Varuh človekovih pravic Republike Slovenije (Varuh) je 11.10.2017 prejel dopis ministrice za zdravje Milojke Kolar Celarc, v katerem ga je obvestila o problematiki zbiranja podpisov volivk in volivcev v podporo zahtev za razpis zakonodajnega referenduma o Zakonu o spremembah in dopolnitvah Zakona o zdravstveni dejavnosti (ZZdej-K). V prilogi dopisa je poslala obvestilo Strokovnega združenja zasebnih zdravnikov in zobozdravnikov Slovenije (v nadaljevanju: SZZZZS), s katerim to poziva svoje člane k zbiranju podpisov v svojih ordinacijah.

Navedla je, da SZZZZS predlaga, da zdravniki obrazec z izjavo o podpori referendumu ponudijo v podpis svojim bolnikom, zaradi česar je menila, da »gre za način zbiranja podpisov za razpis zakonodajnega referenduma, s katerim bi lahko bile kršene pravice pacientov oziroma bolnikov do svobodne odločitve.«Ti naj bi bili v času obiska zdravnika v »izrazito ranljivem in podrejenem položaju« in naj bi težko »izrazili svobodno voljo, saj so kot pacienti odvisni od zdravnika, ki jim daje v podpis list za razpis zakonodajnega referenduma.«

Ministrica je v pismu ocenila, da s tem »prihaja do zlorabe pacientov oziroma bolnikov za doseganje poklicnih oziroma statusnih in ekonomskih interesov (zasebnih) zdravnikov.« Varuha je prosila, da v skladu s pristojnostmi sprejme ukrepe oziroma se opredeli do zbiranja podpisov za razpis zakonodajnega referenduma v ordinacijah.

Varuh je 20. 10. 2017 ministrici sporočil, da doslej ni bil seznanjen z nobenim konkretnim primerom, v katerem bi posameznik zatrjeval poseg v njegove pravice zaradi zbiranja podpisov za razpis zakonodajnega referenduma v ordinacijah in še ni obravnaval kakšne tovrstne pobude.

Pripomnil je še, da ni nepomembno, da se z dopisom na naš naslov obrača ministrstvo, ki je pripravljavec predpisa, glede katerega se zbirajo podpisi za zahtevo za razpis referenduma in ima glede vprašanja zbiranja teh podpisov zelo jasen politični interes; opredeljevanje Varuha glede političnih vprašanj pa ima lahko negativen vpliv na njegov videz neodvisnosti in samostojnosti (4. člen ZVarCP).

Upoštevaje navedene okoliščine je lahko Varuh zgolj na načelni in teoretični ravni pojasnil, da gre v danem primeru za konflikt več človekovih pravic in temeljnih svoboščin, med drugim tudi med svobodo izražanja zdravnikov (39. člen URS), ki je v primeru političnega delovanja posebej široko varovana in pravico do zasebnosti in osebnostnih pravic posameznikov (35. člen URS), ki je tudi na podlagi določb Zakona o pacientovih pravicah (ZPacP) posebej varovana prav v razmerju med zdravnikom in pacientom.

Zbiranje podpisov volivcev za podporo zahtevi za razpis referenduma urejata 16. a in 16. b člen Zakona o referendumu in ljudski iniciativi (ZRLI). Gre za fazo predhodnega postopka, to je zbiranja podpisov štirideset tisoč volivcev v podporo zahtevi za razpis referenduma. Zakonodajalec vprašanj, ki bi se nanašala na način oglaševanja ali propagiranja zbiranja podpisov volivcev za podporo zahtevi za razpis referenduma ni posebej uredil, v tej fazi postopka pa se - zaradi določbe tretjega odstavka 1. člena Zakona o volilni in referendumski kampanji (ZVRK), da referendumska kampanja pomeni »oglaševalske vsebine in druge oblike propagande, katerih namen je vplivati na odločanje volivcev pri glasovanju na referendumu«,- še ne uporabljajo določbe ZVRK, ki sicer določa nekatere omejitve svobode izražanja v času referendumske kampanje.

V 11. točki odločbe številka U-I-54/09-13 z dne 14. 4. 2011 je Ustavno sodišče Republike Slovenije (v nadaljevanju: US RS) obravnavalo problematiko določitve načina dajanja podpore zahtevi za referendum ter v zvezi s tem zapisalo, da »mora država poleg učinkovitega izvrševanja pravice do referendumskega odločanja zagotoviti tudi, da pri tem ne bo prihajalo do morebitnih nepravilnosti ali celo zlorab.« Podobno je US RS navedlo v točki 17. odločbe številka U-I-217/02 z dne 17. 2. 2015 in sicer, da je vloga države v fazi dajanja podpore zahtevi za razpis referenduma v tem, »da pobudniku in volivcem omogoči, da čim lažje in učinkovito izvršujejo svojo pravico. Hkrati pa mora tudi zagotoviti, da pri tem ne bi prihajalo do morebitnih nepravilnosti ali celo zlorab. Zakonodajalec ima na podlagi Ustave pooblastilo, da po svoji presoji izbere tisti način dajanja podpore zahtevi za razpis referenduma, za katerega meni, da bo zadostil vsem navedenim ciljem.«

Kot obliko možne zlorabe je po našem mnenju nedvomno mogoče šteti zlasti dejanja, ki bi lahko pomenila kršitev proste odločitve, ki jo kot kaznivo dejanje opredeljuje 151. člen Kazenskega zakonika (KZ-1): »Kdor koga s silo, resno grožnjo, podkupovanjem, preslepitvijo ali na drug nedovoljen način prisili ali nanj vpliva, da pri volitvah ali glasovanju glasuje ali ne glasuje ali da ne glasuje veljavno ali da glasuje za ali proti določenemu predlogu, se kaznuje z denarno kaznijo ali zaporom do enega leta.«

Iz zgoraj opisanega torej izhaja, da ima pooblastilo za sprejem (zakonskih) ukrepov za preprečevanje nepravilnosti ali zlorab v referendumskih postopkih zakonodajalec. Kot je navedeno zgoraj, pa ta posebnih določb glede kampanje za zbiranje podpisov volivcev v podporo zahtevi za referendum ni predvidel. Varuh se je lahko z ministrstvom strinjal, da je pacient pri zdravniku »v izrazito ranljivem podrejenem« položaju, vendar pa bi morebitno omejevanje svobode izražanja zdravnikov lahko določil le zakon.

V zvezi s problematiko zbiranja podpisov za razpis zakonodajnega referenduma v ordinacijah pa je po mnenju Varuha v demokratični družbi do določene mere vendarle treba zaupati tudi volivcem, da so ti dovolj zrele, avtonomne, informirane in ozaveščene osebnosti, ki zmorejo samostojno oblikovati svojo politično voljo, ne glede na morebitne vplive zdravnikov. V konkretnem primeru je Varuh glede tega posebej še izpostavili, da mora v skladu z veljavno zakonodajo posameznik izpolnjeni obrazec odnesti na upravno enoto, ga podpisati pred uradno osebo in ga nato še poslati po pošti pobudniku referenduma. Gre za to, da pri dajanju podpore ni avtomatizma, po katerem bi se moral pacient o svoji podpori dokončno odločiti v hipu in pred zdravnikom, pač pa mora za izražanje svoje podpore izvesti kar nekaj (zamudnih) opravil, v času katerih se lahko glede svoje odločitve o dajanju podpore dodatno informira oziroma si celo premisli. Razmeroma zapleten postopek dajanja podpore je v primeru zbiranja podpisov za razpis zakonodajnega referenduma v ordinacijah lahko razumljen kot dodatna varovalka pred nedopustnimi posegi v pravice pacientov.

Zbiranje podpisov za razpis zakonodajnega referenduma v ordinacijah je torej treba razumeti tudi v luči svobode (političnega) izražanja zdravnikov, pri čemer pa bi se morebitne prekoračitve te pravice in zlorabo referendumskega odločanja lahko obravnavalo le na podlagi konkretnih primerov ravnanja zdravnikov. Varuh meni, da zgolj obvestilo SZZZZS, ki ga je ministrica priložili dopisu, še ne pomeni kršitev človekovih pravic posameznikov (pacientov), pri čemer pa se Varuh ni opredelil do same vsebine dopisa. Enako velja za primer, če bi zdravniki obrazce za podporo volivca za razpis zakonodajnega referenduma dali na voljo na stojalih v svojih ordinacijah oziroma čakalnicah.

Povsem drugače pa bi bilo seveda v primeru, če bi zdravniki svoje storitve na kakršenkoli način pogojevali z izpolnitvijo obrazca. Takšno pogojevanje bi po oceni Varuha brez dvoma predstavljalo nedopusten pritisk na paciente in s tem kršitev njihovih pravic. Morebitni prizadeti, ki bi menili, da jim je zdravnik s svojim ravnanjem posegel v pacientove pravice, imajo v skladu z določbami 15. poglavja ZPacP pravico do brezplačne pomoči pri uresničevanju njihovih pravic pri zastopnikih pacientovih pravic.