Predmetni primer iz dela Varuha predstavlja zadnji primer v sklopu treh primerov, s katerimi Varuh predstavlja svoje ugotovitve v zvezi z odzivom nadzornih organov glede številnih očitanih nepravilnosti v postopkih nadzora nad napravo, ki se nahaja v neposredni bližini domovanja pobudnice. Sklepni primer bo prikazal Varuhove ugotovitve v zvezi s postopanjem Agencije Republike Slovenije za okolje glede izvedbe postopka preverjanja kakovosti monitoringa na podlagi 102. člena Zakona o varstvu okolja.
* * *
Varuh človekovih pravic Republike Slovenije je na podlagi 7. člena Zakona o varuhu človekovih pravic ugotovil, da ravnanje Agencije Republike Slovenije za okolje glede postopka preverjanja kakovosti monitoringa ni bilo skladno z načelom zakonitosti, kar je po oceni Varuha vodilo v kršitev pravice pobudnice do pravnega sredstva. Agencija Republike Slovenije za okolje namreč predmetnega postopka ni zaključila z izdajo zavezujočega pravnega akta, ampak z dopisom, katerega pravna narava in učinkovanje je v najboljšem primeru vprašljiva, vsekakor pa je nezdružljiva z načelom pravne varnosti oziroma zaupanja v pravo kot sestavnimi deli načela pravne države. Ob tem je veljalo ugotoviti tudi kršitev načela dobrega upravljanja, saj se je predmetni postopek pričel dne 8. 10. 2019 in končal z izdajo dopisa z dne 5. 2. 2021, skupno je torej trajal malo manj kot 1 leto in 4 mesece, kar je Varuh ocenil kot nedopustno dolgo. Ob upoštevanju dejstva, da so bile aktivnosti Agencije Republike Slovenije za okolje omejene zgolj na primerjavo stališč ene stranke proti drugi, pri čemer opravičljivih razlogov za takšno postopanje ni bilo mogoče zaznati, je Varuh v zvezi s konkretnim postopkom ugotovil tudi neupravičeno zavlačevanje postopka.
_____________
Pobudnica je Varuha človekovih pravic Republike Slovenije (Varuh) seznanila, da je tekom postopka v zvezi s predmetno problematiko pred Inšpektoratom Republike Slovenije za okolje in prostor (IRSOP), natančneje pred Inšpekcijo za okolje in naravo (okoljska inšpekcija)[1], sporno poročilo o stanju hrupa (poročilo) dne 7. 8. 2019 v preverjanje poslala tudi Agenciji Republike Slovenije za okolje (ARSO). Iz nadaljnje korespondence med Varuhom in ARSO velja povzeti, da je ARSO pooblaščeno organizacijo ter pobudnico dne 8. 10. 2019 seznanila, da je skladno s 102. členom Zakona o varstvu okolja (ZVO-1) pričela s preverjanjem kakovosti obratovalnega monitoringa, obenem pa je pooblaščeno organizacijo pozvala, da poda svoja pojasnila in se opredeli do pobudničinih pripomb. Pojasnila je tudi prejela. V naslednjem letu in skoraj štirih mesecih je sledilo več medsebojnih dopisov med pobudnico, ARSO in pooblaščeno organizacijo, na podlagi česar je ARSO najprej dne 9. 11. 2020 sklenila zaprositi IRSOP za izvedbo izrednega inšpekcijskega nadzora, nato pa je z dopisom dne 5. 2. 2021 pooblaščeni organizaciji in pobudnici sporočila, da postopek zaključuje, saj ni ugotovila nepravilnosti, ki bi lahko bile podlaga za ukrepanje zoper pooblaščeno organizacijo.
Na zahtevo Varuha po pojasnilih o razlogih za dolgotrajnost predmetnega postopka je ARSO odgovorila, da razloge vidi v prejetih šestih dopisih v obdobju od 3. 8. 2020 do 15. 10. 2020, iz katerih naj bi izhajala nasprotujoča si stališča med pobudnico in pooblaščeno organizacijo, predvsem glede podatkov o obratovalnem stanju vira hrupa v času meritev, mestom ocenjevanja in impulznim hrupom, zato je ARSO zaprosil IRSOP za izvedbo izrednega inšpekcijskega nadzora upravljavca vira hrupa z namenom ugotovitve dejanskega stanja obsega obratovanja. Ta podatek je bil po njeni oceni ključen za nadaljnje postopanje v okviru postopka preverjanja kakovosti obratovalnega monitoringa. Izredni inšpekcijski nadzor zaradi ocene IRSOP, da ta ni več potreben (domnevno prenehanje obratovanja ene naprave), ni bil izveden.
Iz prvotno prejetih relativno skopih pojasnil je Varuh ugotovil, da je ARSO sicer v relativno kratkem času po prejemu pritožbe pobudnice pričela s postopkom ugotavljanja kakovosti monitoringa, vendar je zgolj za to, da je prišel do sklepa, da bi bilo smiselno izvesti izredni inšpekcijski nadzor, potreboval več kot eno leto. Ob tem je bila ta odločitev v luči znanih dolgotrajnosti inšpekcijskih postopkov pred IRSOP ter tudi možnosti, ki jih ima ARSO sama na razpolago, tudi sicer za Varuha vprašljiva. Iz njenih odgovorov namreč ni bilo mogoče ugotoviti, kakšne aktivnosti je ARSO poleg primerjanja izjav ene in druge stranke tudi sama izvajala, da se preveri kakovost že izvedenega monitoringa. 4. in 5. točka 102. člena ZVO-1 namreč ARSO omogočata, da sama analizira poročila o izvajanju monitoringa in tudi, da sama organizira, naroča ali sama izvede naključne meritve parametrov monitoringa in rezultate primerja s podatki iz poročil o monitoringu. Zgolj primerjanje stališč ene stranke s stališči druge stranke v dolgotrajnem postopku brez izvedbe lastnih aktivnosti, npr. izvedbe lastnih meritev ali meritev po tretji neodvisni osebi, za katere obstoji jasna pravna podlaga, Varuh ni mogel označiti kot učinkovito vodenje postopka.
V svojem odzivnem poročilu je ARSO uvodoma navedla po njeni oceni relevantne pravne podlage[2] za vodenje predmetnega postopka. Nadalje je sporočila, da ni ugotovila, da bi bili podani razlogi za odvzem pooblastila pooblaščeni organizaciji in ob tem izrazila mnenje, da ni pristojna za izvedbo nadzora nad upravljavci vira hrupa, saj tega izvaja okoljska inšpekcija. Ker slednja na podlagi tretjega odstavka 157. člena ZVO-1 odredi izvedbo kontrolnega monitoringa za določene upravljavce vira hrupa, je ARSO zahtevo pobudnice z dne 19. 4. 2021 odstopila IRSOP, da ukrepa v skladu s svojimi pristojnostmi ter da, če bo ugotovil, da je to potrebno, odredi izvedbo kontrolnega monitoringa.
Glede na sicer obsežna, a vsebinsko skopa pojasnila ARSO, je veljalo najprej izpostaviti, da velja sam postopek preverjanja kakovosti monitoringa po 102. in 103. členu ZVO-1 razumeti kot mehanizem nadzora pristojnega organa (ARSO), s katerim ta preverja, ali kakovost dela določene pooblaščene organizacije za izvajanje monitoringov ustreza strokovnim standardom, pri čemer velja pravno naravo takšnega postopka označiti kot odločanje o upravni zadevi[3], za katero je predpisana subsidiarna uporaba pravil Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP). Posamezna vprašanja upravnega postopka so lahko za določeno upravno področje v posebnem zakonu drugače urejena, kot so urejena v ZUP, če je za postopanje na takem upravnem področju to potrebno. Na upravnih področjih, za katera je z zakonom predpisan poseben upravni postopek, se postopa po določbah posebnega zakona. Po določbah ZUP pa se postopa v vseh vprašanjih, ki niso urejena s posebnim zakonom[4]. Ob tem pa tudi ne gre spregledati, da se upravni postopek smiselno uporablja tudi v drugih javnopravnih zadevah, ki nimajo značaja upravne zadeve, v kolikor ta področja niso urejena s posebnim postopkom.
Ob upoštevanju gornje premise je Varuh ARSO pojasnil, da velja po njegovem prepričanju postopek preverjanja kakovosti monitoringa, temelječ na 102. in 103. členu ZVO-1, opredeliti kot posebni upravni postopek, za katerega je predpisana subsidiarna uporaba pravil ZUP. ARSO namreč v primeru ugotovljenih nepravilnosti pooblastilo za izvajanje obratovalnega monitoringa z odločbo odvzame[5], prav tako izda tudi odločbo o izbrisu iz evidence izvajalcev obratovalnega monitoringa[6], če so, med drugim, izpolnjeni razlogi iz 3. ali 4. točke prvega odstavka 103. člena ZVO-1[7].
Iz zgoraj opisane zakonske dikcije sledi, da gre pri postopku preverjanja kakovosti monitoringa z vidika posledic za nosilca pooblastila kot tudi dejstva, da preverjanje nesporno izvaja v javnem interesu[8], opredeliti kot upravno zadevo, saj ARSO v tovrstnih postopkih odloča o pravni koristi posamezne fizične ali pravne osebe (obdržanje ali izguba pooblastila glede na ugotovljeno dejansko stanje in izbris ali obstanek v evidenci izvajalcev obratovalnih monitoringov). Ker pa so postopkovna pravila, opredeljena v 102. in 103. členu ZVO-1, relativno skopa, je s tega vidika smiselna uporaba pravil ZUP, skladno z drugim odstavkom njegovega 3. člena (subsidiarna uporaba), po Varuhovi oceni nujna. Smiselna aplikacija opisanih postopkovnih pravil, ob upoštevanju postopanja ARSO v konkretnem primeru[9], je vodila v sklep, da je bil postopek preverjanja kakovosti monitoringa pričet na zahtevo stranke[10], ob tem pa mora organ ob pričetem postopku nujno ravnati po smiselnih določilih ZUP. Med drugim velja izpostaviti predvsem obveznost organa, da v konkretnih postopkih odloči v obliki zavezujočega pravnega akta. Glede na to, da ARSO predmetnega postopka ni zaključila z izdajo zavezujočega pravnega akta (ki pravni naravi predmetnega postopka, kot obrazloženo zgoraj, vsekakor pritiče), zoper katerega bi bilo omogočeno tudi učinkovito pravno sredstvo, ampak ga je zaključila z dopisom, katerega pravna narava in učinkovanje je v najboljšem primeru vprašljiva, njenega ravnanja ni bilo mogoče označiti kot skladnega z načelom zakonitosti postopka, kar je posledično vodilo do kršitve pobudničine pravice do pravnega sredstva. Varuh je zato poudaril, da je bistvena dolžnost organov oblasti, kadar odločajo o pravicah, obveznostih ali pravnih koristih, ta, da odločijo v razumnem času in na za to predviden način, tj. z izdajo pravno zavezujočega pravnega akta v obliki odločbe ali sklepa, zoper katera mora biti praviloma zagotovljeno pravno sredstvo.
Varuh se je tudi sicer moral kritično opredeliti do pojasnil ARSO v zvezi z razmejitvijo pristojnosti med njo in IRSOP ter do njenih pojasnil v zvezi z vnaprejšnjim zavračanjem primerljivosti kontrolnih monitoringov z obratovalnim monitoringom. Pojasnila ARSO so namreč ustvarila vtis, da ta kakršnokoli lastno ukrepanje pogojuje izključno na morebitnih ugotovitvah IRSOP preko izvedbe kontrolnega monitoringa (3. točka prvega odstavka 103. člena), ob tem pa se je opredelitvi, zakaj se ni poslužila možnega (lastnega) ukrepa iz 5. točke drugega dostavka 102. člena ZVO-1, povsem izognila. Po drugi strani pa je veljalo iz njene obrazložitve hrkati razbrati njeno pavšalno stališče, da kontrolne meritve, ki jih naroči pristojni inšpektor, civilna iniciativa ali včasih tudi upravljavec vira hrupa niso primerljive z obratovalnim monitoringom. Takšen pristop možnost potencialno prizadetih posameznikov, da potencialno sporne meritve tudi učinkovito spodbijajo, po oceni Varuha drastično in prekomerno omejuje oz. jih ob odsotnosti kakršnegakoli pravnega sredstva zoper odločitev ARSO de facto izničuje. Hkrati pa je takšen način vodenja postopka dodatno podkrepil ugotovitev Varuha o neupravičenem zavlačevanju konkretnega postopka, saj so se ob upoštevanju obrazložitve odločitve ARSO vsa izvedena dejanja v smislu primerjave izjav strank med seboj (v čemer leži poglavitni razlog za leto in pol trajajoč postopek) izkazale kot povsem nepotrebne.
Varuh poudarja, da so potencialne ugotovitve drugega organa vsekakor dobrodošel komplementarni ukrep, ki ARSO na določen način olajšajo odločitev o tem, ali so v določenem primeru izpolnjeni pogoji za odvzem pooblastila in izbris iz evidence, vendar ga ta možnost ne odrešuje dolžnosti, da sam v okviru svojih pristojnosti naredi vse, kar lahko, da do popolnosti razišče dejansko stanje ter da za to uporabi tudi vsa razpoložljiva sredstva. V nasprotnem primeru namreč ni mogoče govoriti o doslednem uresničevanju načela materialne resnice. Ob tem se kažejo obveznosti organa, da postopek preverjanja kakovosti monitoringa vodi po pravilih upravnega postopka; da v duhu načela materialne resnice celovito opravi ugotovitveni postopek; da svojo odločitev sprejme v za to predpisani obliki in jo celostno obrazloži; nenazadnje pa, da vse to stori v razumnem času, saj je to ključnega pomena, da se zagotovi spoštovanje načela pravne države in posledično zagotovi ustrezno varstvo zdravega življenjskega okolja.
Ob upoštevanju vsega navedenega je Varuh svoje mnenje, glede na to, da se ARSO do njega ni v ničemer opredelila, štel za nesprejeto. Predlagal ji je, da v prihodnje v okviru postopkov preverjanja kakovosti monitoringov strankam postopka, ob upoštevanju vseh ugotovitev Varuha, zagotovi vsa relevantna procesna jamstva, pomembna tako z vidika varstva njihovih pravic kot tudi varstva širšega javnega interesa. Izrazil je pričakovanje, da bo ARSO temu predlogu v prihodnje vendarle sledila.
Pobudo smo tudi v tem delu šteli za utemeljeno. 17.1-10/2019
Sklepna misel
Predmetna pobuda nam je na enem mestu razgalila številne sistemske problematike na področju varstva okolja, predvsem z vidika (ne)učinkovitosti nadzora nad potencialnimi kršitelji v Republiki Sloveniji, s katerimi se Varuh srečuje in o katerih poroča že vrsto let. Vsaka posamezna ugotovljena kršitev, nedoslednost, nepravilnost ali neučinkovitost, predvsem zaradi dolgoletno obstoječih, a nerešenih problematik, je po Varuhovi oceni nesprejemljiva, hkratna pojavnost tolikšnega števila na enem mestu pa je za Varuha predvsem zaskrbljujoča. V oči bodejo predvsem razdrobljene in nejasne pristojnosti posamičnih organov nadzora, vsesplošno prisotna dolgotrajnost postopkov na vsaki stopnji, pomanjkljivo poznavanje postopkovnih pravil in pomanjkljiva argumentacija odločitev. Varuh pa zaznava predvsem nepojasnjen strah pristojnih organov pred vključevanjem posameznikov, katerih pravice bi lahko bile prizadete, v same postopke in tudi neotipljiv, a vendarle zaznaven strah pred (zavezujočim) odločanjem. Na vprašanje, kje ležijo razlogi za dolgoletno toleriranje takšnega stanja, si lahko vsakdo odgovori sam.
[1] O svojih ugotovitvah glede postopka pred okoljsko inšpekcijo je Varuh obširneje poročal v prvem delu serije primerov v zvezi s predmetno pobudo, objavljenim na spletni strani Varuha.
[2] ARSO se je v tem delu sklicevala na 102. in 103. člen ZVO-1, kot relevantne materialne predpise pa je navedla Uredbo o mejnih vrednostih kazalcev hrupa v okolju (Uredba) ter Pravilnik o prvem ocenjevanju in obratovalnem monitoringu za vire hrupa ter o pogojih za njegovo izvajanje (Pravilnik).
[3] Definicija upravne zadeve je vsebovana v 2. členu ZUP. Ta določa, da je upravna zadeva odločanje o pravici, obveznosti ali pravni koristi fizične ali pravne osebe oziroma druge stranke na področju upravnega prava. Šteje se, da gre za upravno zadevo, če je s predpisom določeno, da organ v neki zadevi vodi upravni postopek, odloča v upravnem postopku ali izda upravno odločbo oziroma če to zaradi varstva javnega interesa izhaja iz narave zadeve.
[4] Glej prvi in drugi odstavek 3. člena ZUP.
[5] Na podlagi 3. oz. 4. točke prvega odstavka 103. člena ZVO-1.
[6] Na podlagi drugega odstavka 103. člena ZVO-1.
[7] Nadalje 103. člen tudi natančneje opredeljuje trenutek učinkovanja izbrisa iz evidence izvajalcev obratovalnega monitoringa in predpisuje roke, v katerih mora Upravno sodišče Republike Slovenije odločiti v primeru sproženega upravnega spora, vloženi pritožbi ali reviziji. Nenazadnje pa peti odstavek 103. člena določa prepoved vpisa v evidenco osebi, ki je bila predhodno izbrisana, v obdobju šestih let od dneva izbrisa.
[8] Preverjanje kakovosti meritev se izvaja z namenom zagotoviti zdravo življenjsko okolje.
[9] ARSO je namreč pooblaščeni organizaciji sporočila, da je postopek preverjanja kakovosti monitoringa pričela na podlagi prejete pritožbe pobudnice. Nadaljnji ugotovitveni postopek pa je ARSO vodila v smislu primerjave izjav pobudnice in pooblaščene organizacije med seboj ter ga po prejemu in presoji vseh stališč zaključila z dopisom z dne 5. 2. 2021.
[10] Glej 125. člen ZUP.
