--------------------------------------------------------------------------------
Avtor: Jernej Rovšek, namestnik varuha
Publikacija: Pravna praksa
Datum objave: 22.1.1998
Številka: 392
Stran: 26
--------------------------------------------------------------------------------
OB SKLEPU USTAVNEGA SODIŠČA, ŠT. U-I-85/96
Sklep ustavnega sodišča št. U-I-85/96 z dne 20. 11. 1997, s katerim je le-to ustavilo postopek za oceno dveh zakonov na zahtevo varuha človekovih pravic (v nad.: varuh) vsekakor terja dodatna pojasnila in komentar. Dodatno razpravo o tem sklepu, zlasti pa o načelnem vprašanju položaja varuha v postopku pred ustavnim sodiščem, je spodbudil tudi sodnik Krivic v svojem odklonilnem ločenem mnenju. Ne nazadnje so sami ustavni sodniki večkrat javno izrazili željo, da bi bile odločitve ustavnega sodišča podvržene predvsem strokovnim ocenam.
Dejansko stanje zadeve je naslednje:
Politična stranka, ki je bila registrirana in je delovala v RS od leta 1991 v skladu z zakonom o političnem združevanju, je po uveljavitvi novega zakona o političnih strankah (Uradni list RS št 62/94) morala skladno s prehodnimi določbami tega zakona vložiti zahtevo za ponovno registracijo. Ministrstvo za notranje zadeve je vlogo 5. 12. 1995 zavrnilo iz razloga, ker naj bi ime stranke vsebovalo ime tuje politične stranke. Stranka je sprožila upravni spor in vložila ustavno pritožbo. Ustavno sodišče je ustavno pritožbo 24.10.1996 zavrglo, ker še niso bila izčrpana vsa pravna sredstva. Hkrati je ocenilo, da ni bil izpolnjen prvi od dveh kumulativno zahtevanih pogojev za izjemno poprejšnjo obravnavo ustavne pritožbe (očitnost kršitev človekovih pravic in nepopravljive posledice za pritožnika) ter napovedalo, da bo o zahtevi varuha odločalo v posebnem postopku. Varuh je namreč v zvezi z obravnavo pobude stranke vložil 28.3.1996 zahtevo za oceno ustavnosti petega odstavka 8. člena zakona o političnih strankah (v nadaljevanju ZpolS) in 53. a člena zakona o volitvah v državni zbor (v nadaljevanju ZVDZ). Prvi zakon določa, da ime stranke ne sme vsebovati imena tuje države ali tuje stranke oziroma tuje pravne ali fizične osebe; drugi pa, da ime liste kandidatov ne sme vsebovati imena tuje države ali tuje stranke oziroma tuje fizične ali pravne osebe in njihovih simbolov in kratic, ki jih ti uporabljajo.
Ustavno sodišče je svoj sklep o ustavitvi postopka utemeljilo s tem, da je po vloženi zahtevi vrhovno sodišče v upravnem sporu tožbi stranke ugodilo in odpravilo odločbo MNZ o zavrnitvi vpisa. Ustavno sodišče meni, da je s to sodbo zagotovljeno spoštovanje ustavnosti pred upravnimi organi in sodišči, saj tako upravni organi kot še zlasti sodišča lahko z ustrezno razlago nejasnega zakona zagotovijo njegovo uporabo, ki bo skladna z ustavo. Kadar se z razlago zakonske norme že v postopku pred pristojnim sodiščem zagotovi njena uporaba v skladu z ustavo ni pravovarstvene potrebe za odločanje ustavnega sodišča, zato je nadaljnji postopek v zadevi ustavilo.
Ustavno sodišče se je torej postavilo na stališče, da ima razlaga zakona v korist prizadetega v konkretnem primeru za posledico izgubo potrebe za presojo ustavnosti spornih določb zakona. Menim, da je takšno stališče sporno. Ustavno sodišče je prezrlo, da je do kršitve ustave in zakona že prišlo ter da obstoječe besedilo dopušča drugačno razlago in nadaljnje kršitve. Politična stranka je zahtevo za registracijo vložila 13.3.1995; vrhovno sodišče je odločbo o zavrnitvi vpisa odpravilo 26. 9. 1996; stranka pa je bila nato vpisana v register šele 20.12.1996. Stranka je bila torej nezakonito izbrisana iz registra več kot eno leto in v je tem času tudi izgubila prednosti, ki so jih imele politične stranke v postopku kandidiranja za volitve v državni zbor leta 1996. Da je do nepopravljivih posledic za pritožnika že prišlo je potrdilo tudi samo sodišče ob zavrženju ustavne pritožbe. Težko se je strinjati z razlago, da ustrezna (široka) razlaga zakona predstavlja zadostno garancijo za to, da do podobnih kršitev v prihodnje ne bi več prihajalo.
Navedbe ustavnega sodišča v obrazložitvi, kako je treba razlagati sporne določbe ZPols in ZVDZ so tudi same po sebi zadosten dokaz o nesmiselnosti in nepotrebnosti takšnih zakonskih omejitev. Ustavno sodišče v svoji odločbi pritrdilo takšni razlagi sporne določa 8. člena ZPols, da je dopustna uporaba slovenskih izrazov za stranke, ki se sicer splošno pojavljajo v svetu ter tudi uporaba drugih izrazov, ki se sicer redkeje uporabljajo tudi v imenih tujih političnih strank, če se uporabljajo v slovenščini in če ne vsebujejo imena tuje države oziroma tuje pravne ali fizične osebe. Tej razlagi VS pa je ustavno sodišče še dodalo, da je dovoljena uporaba tudi drugih izrazov, ki se "v slovenščini sorodnem jeziku pišejo morda celo enako". Črtanje te določbe ali dela te določbe torej ne bi imelo nobenega praktičnega učinka, saj po tako široki razlagi praktično nobeni politični stranki, ki uporablja ime tuje stranke, ne bi bilo mogoče zavrniti registracije. Pri tem US spregleduje, da samo besedilo zakona ne gre v to smer in da lahko z ozko jezikovno razlago spornih določb upravni organ zavrne registracijo vsake politične stranke, ki ima enako ime kot tuja politična stranka. Da takšen primer ni le hipotetičen, dokazuje kršitev, ki jo je varuh obravnaval. Ne gre tudi spregledati, da je v tem primeru od vloge za registracijo do ponovne registracije skladno z razlago vrhovnega in ustavnega sodišča preteklo leto in pol, kljub temu, da je varuh posredoval za pospešitev postopka tako pri MNZ kot tudi dvakrat pri vrhovnem sodišču. Nevarnost, da bi do tega ponovno prišlo v kakšnem drugem primeru, tako očitno ni le teoretična. V zahtevi je varuh posebej navedel nevarnost, da bi v skrajnem primeru morebitno črtanje večine političnih strank neposredno pred volitvami ogrozilo delovanje parlamentarne demokracije.
Ustavno sodišče tudi spregleduje, da judikat vrhovnega sodišča v našem sodnem sistemu ni garancija, da upravni organi ne bi v kakšnem podobnem primeru ravnali enako kot v obravnavanem primeru in drugače, kot izhaja iz obrazložitev vrhovnega in ustavnega sodišča. Pri nas upravni organi in sodišča sodijo le na podlagi ustave in zakonov in niso dolžni upoštevati judikatov višjih sodišč kot v anglosaksonskem pravnem sistemu.
Z ustavitvijo postopka se je ustavno sodišče izognilo odločanju o ustavnosti napadenih določb zakona in o pomembnih vsebinskih vprašanjih, kot je dopustnost in obseg omejitev ustavnih pravic z zakonom. Ustava RS zagotavlja v 42. členu vsakomur pravico do zbiranja in združevanja, ki vključuje pravico do političnega organiziranja ter določa, da so zakonske omejitve te pravice dopustne le, če to zahteva varnost države ali javna varnost ter varstvo pred širjenjem nalezljivih bolezni. Številni judikati evropskega sodišča in teoretični prispevki se nagibajo k restriktivni razlagi možnosti omejitev te izredno pomembne temeljne pravice. Zakon naj bi torej le izjemoma in v posebej utemeljenih z ustavo določenih primerih dopuščal omejitev te ustavne pravice. Odprto ostaja tudi pomembno načelno vprašanje o pravni naravi oziroma konstitutivnosti ali deklaratornosti akta o registraciji politične stranke ter vlogi registrskega organa v zvezi s tem.
Takšna zadržanost ustavnega sodišča v tem primeru je težko razumljiva ob ugotovitvi, da ustavno sodišče v številnih drugih primerih ni imelo pomislekov pri poseganju v zakonska besedila in v zakonodajno sfero (širitev kroga denacionalizacijskih upravičencev, poseganje v referedumske termine in vprašanja, preložitev drugega kroga volitev predsednika, in podobno). O tem je bilo v zadnjem času objavljenih več prispevkov.
Pomembno je tudi vprašanje položaja varuha v postopku pri ustavnem sodišču, ki ga je v svojem mnenju načel mag. Matevž Krivic. Ustavno sodišče je s sklepom o ustavitvi postopka dejansko varuhu odvzelo pooblaščen položaj pri zahtevi za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti predpisov, ki ga določa 23. člen zakona o ustavnem sodišču. Pooblaščeni položaj organov iz 23. člena ZUstS ima praktičen pomen predvsem v tem, da pri teh organih ustavno sodišče posebej ne preverja utemeljenosti predloga, kot to velja za pobudnike. Pri Varuhu je edini zakonski pogoj, da mora biti zahteva v zvezi s posamično zadevo, ki jo obravnava. Ustavno sodišče skladno s 26. členom pobude posebej preizkusi. Pobudo lahko zavrne, če je očitno neutemeljena ali če od odločitve ni pričakovati rešitve pomembnega pravnega vprašanja. Zahtev s tega vidika sodišče ne preverja. Menim, da rešitev posamične zadeve ne jemlje varuhu zakonskega privilegija, da zahteva oceno ustavnosti predpisa. K argumentom sodnika Krivica, da zakon varuhu dovoljuje ukrepanje tudi izven posamičnih pobud, ni veliko za dodati. Zakon o varuhu človekovih pravic (ZvarCP) daje varuhu pooblastilo, da začne postopek tudi na lastno pobudo (tega pooblastila nimajo vsi ombudsmani v svetu) in mu daje možnost obravnavanja širših vprašanj, ki so pomembna za varstvo človekovih pravic in temeljnih svoboščin ter za pravno varnost državljanov v Republiki Sloveniji (9. člen ZvarCP).
Takšen položaj našega varuha je v skladu z novejšimi trendi pri razvoju ombudsmanov, ki jih podpira tudi mednarodno združenje ombudsmanov IOI (International Ombudsman Institut). Gre za novo generacijo ombudsmanov, ki dajejo večji poudarek človekovim pravicam in imajo v zvezi s tem večja pooblastila v razmerju do sodišč, vključno s položajem stranke v izjemnih primerih. V Evropi sta takšna primera španski in poljski ombudsman, ki imata možnost predlagati oceno ustavnosti predpisov, zahtevati obvezno razlago predpisov (poljski) in vložiti ustavno pritožbo (španski).
Da zaključim, omejevanje varuha pri zahtevi za oceno ustavnosti predpisa z rešitvijo konkretnega primera, bi bilo nedopustno omejevanje pravic varuha, ki je v nasprotju z njegovo ustavno in zakonsko vlogo in z zakonom o ustavnem sodišču. Zato je utemeljeno pričakovanje, da bo ustavno sodišče ponovno tehtalo ta vprašanja in na zahtevo za oceno ustavnosti jasno povedalo, ali je zakon v skladu z ustavo ali ne, kar se v obravnavanem primeru ni zgodilo.
