih cenitev, zaradi katerih so potrebne ponovne cenitve in soočanja, kar prav tako podaljšuje postopke.

Po drugi strani pa je nekaj pobud opozorilo na položaj najemnikov denacionaliziranih poslovnih prostorov in še posebej na vprašanje njihovih investicijskih vlaganj v te prostore.

V več pobudah je šlo za nerazumevanje ureditve oziroma možnosti (vprašanje zakonitosti podržavljenja, narava delne odločbe), okoliščine na strani pobudnika (zamuda roka za vložitev zahteve) ali posamezna vprašanja postopka (dolžnost predložitve listin).

Ker so bile pobude povezane s še potekajočimi postopki, smo v skladu z zakonom o varuhu človekovih pravic lahko ukrepali samo zaradi zavlačevanja. Ugotavljamo, da so denacionalizacijski postopki med najbolj dolgotrajnimi na upravnem področju. Na podlagi pobud smo jih skušali s svojimi poizvedbami in mnenji pospeševati in kar nekaj nam jih je uspelo premakniti. V nekaterih upravnih enotah, zlasti tudi v Ljubljani, pa je položaj tak, da intervencija varuha ni učinkovita. V tem pogledu tudi upravna inšpekcija ne bi čez noč mogla sanirati položaja, prepričani pa smo, da bi ga njeno normalno delovanje lahko bistveno izboljšalo. Glede posameznih vprašanj postopka in nedopustnega razpolaganja z nepremičninami smo dali pobudnikom ustrezne napotke.

V okviru pristojnosti varuha pa nismo mogli vplivati na presojo dejanskih vprašanj, ki so predmet ugotovitvenega postopka pri upravnem organu, in ne na ravnanje zavezancev - ne glede dejanj, ki imajo za posledico podaljševanje postopkov, ne glede zagotovitve nadomestnih nepremičnin. Po našem mnenju pa bi bilo utemeljeno pričakovati večjo usklajenost med državnimi oziroma paradržavnimi organi v primerih, ko je zavezanec država, ne pa da na primer državni organ, ki vodi denacionalizacijski postopek, odloči, da je mogoča vrnitev nepremične v naravi, drug državni organ pa kot lastnik to z vsemi sredstvi izpodbija; ali pa organ odloči, da vrnitev ni mogoča, odškodninski sklad pa se otresa svoje obveznosti.

Za izboljšanje stanja bi bilo nujno doseči pospešeno reševanje zahtev za denacionalizacijo. Pogoji za to so po eni strani splošni: učinkovitejše delo upravnih organov in v zvezi s tem oživitev upravne inšpekcije, hitrejše odločanje o pravnih sredstvih, po drugi pa zadevajo samo denacionalizacijo. V tem pogledu menimo, da so kadrovske okrepitve potrebne samo pri nekaterih upravnih organih, kjer je uslužbencev glede na število nerešenih denacionalizacijskih zahtevkov daleč premalo, sicer pa je osrednje vprašanje učinkovitejše delo razpoložljivih kadrov. Zato bi po analizi izvajanja zakona morali poenotiti stališča glede vprašanj, ki zavirajo potek postopkov, zlasti tudi glede tistih, ki določajo ravnanje udeležencev postopka na strani zavezanca, kadar je to bolj ali manj neposredno država (Odškodninski sklad, Sklad kmetijskih zemljišč in gozdov, državni organi, ki upravljajo nepremičnine, ki se denacionalizirajo, kmetijska posestva, Javno pravobranilstvo). V tem sklopu bi morali čimprej razčistiti možnosti in določiti stališča glede zagotavljanja nadomestnih nepremičnin. Upati je, da bodo lani v okviru Ministrstva za pravosodje ustanovljena posebna strokovna služba za pospeševanje in koordinacijo pri izvajanju zakona o denacionalizaciji, medresorska delovna skupina in vsebinska analiza izvajanja zakona omogočile ustrezne premike.
 

4.5.4. Ostale upravne zadeve

Med pobudami z drugih upravnih področij prednjačijo tiste, ki zadevajo posege v prostor. V njih gre za najrazličnejša vprašanja, povezana predvsem z lokacijskimi postopki. Največ jih izvira iz skaljenih odnosov med sosedi (tako med lastniki stanovanjskih hiš kot v večstanovanjskih objektih), zaradi katerih so pobudniki še posebej občutljivi za dolgotrajnost postopka na prvi in na drugi stopnji in za neučinkovito delo inšpekcije. Problem se še stopnjuje, če gre za motečo dejavnost soseda. V zvezi s tako dejavnostjo je bilo tudi sicer več pobud, med drugim glede obratovanja gostinskih lokalov in posameznih obratovalnic v urbanem okolju, kjer pobudniki opozarjajo na neučinkovitost državnih organov od policije do inšpekcij, da bi zagotovili opravljanje dejavnosti v dovoljenem obsegu in času. Nekaj pobudnikov se je pritožilo nad geodetskimi postopki, ker menijo, da so se z njimi spreminjala lastninska razmerja, ali pa ne razumejo, zakaj so bili potrebni. V zvezi s komasacijami smo dobili pobude tako glede neizpolnjenih pogojev za uvedbo postopka kot zlasti glede neustreznosti razdelitve zemljišč iz komasacijskega sklada. Povedati je treba, da je šlo pri pobudah iz zadnjih dveh skupin pa tudi pri pobudah glede posegov v prostor večkrat za časovno zelo odmaknjene postopke (tudi do 30 let).

Na področju družbenih dejavnosti smo prejeli nekaj pobud v zvezi s postopkom za imenovanje ravnatelja srednje šole, izvolitvijo oziroma napredovanjem pedagoških delavcev ter problemi dijakov (možnost vpisa na visoko šolo, popravni izpiti).

Od drugih pobud v zvezi z upravnimi zadevami omenjamo samo še davčne postopke. Tu se je večji del pobudnikov pritoževal zaradi previsokega obračuna dohodnine oziroma nezmožnosti plačila davčnih obveznosti nasploh. Pri prvih izstopajo taki, pri katerih sicer ne gre za visoke zneske v absolutnem smislu, ki pa so za zavezanca z majhnimi dohodki prehudo breme, pri drugih poleg njih tudi nosilci samostojne dejavnosti, ki so jih razmere v minulih letih pripeljale v položaj, da ne zmorejo davčnih bremen. Nekateri pobudniki pričakujejo, da bo varuh saniral posledice njihovih opustitev, ker so na primer pozabili uveljavljati olajšavo za vzdrževanega družinskega člana ali so prepozno opazili napako v odmerni odločbi in so zamudili rok za pritožbo. Drugi opozarjajo, da se pritožbe prepočasi rešujejo in želijo, da bi se hitreje. Zaradi napak v upravnih postopkih je bilo nasploh precej opozoril oziroma pritožb - tako glede ugotavljanja dejanskega stanja kot glede vodenja postopka, možnosti strank za udeležbo v njem in (ne)izdaje aktov.

V skladu z že omenjenim stališčem smo obravnavali vse pobude, tudi tiste, ki so zadevale zelo stare upravne postopke. Seveda je v teh primerih ugotavljanje dejanskih okoliščin še posebej težavno. Kljub temu smo prav v zvezi z geodetskimi deli v enem primeru ugotovili dejansko oškodovanje pobudnika in dosegli, da bo občina problem rešila, v drugem pa ugotovili dejansko spornost prehoda zemljišča v uporabo občine in o tem dali mnenje.

Sicer smo predvsem skušali pospeševati postopke, ob čemer smo - morda celo preveč - upoštevali dejanske razmere pri posameznem organu. Pri tem smo večinoma naleteli na ustrezen odziv upravnih organov. Način njihovega dela pa se je pokazal v primerih, ko smo morali urgirati za odgovor na naše poizvedbe, čeprav smo pri slednjih v največji meri pazili, da ne bi organom povzročali več dodatnega dela, kot je bilo neogibno.

S poizvedbami glede problematičnih elementov posameznih postopkov smo skušali doseči njihovo razčiščenje oziroma razrešitev. Večkrat smo bili uspešni. Dosegli smo na primer, da je bilo o obnovi postopka odločeno z ustreznim aktom oziroma da je urbanistična inšpekcija ukrepala v primeru, ki je bil po napotitvi črnograditelja na pridobitev lokacijskega dovoljenja (prehitro) zaključen, ko je graditelj zaprosil za dovoljenje (vendar pa ga ni pridobil). Domišljamo si, da smo že s samimi poizvedbami pripomogli k usmeritvi posameznih postopkov na prave tire, po drugi strani pa vsaj v določeni meri k boljšemu vodenju upravnih postopkov.

Kot je bilo povedano že drugod, bi morali inšpekcije, med prvimi urbanistično, bolje usposobiti za izvršbe. Ne preprečevanje in ne sankcioniranje črnih gradenj seveda ni stvar varuha, zavzemamo pa se za to, da se na tem področju vzpostavi red. Ne da bi se spuščali v podrobnosti, moramo ugotoviti, da problem črnih gradenj kljub normativni ureditvi iz leta 1993 še ni razrešen ne glede starih ne glede novih nedovoljenih posegov v prostor. Neizvrševanje inšpekcijskih odločb ni samo posledica nezagotovljenih sredstev in izvajalcev za izvršbo, temveč še vrste drugih okoliščin, tudi izgovarjanja na postopke v zvezi s pravnimi sredstvi, čeprav po zakonu pritožba ne zadrži izvršitve. V primerih, ko smo ugotovili, da je posamezni postopek samo izvor nesoglasij med sosedi, smo neredko prišli do prepričanja, da tudi pospešitev in pravnomočno dokončanje postopka ne bi spremenilo odnosov, in skušali o tem ozavestiti pobudnike. Nekoliko podoben je položaj pri komasacijah, kjer je problematično razmerje med delno in popolno pravnomočnostjo razdelitve zemljišč iz komasacijskega sklada in kjer po daleč večinskem sprejetju razdelitve ni pravih možnosti za ugoditev zahtevam nezadovoljnih komasacijskih udeležencev v naturalni obliki. Kljub temu pa je seveda nesprejemljivo, da celo leta po odpravi prvotne delne prvostopenjskene odločbe ni bila izdana nova.

V davčnih zadevah pobudnikom v slabih premoženjskih razmerah ni bilo mogoče pomagati drugače kot z napotitvijo na uveljavljanje oprostitev oziroma olajšav po zakonu o dohodnini. Za nekaj nosilcev samostojne dejavnosti je bila mogoča rešitev po zakonu o odpustu terjatev iz naslova zamudnih obresti, ki je bil sprejet februarja 1995. V primerih napak zavezancev nismo predlagali nobenih posegov v izvedene postopke zunaj možnosti, ki jih predvideva zakon o splošnem upravnem postopku. Pač pa smo v enem primeru, ko je delodajalec pomotoma dal napačne podatke, pripomogli, da je bila v zvezi s pritožbo odmerna odločba ustrezno spremenjena. Posredovali smo za hitrejše odločanje o pritožbah; davčni postopek še posebej mora potekati v zakonskih rokih - glede na to, kako se morajo rokov držati davčni zavezanci.

Glede drugega velja, da bi bilo treba za boljše reševanje upravnih zadev začeti izvajati aktivnosti in ukrepe, opisane v uvodnem delu tega poglavja.