Zanimanje za vprašanja pravic bolnikov se stalno povečuje. Vse popolnejše je zavedanje posameznika o njegovih pravicah v vlogi bolnika. Splošno priznane človekove pravice in temeljne svoboščine se odražajo tudi na področju zdravstvenega varstva: zlasti pri varstvu dostojanstva, telesne in duševne celovitosti ter spoštovanja bolnika kot osebe.
Zgodovina razmerja bolnik - zdravnik kaže, da se je bolnik v preteklosti zdravniku v celoti prepustil in mu skoraj slepo zaupal. Več ali manj je šele v prejšnjem stoletju začel takšen paternalističen odnos izginjati, čeprav za uspešnost zdravljenja še vedno ostaja pomembno zaupanje med zdravnikom in bolnikom. Poudarjanje človekove osebnosti in njegovih pravic, vključno s pravico svobodnega odločanja o samem sebi, spodbuja razmerje, ko bolnik ni več zgolj objekt, temveč vse bolj tudi enakopraven subjekt v postopku zdravljenja. Seveda pa to ne pomeni, da postajata zdravnik in bolnik v tem razmerju enakopravna, saj je očiten podrejen, odvisen položaj bolnika s svojo boleznijo ter s tem povezano duševno stisko. Zdravljenje pomeni poseg v človekovo telesno in duševno celovitost. Prav zaradi bolnikove podrejenosti je nujno zagotoviti učinkovite pritožbene poti tudi v zdravstveni dejavnosti.
Za pritožbene poti velja načelo subsidiarnosti: ni treba, da o pritožbi odločajo zunanji organi, če se lahko reši znotraj zdravstvenega zavoda, v katerem je prišlo do zatrjevane nepravilnosti. Šele podrejeno pridejo v poštev zunanje pritožbene poti. Zaradi zagotavljanja pravilnega in zakonitega odločanja je tudi pri neformalni obliki pritožbenih poti zaželena stopnjevitost odločanja. Vrh stopnjevitosti neformalnih pritožbenih poti je varuh človekovih pravic kot neodvisna in nepristranska oblika varstva pravic posameznika v razmerju do državnih organov, organov lokalne samouprave in nosilcev javnih pooblastil. Ta pride praviloma v poštev šele, ko so že bile izčrpane druge pritožbene možnosti, razen če bi bilo za posameznika nesmotrno začeti ali nadaljevati takšne postopke ali če bi bila s čakanjem posamezniku medtem prizadejana velika ali težko popravljiva škoda.
Ustanovitev institucije varuha človekovih pravic določa ustava v 159. členu. Na tej ustavni podlagi je državni zbor decembra 1993 sprejel Zakon o varuhu človekovih pravic (Ur. list RS, št. 71/93 in 15/94 - ZVarCP). Z zakonom določen varuh ima kar najširša pooblastila, kot so v primerjalnih zakonodajah določena za parlamentarni tip ombudsmana. Gre torej za varuha človekovih pravic s splošnimi pristojnostmi za varovanje človekovih pravic in temeljnih svoboščin v razmerju do vseh državnih organov, organov lokalne samouprave in nosilcev javnih pooblastil. Varuh pokriva tudi področje zdravstvene dejavnosti in zdravstvenega zavarovanja na celotnem območju države.
Pobudo za začetek postopka pri varuhu lahko da vsakdo, ki meni, da so mu z aktom (tudi z ravnanjem ali opustitvijo) organa v javni sferi kršene človekove pravice ali temeljne svoboščine. Postopek lahko začne tudi na lastno pobudo. Obravnava tudi širša vprašanja, ki so pomembna za varstvo človekovih pravic in temeljnih svoboščin ter za pravno varnost posameznika ali nedoločene večje skupine ljudi. Varuh je pristojen obravnavati pritožbe katerekoli osebe (slovenskega državljana ali tujca), ki se nanašajo na področje zdravstvene dejavnosti in zdravstvenega zavarovanja. Ne gre zgolj za varovanje pravic bolnikov, pač pa, v skladu z dinamično interpretacijo človekovih pravic, za varstvo uporabnika zdravstvenih storitev in upravičenca do pravic iz zdravstvenega zavarovanja v najširšem pomenu besede. Ko gre za področje javne sfere, za varuha ni nobenih omejitev glede pristojnosti. Pri svojem delu je neodvisen in samostojen, vsi državni organi, organi lokalnih skupnosti in nosilci javnih pooblastil pa so zavezani, da mu na njegovo zahtevo zagotovijo vse podatke in informacije iz njihove pristojnosti, ne glede na stopnjo zaupnosti in mu omogočijo izvedbo preiskave. Varuh ima v zvezi z svojim delom pravico do vpogleda vseh podatkov in dokumentov iz pristojnosti organov, ki jih nadzira. Edina omejitev bi lahko bila v povezavi z varstvom osebnih podatkov posameznika (na primer dostopnost do medicinske dokumentacije). Prav zato tretji odstavek 26. člena ZVarCP določa, da je za začetek postopka potrebno soglasje prizadetega, če varuh v posamični zadevi začne postopek na lastno pobudo ali jo vloži v imenu prizadetega posameznika kdo drug.
Varuh je torej pristojen na nadzor celotne zdravstvene dejavnosti, ki se opravlja v okviru mreže javne zdravstvene službe in to na državnem in lokalnem nivoju. Posredno in sicer preko institucij, ko so zavezane za nadzor zasebne zdravstvene dejavnosti, torej tudi zasebne zdravniške službe, pa vrši nadzor tudi nad zasebno zdravstveno dejavnostjo. Tako je varuh pristojen za nadzor ministrstva za zdravje in zdravniške zbornice; slednje v obsegu, v katerem opravlja v 71. členu Zakona o zdravniški službi (Ur. list RS, št. 98/99) določene naloge kot javna pooblastila. Med temi nalogami zbornice so tudi podeljevanje, podaljševanje in odvzemanje licence zdravnikom (dovoljenja za samostojno opravljanje zdravniške službe na določenem strokovnem področju) ter izvajanje strokovnega nadzora s svetovanjem. Nadzira tudi delovanje Zavoda za zdravstveno zavarovanje Slovenije, ki je javni zavod in že zato v njegovi pristojnosti. Pokrivanje varstva pravic bolnikov v najširši možni razlagi tega pojma je tako zagotovljeno s (splošnim) varuhom človekovih pravic, ki v Sloveniji uradno deluje od 1.1.1995, dejansko pa od izvolitve prvega slovenskega varuha septembra 1994.
Ustava v drugem odstavku 159. člena določa, da se v zakonu lahko za posamezna področja določijo posebni varuhi pravic državljanov. Posebnega varuha, ki naj izpolnjuje ustavne kriterije, je torej moč določiti le z zakonom, ne pa tudi s podzakonskimi predpisi ali drugimi splošnimi akti. Z drugimi besedami, posebnega varuha lahko določi samo državni zbor, saj ima samo ta državni organ zakonodajno pristojnost. Lokalna skupnost, na primer mestna občina ne more ustanoviti posebnega varuha, vsaj ne brez izrecnega zakonskega pooblastila. Varuha pravic določene skupine ljudi, ki ga za posamezno področje ustanovi lokalna skupnosti, ni mogoče uvrstiti v ustavno kategorijo parlamentarnega tipa varuha človekovih pravic (ombudsmana). V teh primerih gre lahko za tako imenovane kvazi ombudsmane, z manjšo ali večjo neodvisnostjo in samostojnostjo, ki se ustanovijo za posamezna ožja območja ali področja, pogosto pa ne zajemajo samo razmerij v javni sferi, temveč skušajo (vsaj delno) na določenem področju pokrivati tudi razmerja v zasebni sferi (na primer na področju varstva potrošnikov).
Posebni (kvazi) ombudsman ima svoje delovanje lahko omejeno glede krajevne pristojnosti (pristojnost ratione loci), glede stvarne pristojnosti (pristojnost ratione materiae), pa tudi glede oseb (fizičnih ali pravnih), ki so v njegovi pristojnosti nadzora (pristojnost ratione personae).
Možnosti za ustanavljanje različnih vrst posameznih varuhov človekovih pravic, ki se opirajo na zakon ali na pravne akte nižje hierarhije, je torej ogromno. Tako ne preseneča, da se ob že obstoječem in uveljavljenem varuhu pojavljajo ideje ali celo že uresničitve posebnih (kvazi) varuhov za posamezna področja. V zadnjih letih je moderno in verjetno prispeva tudi k nabiranju političnih točk, da z vseh koncev, tako na državni kot tudi na lokalni ravni nastajajo predlogi za posebne varuhe. Vprašanje pri tem je, ali tisti, ki se včasih zelo vehamento zavzemajo za ustanovitev različnih posebnih varuhov (le kdo si upa nasprotovati ustanovitvi varuha pravic otrok, invalidov ali bolnikov), sploh vedo, kakšen je namen in vloga te institucije v pravnem redu. Verjetno je precej naivno predlagati in uvajati, zlasti kvazi ombudsmane v prepričanju, da bo to rešilo probleme na posameznem področju.
Na področju zagotavljanja učinkovitih zunanjih pritožbenih poti je v zadnjem času veliko govora prav o posebnem varuhu pravic bolnikov. Ustanovitev posebnega varuha pravic bolnikov na državni ravni je zapisana celo v koalicijski pogodbi sedanje politične pozicije. V Mariboru je že prišlo do ustanovitve lokalnega varuha pravic bolnikov, mestni svet je tudi že izvolil prvo varuhinjo. O ustanovitvi lokalnega varuha pravic bolnikov razmišljajo v Mestni občini Ljubljana, pa morda še kje.
Vse več predlogov za ustanovitev posebnih varuhov verjetno potrjuje ugled, ki ga s svojim delom uživa varuh človekovih pravic. Pri odločanju za posebne varuhe pa bo treba upoštevati tudi racionalnost in ekonomičnost ustanavljanja posebnih varuhov v majhni državi z omejenimi finančnimi zmožnostmi, kot je Slovenija. Trend v svetu, tudi v večjih in bogatejših državah, kot je Slovenija, kaže pridruževanje posebnih ombudsmanov k (splošnemu) ombudsmanu. To nenazadnje utrjuje avtoriteto te institucije, saj je praviloma le (splošni) varuh človekovih pravic parlamentarni ombudsman - s kar največjimi pooblastili. Posebne varuhe običajno ustanavlja izvršila veja oblasti (na primer vlada) ali pa lokalna skupnost, kar že samo po sebi praviloma pomeni manjšo stopnjo neodvisnosti in samostojnosti.
Zanimivo je razmerje med (splošnim) obstoječim varuhom človekovih pravic in posebnim varuhom, na primer na področju pravic bolnikov. Tu lahko pride do kopičenja sorodnih državnih in lokalnih organov z morda celo ne dovolj razmejenimi pristojnostmi med njimi. Ker je obstoječi varuh vrh stopnjevitosti neformalnih pritožbenih poti, je s svojo ustavno opredeljeno vlogo seveda tudi nadzorni organ za vse ostale (posebne) varuhe in kvazi varuhe, ki delujejo v javni sferi. Posamezniki, nezadovoljni z delom, odločitvami in učinkom posebnega varuha bodo torej lahko vložili pritožbo, pobudo (splošnemu) varuhu. Hkrati pa od prizadetega posameznika ni mogoče zahtevati, da bi se moral obrniti najprej na lokalnega varuha oziroma na varuha za določeno posebno področje, preden bi vložil pobudo pri (splošnem) varuhu. Tako je zgolj odločitev posameznika, ali se bo najprej obrnil na lokalnega varuha pravic bolnikov, ali pa bo svojo pobudo naslovil takoj varuhu človekovih pravic.
Lokalni varuh pravic bolnikov je bil (doslej) ustanovljen za območje Mestne občine Maribor. Niso mi poznani vsi ustanovitveni akti in tako ne vem, če sega njegova pristojnost samo na javne zavode v zdravstveni dejavnosti, ki se opravlja na primarni ravni, kjer mrežo javne zdravstvene službe (praviloma) določa in zagotavlja občina oziroma mesto. Bo torej lokalni varuh pravic bolnikov pokrival zgolj osnovno zdravstveno dejavnost in lekarniško dejavnost, ali pa morda tudi specialistično ambulantno in bolnišnično dejavnost, torej zdravstveno dejavnost na sekundarni ravni. Mrežo javne zdravstvene službe na sekundarni in terciarni ravni zagotavlja Republika Slovenija in to tudi na območju posamezne občine na primer v Mariboru. Mestni svet Mestne občine Maribor in drugi organi te lokalne skupnosti ne morejo urejati razmerij zunaj svoje krajevne in stvarne pristojnosti. Če naj torej lokalni varuh pravic bolnikov nadzira tudi mrežo javne zdravstvene službe na sekundarni in terciarni ravni, je nujna vsaj pogodbena, če ne zakonska podlaga. Sicer bo lokalni varuh pravic bolnikov lahko obravnaval le pritožbe uporabnikov zdravstvenih storitev v mreži javne zdravstvene službe na primarni ravni znotraj občinskih meja.
Ustanovitev posebnega varuha pravic bolnikov ne sme biti potuha in izgovor za neučinkovite pritožbene poti znotraj sistema zdravstvenega varstva. Interna (v posameznem zavodu) pa tudi zunanja pritožbena pot (pri ministrstvu za zdravje, Zdravniški zbornici Slovenije in Zavodu za zdravstveno zavarovanje Slovenije) so prva in naravna možnost, ki mora biti zagotovljena posamezniku za učinkovito obravnavanje njegove pritožbe, kadar meni, da so mu kršene pravice ali storjene druge nepravilnosti, ki zmanjšujejo, odlagajo ali celo onemogočajo kakovost in obseg zdravstvenega varstva, kot je zagotovljen v ustavi, zakonih in drugih predpisih. Nikakor bi ne bilo prav, da bi zdravstveni zavod odklonil ali z manjšo vestnostjo in skrbnostjo obravnaval vloženo pritožbo z utemeljitvijo, da je to v pristojnosti lokalnega varuha pravic bolnikov. Zdravstveni zavod se ne more izogniti svoji odgovornosti za obravnavanje pritožb z napotitvijo na (lokalnega) varuha pravic bolnikov. Nasprotna razmišljanja bi utegnila celo poslabšati položaj pritožnikov, saj bi to pomenilo prelaganje dolžnosti obravnavanja pritožb na organ zunaj sistema zdravstvenega varstva, kar bi zgolj odlagalo rešitve z vnašanjem (novega) posrednika med prizadeto osebo in zatrjevanim kršiteljem. Poseben varuh bolnikovih pravic ima svoj smisel le, če prizadeti osebi zagotavlja hitrejšo, učinkovitejšo in pravočasnejšo odločitev o vloženi pritožbi.
Predvsem pa velja v povezavi s posebnim varuhom na področju zdravstva povedati sledeče: dokler ne bodo znotraj sistema zdravstvenega varstva zagotovljene hitre, učinkovite in za pritožnike tudi poštene pritožbene poti, toliko časa so slej ko prej prenagljena razmišljanja o posebnem organu (celo o posebnem varuhu človekovih pravic), ki naj bi nadziral za posameznika tako pomembno uresničevanje pravice do zdravstvenega varstva. Varuh lahko nadzira, ne more pa nadomestiti pritožbenih poti na področju zdravstvene dejavnosti.
Aleš Butala
namestnik varuha človekovih pravic
Ljubljana, april 2002
