6. OKROGLA MIZA EVROPSKIH OMBUDSMANOV
Malta, oktober 1998

PRAVICE OSEB Z OMEJENO SVOBODO GIBANJA
Ivan Bizjak, varuh človekovih pravic

Obravnavanje problemov, ki nastanejo ob različnih oblikah odvzema ali omejitve prostosti, ni v pristojnosti vseh evropskih ombudsmanov. Gre pa brez dvoma za zelo pomembno in občutljivo področje, saj je vsak odvzem ali omejitev osebne svobode izjemno resen poseg države v pravice posameznika. Tudi če obravnavamo problematiko posegov v osebno svobodo z vidika korektnega ravnanja države, ni mogoče spregledati specifičnosti tega odnosa, ki mu velja zato posvetiti posebno pozornost.

V tem prispevku uvodoma opredelim skupine oseb, ki jim je na različne načine in iz različnih razlogov odvzeta ali omejena osebna svoboda. Nato predstavljam mednarodnopravne mehanizme, ki predstavljajo podlago za varovanje pravic teh oseb. Sledi primerjalni pregled pristojnosti ombudsmanov po posameznih državah na področju odvzema in omejitev osebne svobode. Za nadaljnjo razpravo predstavljam izkušnje in zanimivejše primere iz nekaterih drugih držav, ki prikazujejo možnosti ombudsmana na področju, ki je predmet obravnave. Zaključujem pa svoj prispevek s predstavitvijo nekaterih vprašanj, izzivov in dilem.

1. Opredelitev problema

Ko govorim o osebah, ki jim je odvzeta prostost, imam v mislih:

    * policijsko pridržane osebe,
    * osebe v priporu pred sojenjem (priporniki),
    * obsojene osebe na prestajanju zaporne kazni,
    * osebe z duševnimi motnjami, ki so proti svoji volji pridržane na zdravljenju ter
    * vojaške obveznike na služenju vojaškega roka.

Za prve štiri kategorije oseb ni dvoma, da jim je odvzeta svoboda, vrsta omejitev osebne svobode pa je prisotna tudi pri vojakih, zato jih tako v tem prispevku kot v svoji praksi uvrščam med osebe, ki jim jezaradi omejitev osebne svobode treba posvečati posebno pozornost.

Osebe, ki jim je odvzeta svoboda, so zaradi tega dejstva brez dvoma posebej občutljive. V kazenskem postopku jim tako evropska konvencijakot domača zakonodaja nudi številne procesne garancije in pravna sredstva, kar pa v praksi samo po sebi ne zadostuje. Zaradi odvzema osebne svobode so tudi pri uporabi teh sredstev toliko omejeni, da jih ne morejo vedno učinkovito uporabiti. Zato je pomemben vidik preverjanja položaja teh oseb tudi preverjanje možnosti za učinkovit ouporabo vseh pravnih sredstev, ki so skladno s procesnimi predpisi posamezniku na voljo, in svetovanje ter informiranje o vseh možnostih v posameznem položaju.

Pravice oseb, ki jim je odvzeta osebna svoboda, lahko obravnavamo razdeljene na tri sklope:

    * razlogi in odreditev odvzema prostosti
    * ravnanje z osebo
    * življenjski pogoji – razmere v zavodu, kjer se odvzem prostosti izvaja.

Z zornega kota ombudsmana sta posebej pomembna zadnja dva vidika. Glede samega odvzema prostosti gre v večini primerov za sodne postopke, ki le delno, ponekod pa sploh ne, spadajo v pristojnost ombudsmana. Pri vojakih vprašanja iz prvega sklopa seveda niti ne nastopajo. Zato bom problematiko, ki se nanaša na odreditev, podaljševanje in odpravo odvzema prostosti le delno obravnaval.

Glede ravnanja s pridržano osebo in bivalnih razmer so pomembne tako reaktivne kot proaktivne oziroma preventivne aktivnosti ombudsmana.Temeljita preiskava na osnovi posameznih pritožb omogoči odpravo nepravilnosti v konkretnem primeru in pokaže možne zlorabe, na katereje treba biti pozoren. Hkrati pa je izjemnega pomena možnost inšpekcij v zaporih, priporih in psihiatričnih bolnicah v povezavi z razgovori naštiri oči s tistimi, ki tak razgovor želijo. Ob tem seveda poleg problemov, ki so neposredno povezani z odvzemom prostosti posamezniki pogosto opozarjajo tudi na nepravilnosti v predhodnih postopkih, materialne in druge probleme svojih družin, zdravstvene probleme in podobno. Izkušnje kažejo, da aktivna prisotnost med populacijo oseb, ki jim je odvzeta prostost, povzroča ombudsmanu veliko dela. Del tega dela se pokaže kot nepotreben, saj so pogosti primeri, ko posamezniki možnost neposredne pritožbe tudi zlorabijo za neresnične navedbe o nepravilnostih z željo, da bi si pridobili neupravičene ugodnosti. Kljub temu je dostopnost ombudsmana za pridržane osebe še posebej pomembna, ombudsmanu pa edino neposreden stik z okoljem, v katerem pridržani živijo, daje možnost presoje njihovih pritožb.

Ko govorimo o vlogi ombudsmana v zvezi z zaščito pravic pridržanih oseb, je pomembno razmisliti tako o vsebini kot o načinu dela s toobčutljivo skupino oseb. Zato v naslednjem delu predstavljam pravneokvire za to delo, iz teh okvirov izhajajoče naloge ombudsmana, nato papo pregledu pristojnosti posameznih ombudsmanov na tem področjuopisujem nekaj praktičnih izkušenj in ugotovitev.

2. Pravni okvir za varstvo pravic oseb z odvzeto ali omejeno osebno svobodo

Poleg domače zakonodaje, ki se v podrobnostih razlikuje od države dodržave, obstaja vrsta mednarodnih pravnih aktov in mehanizmov, kizagotavljajo in varujejo pravico do osebne svobode, posebej pa določajopravice tistih oseb, ki jim je prostost zakonito odvzeta. Čepravobstajajo razlike med državami glede razmerja med domačo zakonodajo inmednarodnimi pravnimi akti pa so vsaj konvencije Sveta Evropezavezujoče za države članice, ki so jih ratificirale. Posebej to veljaza Evropsko konvencijo o človekovih pravicah (ECHR), na njej utemeljeneinstitucije in njihov case-law. Zato se bom pri pregledu pravnegaokvira varstva pravic oseb, ki jim je odvzeta osebna svoboda,osredotočil na ECHR in case-law, ki sta ga oblikovala Evropska komisijain Evropsko sodišče za človekove pravice. Seveda bi podrobnejša analizavseh določb in judikature močno presegla okvir tega poročila, zato seomejujem na grob oris, v katerem selektivno navajam nekatera določila,načela in odločitve, ki se zdijo pomembni za delo ombudsmana naobravnavanem področju.

Odvzem prostosti

Za osnovo pri razmišljanju o pravicah oseb, ki jim je odvzeta osebnasvoboda, jemljem Evropsko kovencijo o človekovih pravicah, ki v 5.členuvsakomur zagotavlja pravico do osebne svobode in podrobno določaprimere, ko je odvzem ali omejitev te pravice dopustna. Hkrati navajanekatere pogoje za odvzem prostosti in nekatere procesne zahteve zatakšne primere. Najbrž ni le slučajno ta člen konvencije edennajdaljših in najpodrobnejših. Pravica do osebne svobode je tistapravica, ki omogoči uresničevanje številnih drugih zagotovljenihpravic. Zato ga utemeljeno imenujejo »vogelni kamen zaščiteposameznika« (Gomien). Pravica do svobode in osebne varnosti je naskoraj identičen način opredeljena tudi v drugih instrumentihčlovekovih pravic.

Zakonit odvzem osebne svobode ne posega v ostale osebnostne pravice.Zakonit odvzem osebne svobode ne pomeni odvzema drugih človekovihpravic. Vse ravnanje z osebami mora upoštevati osebno dostojanstvoposameznika in na tem temelječe pravice. To načelo je v praksi pogostotežko uveljaviti. Zgodi se celo, da ima ombudsmanovo prizadevanje zaodpravo nepravilnosti v zaporih negativen odmev v javnosti.

Vse pravice, ki so uresničljive tudi ob pogojih odvzete osebne svobode,posamezniku ostanejo. Seveda je lahko njihovo uresničevanje omejeno alioteženo, zlasti zaradi pravic drugih oseb, vendar zakonit odvzemsvobode ne more biti vnaprejšnji razlog za onemogočanje uveljavljanjadrugih zagotovljenih pravic. V zvezi s priporniki in policijskopridržanimi osebami je treba posebej poudariti pravico do domnevenedolžnosti (čl. 6/2 ECHR), posebej pomembno pa je za vse osebe zodvzeto prostostjo učinkovito uveljavljanje pravice do učinkovitegapravnega sredstva (13.člen).

Ravnanje s pridržanimi - prepoved mučenja

Spisek mednarodnih mehanizmov, ki so posebej usmerjeni k varstvu predmučenjem ali slabim ravnanjem, je obsežen. Ni treba posebej poudarjati,da so temu najbolj in še posebej izpostavljene osebe , ki jim jeodvzeta osebna svoboda.

Ko govorimo o osebah, ki jim je odvzeta osebna svoboda, velja posebejspomniti na 3.člen Evropske konvencije, ki brez izjeme prepovedujemučenje, nečloveško ali poniževalno ravnanje ali kaznovanje.

Kljub mehanizmom, ki jih vzpostavlja evropska konvencija, je SvetEvrope štel za potrebno vzpostaviti poseben mehanizem za poudarjenovarstvo pred mučenjem in slabim ravnanjem. Ob Konvenciji Organizacijezdruženih narodov proti mučenju in drugemu krutemu, nehumanemu aliponižujočemu ravnanju ali kaznovanju, ki je bila uveljavljena januarja1987, je Svet Evrope februarja 1989 uveljavil za zaščito pravic iz 3.člena ECHR Evropsko konvencijo za preprečevanje mučenja in nečloveškegaali poniževalnega ravnanja ali kaznovanja. Konvencija vzpostavljaposeben mehanizem, Odbor za preprečevanje mučenja (CPT). Članice SvetaEvrope so sprejele konvencijo »v prepričanju, da je zaščito osebe, kiji je bila odvzeta prostost, pred mučenjem in nehumanim aliponiževalnim ravnanjem ali kaznovanjem mogoče okrepiti s pomočjonesodnih ukrepov preventivne narave, in sicer na podlagi obiskov«. Obobveznosti poročanja Odboru proti mučenju po konvenciji OZN, so državečlanice pristale na obiske in preglede odbora, ki ga vzpostavljakonvencija Sveta Evrope. Iz zgornjega navedka sledi, da je konvencijain delovanje odbora usmerjeno zlasti k zaščiti oseb, ki jim je odvzetaosebna svoboda. Medtem ko organi po ECHR obravnavajo pritožbe oseb, kitrdijo, da jim je bila kršena pravica iz tretjega člena ECHR, je CPTnamenjen zlasti preprečevanju slabega ravnanja.

Že sam naslov konvencije o preprečevanju mučenja vsebuje vrstorazličnih ravnanj, ki so s konvencijo prepovedana: mučenje, nečloveškoravnanje ali kaznovanje in ponižujoče ravnanje ali kaznovanje. Evropskosodišče je te vrste ravnanja opredelilo in med seboj ločilo takole:

Mučenje: namerno nehumano ravnanje, ki povzroča resno ali kruto trpljenje.
Nehumano ravnanje: povzročanje intenzivnega telesnega in duševnega trpljenja.
Poniževalno ravnanje: zlonamerno ravnanje, s katerim se želi v žrtvizbuditi strah, tesnobo in občutek podrejenosti, ki jo lahko poniža inrazvrednoti ter morebiti zlomi njen telesni in moralni odpor.

Očitno je, da se ombudsman pri svojem delu sreča z ravnanji, ki imajo značilnosti ene od navedenih ravni prepovedanega ravnanja.

Velja poudariti, da 15. člen ECHR preprečuje, da bi posamezna državarazveljavila ali omejila pravice, ki izhajajo iz 3. člena. Na tempodročju si tudi ni mogoče zamisliti diskrecijske pravice (margin ofappreciation) posamezne države. Za kaj takega ni osnove v določilihtega člena. Naj navedem misel iz pred kratkim objavljene razprave:

»Ali lahko nekatere države zaradi svoje diskrecijske pravice boljtrpinčijo kot druge, preden prestopijo meje 3. člena? Takšnarelativizacija cilja ene najbolj temeljnih pravic Konvencije ne bi bilazgolj absurdna in moteča, temveč bi se tudi pojavljala v samem središčuzahodne civilizacije, ki rada poudarja univerzalnost človekovih pravicna mednarodnem prizorišču. Če je kdaj koli obstajalo področje, ki bisimboliziralo takšno univerzalnost, potem je to gotovo področje, ki gapokriva 3. člen.«

V primerih, ko gre za mučenje, nečloveško ali ponižujoče ravnanje, niposebnih razlogov za bistveno odstopanje med različnimi državami. Zatoso izkušnje in ugotovitve ombudsmanov lahko medsebojna spodbuda zaaktivnost na tem področju.

Ker so naloge ombudsmanov, pri katerih je obravnavanje oseb z odvzetoosebno svobodo del njihove pristojnosti, naravnane k istim ciljem, sevelja spomniti, da »vodijo delovanje CPT naslednji trije principi:

i) prepoved zlonamernega ravnanja z ljudmi, ki jim je bila odvzeta svoboda, je absolutna;

ii) zlonamerno ravnanje je v nasprotju z načeli civiliziranega obnašanja, tudi če se pojavlja v milejših oblikah;

iii) zlonamerno ravnanje ni le škodljivo za žrtev, temveč tudiponiževalno za osebo, ki ga povzroča ali odreja, ter je navsezadnješkodljivo za državno oblast na splošno.«

Zanimivo je pogledati tudi dejavnosti, ki jih opravi CPT ob obisku vposamezni državi. Kot izhaja iz poročil, CPT ob obisku ugotavljadejansko stanje tako da:

i) preveri splošne razmere v obiskanih prostorih;

ii) opazuje odnos policijskih organov in drugega osebja do oseb, ki jim je bila odvzeta prostost;

iii) intervjuva osebe, ki jim je bila odvzeta svoboda, ter pri temugotavlja i) njihovo zaznavanje ter ii) prisluhne njihovim morebitnimtežavam;

iv) preveri zakonski in upravni okvir, na katerem temelji odvzem prostosti.

CPT v svojem poročilu državi po potrebi »priporoča ukrepe, s katerimise preprečuje morebitno ravnanje, ki je v nasprotju s tistim, kar bi selahko razumljivo obravnavalo kot sprejemljivi standardi za ravnanje zosebami, ki jim je bila odvzeta prostost«.

Pri opravljanju svojih nalog ima CPT pravico do uporabe zakonskihstandardov, ki so vključeni ne le v Evropsko konvencijo o človekovihpravicah, temveč tudi v številne druge relevantne instrumentečlovekovih pravic (in razlaga le-teh s strani organov, zadolženih začlovekove pravice). Hkrati pa ni vezana na zakonske primere pravnih alikvazipravnih teles, ki delujejo na istem področju, temveč ga lahkouporablja kot izhodiščno točko ali referenco pri ugotavljanju ravnanjaz osebami, ki jim je bila odvzeta svoboda, po posameznih državah.

Načela in način delovanja CPT opisujem nekoliko podrobneje, ker solahko tudi vodilo za delo ombudsmana na področju ugotavljanja stanja vzavodih, v katerih so pridržane osebe, pri odkrivanju nepravilnosti inpri preprečevanju slabega ravnanja.

Pri obravnavanju problematike pridržanih oseb nam je lahko v pomočvrsta dokumentov, ki v obliki pravil, priporočil, načel ali navodilpodrobneje opredeljujejo dopusten način ravnanja s pridržanimi osebami.Organizacija združenih narodov je sprejela med drugim Standardnaminimalna pravila o ravnanju z zaporniki (1955), Temeljna načela oravnanju z zaporniki (1990), Temeljna načela za varstvo vseh oseb, kiso kakorkoli priprte ali zaprte (1988), Pravila Združenih narodov zavarstvo mladoletnikov, ki jim je odvzeta prostost (1990), Načelazdravniške etike o vlogi zdravstvenega osebja, še posebej zdravnikov,pri zaščiti zapornikov in priprtih oseb pred mučenjem in drugimioblikmi okrutnega, nečloveškega ali ponižujočega ravnanja alikaznovanja (1982) in Kodeks ravnanja policijskih uslužbencev (1979).

Kar zadeva Svet Evrope, je državam članicam s Proporočilom No.R(87) 3priporočeno, da naj jim bodo vodilo pri notranji zakonodaji in praksiEvropska zaporska pravila. Ta pravila lahko služijo kot praktičnipripomoček pri preverjanju ustreznosti predpisov, postopkov, razmer inravnanj.

Omeniti velja tudi dve novejši priporočili Parlamentarne skupščineSveta Evrope. Priporočilo 1245 (1994) o priporu oseb, ki čakajo nasojenje, ki zaradi upoštevanja zagotovljene domneve nedolžnosti dajenekatere usmeritve za odrejanje in izvajanje pripora. Priporočilo 1275(1995) o pogojih pripora v državah članicah Sveta Evrope pa med drugimizhajajoč iz prenapolnjenosti zaporov priporoča posebno pozornostobčutljivim kategorijam zapornikov.

Posebnosti problematike pridržanih oseb z duševnimi motnjami

Pri zapornikih in pripornikih nas zanima predvsem ravnanje z osebami,saj temelji odvzem prostosti na sodni odločbi zoper katero obstajajopravna sredstva. Pri osebah, ki so proti svoji volji nameščene vpsihiatričnih bolnišnicah pa se pojavlja tudi vprašanje korektnostipostopka napotitve in preverajnja utemeljenosti pridržanja. Nacionalnezakonodaje so si med seboj različne, za svojo državo lahko predvsemrečem, da je ta neustrezna in ne določa dovolj podrobno postopkanapotitve in sodnega nadzora pridržanja.

Za psihiatrične bolnike konvencija dovoljuje zakonito pridržanje.Posebnih pogojev ne predpisuje, niti ni definiran pojem »unsound mind«.Zakonodaja, ki ureja pridržanje brez privolitve posameznika, je vrazličnih državah različna. Za pridržanje je običajno pogoj, daposameznik resno ogroža sebe in druge in da te nevarnosti ni mogočeodvrniti z milejšimi sredstvi. Praktičen problem pa predstavljapreverjanje teh pogojev. Institut zagovorništva, ki ga poznajo nekateredržave pomembno prispeva k ustreznejši presoji in vzpostavlja »enakostorožij«, saj je sicer bolnik v izrazito inferiornem položaju. Vsekakormora biti tudi v takih primerih zagotovljeno sodno varstvo pravice doosebne svobode.

Case-law evropskega sodišča določa tri minimalne pogoje, ki jih vsebuje pojem »unsound mind«:

    * za prosilca mora biti »zanesljivo dokazano«, da jenezdravega duha (»kar zahteva objektivno medicinsko ekspertizo«);
    * narava ali stopnja duševne motnje mora biti taka, da opravičuje odvzem prostosti in
    * nadaljnje pridržanje je veljavno le, če se duševna motnja ponavlja.

Zdravstveno stanje se s časom lahko spreminja, zato prenehajo razlogiza pridržanje. Pomembno je torej, da obstajajo učinkovita sredstva vskladu s 4. odstavkom 5. člena ECHR za preverjanje razlogov zanadaljevanje pridržanja. Če ni drugega, lahko tudi ombudsmanprizadetemu svetuje ali pomaga uporabiti ta sredstva.

Priporočilo št. R (83) 2 Odbora ministrov Sveta Evrope priporočadržavam članicam pravila, ki naj jih upoštevajo pri spremembizakonodaje, ki določa pravno zaščito oseb, »ki trpijo zaradi duševnihmotenj in se obravnavajo kot neprostovoljni pacienti« Pravila senanašajo na napotitev na zdravljenje, način zdravljenja in pravicepacienta. Za našo državo lahko rečem, da ta pravila še niso v celotiupoštevana, zato si kot ombudsman prizadevam za sprejem ustreznezakonodaje. K sprejemu predpisov v državah članicah, ki bi zagotavljalispoštovanje človekovih pravic psihiatričnih pacientov poziva tudiPriporočilo Parlamentarne skupščine1235 (1994), ki hkrati predlagaOdboru ministrov nekatera nova pravila.

Postavlja se vprašanje, če ni prišel čas, ko bi lahko ključna pravilaglede pravic psihiatričnih pacientov oblikovali v posebno konvencijo,ki bi zagotavljala enoten (višji) standard pravic teh oseb.

3. Vloga ombudsmana pri varstvu pravic oseb, ki jim je odvzeta osebna svoboda

Kakšna je v opisanem okviru lahko vloga ombudsmana in na kakšen načinnaj pri tem deluje? Vloga ombudsmana je dvojna: ugotavlja kršitvepravic v konkretnih primerih in deluje za odpravo kršitev in njihovihposledic, po drugi strani pa deluje preventivno.

Ombudsman je lahko učinkovit domači mehanizem za preprečevanje mučenja,nečloveškega in poniževalnega ravnanja ali kaznovanja. Deluje sprotno,prispeva k uresničitvi priporočil in ugotavlja stanje na tem področju –tudi s preiskovanjem zatrjevanih nepravilnosti. S svojimi mnenji,predlogi in priporočili lahko prispeva k izboljšanju predpisov inprakse v zvezi z osebami, ki jim je odvzeta osebna svoboda.

Na kratko preglejmo nekatera konkretna področja dela in naloge, kiizhajajo iz opisanega pravnega okvira in konkretnega dela ombudsmanov.Gre za nepopolni »seznam«, ki ga je mogoče dopolniti in podrobnejerazdelati glede na posebnosti vsake države in praktične izkušnje.

Nadzor korektnosti in zakonitosti policijskega dela v zvezi spridržanjem obsega preverjanje utemeljenosti razlogov za odvzemprostosti, ravnanje z osebo in pogoje bivanja med pridržanjem, pa najgre za pridržanje zaradi kršitev javnega reda ali zaradi suma storitvekaznivega dejanja. Ugotavljanje korektnosti postopka je pogosto zelozapleteno, zlasti preiskovanje zatrjevane prekoračitve pooblastil alineupravičene uporabe sile. Zato je pomembno od policije zahtevatisprotno dokumentiranje postopka, kar ima hkrati znaten preventivniučinek.

Ugotavljanje nerazumne dolgotrajnosti sodnih postopkov je pomembnozlasti v zadevah, ko obdolženi čaka sojenje v priporu. Pripor je edennajhujših posegov v človekove pravice in mora tudi zaradi spoštovanjadomneve nedolžnosti in ob upoštevanju možnosti oprostilne sodbe,trajati najkrajši potrebni čas. V sodnem postopku lahko pride tudi dodrugih neupravičenih zaostankov, na primer do nepravočasne izdajesodbe, kar vpliva na uresničevanje pravice do pritožbe. Večinaombudsmanov je pristojnih nadzirati sodstvo v smislu časovnih okoliščinobravnavanja, zato v takšnih primerih lahko posredujejo.

Dajanje mnenj in predlogov sodiščem v vlogi »amicus curiae« je redkejšamožnost ombudsmanov. Kjer obstaja, je v utemeljenih primerih možnoposredovati mnenje o smiselnosti (podaljševanja) pripora, posebej paopozoriti na okoliščine, ki govorijo v prid njegovi odpravi ali papredlagati postopkovne rešitve, ki naj skrajšajo postopek in s temtrajanje pripora.

Bivalni pogoji pripornikov so pogosto slabši kot pri zapornikih, boljomejena pa je tudi njihova možnost stikov z okoljem. Preverjati veljautemeljenost omejitev, ki lahko temeljijo le na razlogih, povezanih spotekom kazenskega postopka. Nesorazmerne in nepotrebne omejitve so vnasprotju z domnevo nedolžnosti in lahko predstavljajo poniževalnoravnanje.

Ni odveč preverjati možnosti uporabe procesnih jamstev in pravnihsredstev, ki so zagotovljene obdolžencu v sodnem postopku. Ukrepanjeombudsmana v takih primerih je odvisno od pooblastil, ki jih ima.

Posebne pozornosti mora biti deležno široko področje ravnanja zaporskihoblasti z zaporniki in priporniki. Obsega uporabo sile, obravnavanjekonfliktnih situacij, razreševanje prošenj in pritožb v zvezi zrazmerami v zaporu, omogočanje dela, varstvo pri delu in raziskovanjenesreč pri delu, transparentnost predpisov o hišnem redu,predvidljivost in doslednost pri odločanju o ugodnostih, primernostprehrane in načina razdeljevanja, dostopnost za zapornike pomembnihpredpisov in informacij, dostopnost pravne pomoči in podobno. Velikopritožb in konfliktnih situacij je povezanih s pomanjkanjemkomunikacije med zaporsko upravo in zaporniki. Z obravnavo pritožbzapornikov je možno ugotavljati odzivnost zaporskih oblasti prireševanju problemov. Spodbujanje hitrega reševanja je pomembna nalogaombudsmana.

Bivalni pogoji v zaporih in priporih so pogosta tema utemeljenih (inneutemeljenih) pritožb. Ni dvoma, da so resursi omejeni, vendar je vsajnekatere pomanjkljivosti pogosto možno odpraviti. Posebno pozornostvelja posvečati dejavnikom, ki vplivajo na zdravje.

Zagotavljanje ustrezne zdravstvene oskrbe je pogosto pomanjkljivo alinepravočasno. Posebno pozornost velja posvetiti oskrbi zaprtih oseb spsihičnimi motnjami.

Mladoletnik, ki mu je vzeta prostost, je upravičen do ravnanja, kiupošteva »potrebe oseb njegove starosti«. Preverjati veljauresničevanje določil, ki se nanašajo na mladoletnike kot posebejobčutljivo kategorijo, tako v zvezi s policijskimi postopki, kot gledeizvrševanja pripora in kazenskih sankcij.

Spodbujati velja odpravo vseh nepotrebnih omejitev in prepovedi.

Glede neprostovoljno hospitaliziranih psihiatričnih bolnikov jepomembno spremljati dosledno izvajanje predpisanega postopkapridržanja, bivalne pogoje in možnosti za varstvo pravic. Pridržanjemora biti odpravljeno, ko prenehajo razlogi.

Pozornost omudsmana mora veljati tudi osebam, ki so pridržane oziromajim je omejena svoboda gibanja v socialnovarstvenih zavodih (domovi zastrarejše in podobno).

Glede vojaških obveznikov je pomembno preverjanje učinkovitostimehanizmov za varstvo pravic in odpravo nepravilnosti po predpisih, kiurejajo to področje.

Na vseh omenjenih področjih velja analizirati predpise, ob obravnavipritožb ugotavljati pomanjkljivosti in predlagati potrebne spremembe.

Mnoge nepravilnosti je mogoče preprečiti z rednim izobraževanjempooblaščenih oseb, zlasti vodstvenih delavcev. Ombudsman lahko spodbujatako izobraževanje.

Zaradi specifičnega položaja oseb, ki jim je odvzeta prostost, sopotrebne na tem področju tudi nekatere posebne metode dela. Predpogojza uspešno delo so ustrezna pooblastila. Pomembno je, da ombudsmanlahko:

    * pregleda prostore institucij, ki izvajajo katerokoli obliko pridržanja,
    * se na štiri oči pogovori s pritožniki,
    * se lahko pogovori tudi z vsemi drugimi pridržanimi osebami, ki to želijo,
    * se nenadzorovano dopisuje s pritožniki.

Obiski, tudi nenapovedani, v povezavi s pogovori dajejo možnost zaugotavljanje dejanskega stanja in glavnih problemov. Primerno jetakojšnje preverjanje navedb prizadetih posameznikov. Oseben pogovor spridržano osebo, ki je vložila pritožbo pri ombudsmanu, lahko razjasništevilne podrobnosti, predvsem pa v zelo zgodnji fazi izloči vsenavedbe pritožnika, ki nimajo stvarne podlage. Na ta način postaneprisotnost ombudsmana ali njegovih sodelavcev dovolj pogosta, da sevzpostavi ozračje zaupanja in pogoji za sprotno odkrivanje inodpravljanje nepravilnosti. Posebej pomembno pri obravnavi pobudpridržanih oseb je takojšnje reagiranje.

O delu z vojaki ni bilo veliko rečenega. Naj zato glede metode delanavedem prakso specializiranega ombudsmana za vojaško področje vNemčiji (Die Wehrbeauftragte des Bundestages), ki po več dni zaporedprebije na obisku pri posamezni enoti.

4. Pregled pristojnosti evropskih ombudsmanov na področju odvzema in omejitev osebne svobode

Da bi čimbolj celovito predstavil dejavnost ombudsmanov na področjupravic oseb, ki jim je odvzeta osebna svoboda, sem pripravil krajšoanketo, ki je vsebovala vprašanja o pristojnostih na tem področju,pooblastilih, glavnih ugotovitvah in morebitnih posebnih poročilih inpreiskavah. (Zahvaljujem se vsem kolegom, ki so s svojim sodelovanjemprispevali svoj delež k temu poročilu.)

Iz odgovorov o pristojnostih izhaja, da pri skoraj vseh institucijahspada v okvir pristojnosti tudi preiskovanje pritožb policijskopridržanih, pripornikov in zapornikov. Izjema je Irska in gled na svojspecifični položaj tudi Grenlandija. Pristojnost za obravnavo področjapsihiatričnih bolnikov pa ima posredno tudi irski ombudsman s tem, dapreverja, kako svoje obveznosti do pridržanih pacientov izvršujetaminister za zdravstvo in inšpektor psihiatričnih bolnišnic. Pravicevojakov so del pristojnosti vseh ombudsmanov razen norveškega inmalteškega, seveda pa tudi islandskega, saj Islandija nima lastnevojske. Pristojnosti ombudsmana so na nekaterih področjih ponekodomejene. Glede pripornikov in zapornikov v Avstriji preverjajo lebivalne pogoje.

Za nekatere kategorije obstajajo v posameznih državah drugi ali dodatnimehanizmi za varstvo pravic. Njihov položaj je različen, s tem pa tudimožnosti za neodvisno opravljanje nalog. Pritožbe zoper policijo naIrskem obravnava urad za pritožbe pri policiji, sestavljen iz devetihpredstavnikov ljudstva iz vrst pravnih strokovnjakov in splošnejavnosti, vključno z višjim policijskim častnikom. Glede odpravepridržanja psihiatričnih bolnikov v tej državi odloča minister zazdravstvo. Vojaki se lahko v nekaterih državah obrnejo naspecializiranega ombudsmana, pristojnega za oborožene sile. Tako je naNorveškem, kjer obstaja ombudsman za državno obrambo, pritožbe vojakovpa obravnava tudi ombudsmanov odbor (ne pa parlamentarni ombudsman).Tudi v Nemčiji obstaja pooblaščenec za oborožene sile pri parlamentu.Seveda je običajno prisotna tudi možnost pritožb po liniji poveljevanja.

Kar zadeva pooblastila pri delu z obravnavanimi kategorijami vsiombudsmani, ki so odgovorili na anketo, navajajo, da lahko pregledajoprostore, obiščejo pritožnike in se pogovorijo z njimi na štiri oči,omogočeno pa je tudi nenadzorovano dopisovanje. Zaradi omejenihpristojnosti je izjema le Irska, kjer pa pri izvajanju posrednihpristojnosti glede pravic psihiatričnih bolnikov ombudsman pritožnikelahko obišče in se z njimi pogovori, implicitno pa obstaja tudi možnostpregleda prostorov. V Avstriji je pregled prostorov omejen – prostore,namenjene zapornikom in pripornikom lahko pregleduje le sodišče. Karzadeva korespondenco, pa so nenadzorovana le pisma iz zapora,naslovljena na ombudsmana.

Danski ombudsman pripominja, da veliko individualnih pritožb, ki jihobravnavajo, nastane ob splošnih inšpekcijah v zaporih in psihiatričnihustanovah, ko se posamezniki lahko osebno srečajo z ombudsmanom. Takšnopraktično izkušnjo imamo tudi v Sloveniji, zato se zdi, da so redniobiski zelo pomembni.

Glede načina dela je anketa vsebovala vprašanje, ali je posamezniombudsman pripravil posebna poročila v zvezi s problematiko oseb, kijim je odvzeta prostost. Pri tem seveda predpostavljam, da je tovrstnaproblematika sestavni del rednih poročil.

Danski ombudsman pripravi posebno poročilo po vsakem ogledu penalnihinstitucij, lokalnih zaporov, ter psihiatričnih oddelkov in v njemzajame priporočila ter ugotovitve. Vrsto poročil o različnih problemihz obravnavanega področja je pripravil madžarski parlamentarni komisarza človekove pravice. Ombudsman Malte je leta 1997 izdal poročilo oženskih zaporih, pripravlja pa tudi poročilo o glavni psihiatričnibolnišnici. Na Portugalskem je ombudsman leta 1996 po opravljeniraziskavi izdal poročilo o portugalskem zaporniškem sistemu. Letos boopravljena nova raziskava in pripravljeno novo poročilo. V Litviposebna poročila pripravi ombudsman le na prošnjo mednarodnihorganizacij za človekove pravice in podobnih nevladnih organizacij vLitvi. Zajemajo posamezne aspekte iz obravnavanega področja. VSloveniji je bilo pripravljenih več poročil o stanju v posameznihzavodih, ki smo jih obiskali, ki so po predstavitvi v javnosti zbudilaveliko pozornost. Posebna poročila s tega področja pripravlja tudišpanski ombudsman.

Izkušnje kažejo, da so posebna poročila lahko zelo učinkovita priodpravi pomanjkljivosti – ponavadi bolj kot če je problem obravnavan lev letnem poročilu. Pri tem ni nujno, da je tako poročilo naslovljeno naparlament. Pomembno je, da je ustrezno predstavljeno v javnosti.

Zanimiv je tudi delež zadev s področja odvzema osebne svobode v skupnemštevilu obravnavanih zadev. V tem pogledu izstopata finski ombudsman s26% zadev s področja osebne svobode in litvanski z 20%. V FederacijiBiH je takšnih zadev 10%. Na Švedskem je delež vseh pritožb, kizadevajo zaprte osebe 8%. V več državah se ta delež giblje okrog 5%(Norveška 5,3%, Slovenija 4,4%, Portugalska 4,2%). V Španiji je bilo vletu 1997 3,7% tovrstnih zadev, na Danskem 1,5%, v nekaj državah paizpod 1% (Avstrija 0,8%, Malta 0,5%, Madžarska 0,2%).

5. Praktične izkušnje ombudsmanov

V omenjeni anketi sem postavil vprašanje o najpogostejših problemih zobravnavanega področja. Vsakdo je lahko naštel poljubno številoodgovorov. Analiza odgovorov pokaže, poleg nekaj specifičnih problemov,ki jih izpostavlja le en ombudsman ali dva, vrsto problemov, ki soskupni več državam. V ospredju je – resda zelo širok – problem bivalnihpogojev v zaporih in priporih, pa tudi v psihiatričnih bolnicah. Z njimse srečujejo v Avstriji, Finski, Islandiji, na Danskem, Portugalskem inv Sloveniji, za Litvo in Španijo pa je naveden specifični vidikbivalnih pogojev – prenatrpanost. Disciplinske postopke oziromadisciplinsko kaznovanje omenjajo kot pogost primer štirje ombudsmani(Finska, Islandija, Norveška, Danska).

Trajanje pripora je naslednji pogost problem (Litva, Malta inNorveška). Tudi pobude glede disciplinskih ukrepov so bile marsikaterimdržavam skupne.

V posameznih odgovorih pa so navedeni še številni drugi problemi:

    * uporaba sile ob prijetju (Avstrija),
    * razlogi in način policijskega pridržanja – stopnjaalkoholiziranosti, obveščanje staršev o pridržanju mladoletnika,zaslišanje brez zadostnih razlogov (Švedska),
    * zdravstvena oskrba (Finska, Švedska, Islandija: dostopnost in cena specifičnih storitev),
    * možnosti za delo zapornikov (Litva: 90% zapornikov nima te možnosti),
    * plačilo za delo (Slovenija),
    * nasilje nad zaporniki, ponižujoče preiskave ob iskanju mamil (Švedska),
    * prostočasne dejavnosti (Norveška),
    * omejitve posedovanja različnih publikacij ali slik (Švedska),
    * nadzor pisem in telefonskih pogovorov (Islandija, Švedska),
    * neusklajenost procesne zakonodaje z ECHR in odnosi s predsedniki sodišč (feder. BiH),
    * prekinitev kazni (Norveška),
    * premestitev zapornikov (Portugalska),
    * prekomerna izoliranost pripornikov (Malta),
    * uporaba prisilnih sredstev zoper psihiatrične bolnike (Švedska).

Navedeni ključni problemi sestavljajo torej skoraj celotni spekterproblematike oseb, ki jim je odvzeta prostost. Zanimiva je propombašvedskega ombudsmana, da se je število pritožb, ki zadevajo prisilnozdravljenje in v kakršnih se je ombudsman bistveno angažiral, zmanjšalopo sprejetju nove zakonodaje, ki določa that forced medical treatmentmust be decided by an administrative court. To lahko štejemo kotprimer, ko je aktivnost ombudsmana pripomogla k izboljšanju predpisovin s tem izboljšanju varstva pravic.

Poglejmo še, kaj so nekateri ombudsmani izpostavili kot posebej zanimivprimer ali dosežek iz svojega dela. Takšno vprašanje smo postavili, dabi zbrali nekaj primerov, ki ilustrirajo raznolikost in učinkovitostdela ombudsmanov na obravnavanem področju.

Litvanski ombudsman navaja, da je vlada na njegov predlog sprejeladekret o večji humanosti kaznovalne in zaporniške politike terspremembe notranjih pravil v popravnih domovih (stanovalci lahko nosijolastna oblačila, prosto telefonirajo na lastne stroške). Na njegovopobudo je bil sprejet tudi nov zakon o nadomestilu za škodo, ki so jopovzročila nezakonita zasliševanja, preiskave, dejanja sodišč oziromadržavnega tožilstva. Madžarski ombudsman šteje kot najpomembnejšidosežek, da je bilo 80% njegovih številnih priporočil sprejetih.Ukvarjali so se tudi s primerom kršitve pravic naborniških vojakov. Priodstranjevanju granate iz 2. svetovne vojne sta bila ubita dvanaborniška vojaka. Ombudsman je po preiskavi ugotovil, da sodelovanjenaborniških vojakov pri tem opravilu nima ustavne podlage (to delolahko opravljajo le profesionalni vojaki in vojaki s pogodbo) ter dapri delu niso bili izpolnjeni niti tehnični niti osebnostni pogoji.

Malteški ombudsman je dosegel, da so bile zapornice premeščene v boljše in primernejše prostore.

Na Švedskem so na osnovi ombudsmanove kritike stanja v institucijah, vkaterih so pridržani mladi, prenesli pristojnost za te institucije zregionalnih na centralne oblasti in ustanovili novo »state authority«.

S posebno težavnimi primeri se ukvarjajo ombudsmani federacije BiH.Navajajo primer sojenja nekdanjemu poslancu, obtoženemu vojnihzločinov. Sodišče so (neuspešno) opozarjali na kršitve človekovihpravic obtoženega. Ukvarjajo se tudi s primerom teh oseb, ki so bileobsojene na smrt. Čeprav je bila smrtna kazen s protokolom 6odpravljena in bo formalno odpravljena tudi z novim kazenskim zakonom,pa ni bilo še nič storjenega glede statusa teh oseb.

Islandski ombudsman navaja primer priporočila glede plačilazobozdravstvenih storitev za zapornike. Spodbijal je tudi zakonskodoločbo o pregledu in zaplembi rokopisov, napisanih v zaporu.

V Sloveniji so zaporniki ob gladovni stavki v največjem zaporuzahtevali prisotnost ombudsmana na pogovorih o odpravi razlogov zastavko. Ombudsman je sodeloval kot posrednik, ker se je izkazalo, da jeeden temeljnih vzrokov stavke pomanjkljiva komunikacija med zaporskimioblastmi in zaporniki. Dosegel je tudi spremembo določb zakona okazenskem postopku o priporu mladoletnikov.

Portugalski ombudsman navaja primer zavrnitve obiskov med zapornikoma,ker je bil eden od njiju poročen z nekom drugim. Norveški ombudsman jezahteval prenehanje uporabe (neustreznih) policijskih celic zapripornike.

Finski ombudsman izvaja poleg rednih pregledov tudi specialniraziskovalni program, v okviru katerega bo sistematično preiskal vseustanove, kjer se izvaja policijsko pridržanje ali pripor. Na podobennačin bo preiskal tudi psihiatrične bolnice, posebej glede uporabeprisilnih ukrepov.

Poleg navedenega nekateri ombudsmani izvajajo še dodatne aktivnosti natem področju, med katere lahko štejemo raziskave na lastno pobudo,sistematične preglede zaprtih prostorov, predloge za izboljšanjezakonodaje in podobno.

Evidentno je torej, da se evropski ombudsmani srečujejo v okviru pobud,ki zadevajo osebe z omejeno svobodo gibanja, s podobnimi težavami. Zdise, da na tem področju tudi demokratična tradicija ni odločilna –trajanje pripora je problematično tako na Norveškem kot v Litvi.

6. Sodelovanje ombudsmanov - problemi, izzivi in naloge

Medsebojno sodelovanje ombudsmanov je posebej pomembno priuveljavljanju enotnih standardov v zakonodaji posameznih držav inoblikovanju ustreznih rešitev v državah, ki prenavljajo predpise ovarstvu pravic posameznika ob odvzemu osebne svobode. Tovrstni postopkipa so kar številni.

Pričakovati je urejanje nekaterih področij z novimi konvencijami alipriporočili. Izkušnje ombudsmanov so lahko izjemen vir podatkov oproblemih pa tudi o rešitvah, ki so se potrdile v praksi.

Praktična možnost za sodelovanje ombudsmanov obstaja tudi pri obravnavipobud v zvezi s postopki za prenos izvrševanja kazni v domačo državo.Ti postopki so pogosto izredno dolgotrajni, k čemur običajno prispevataobe zadevni državi. Vredno je preveriti možnosti za neposrednokomunikacijo in sodelovanje v takšnih primerih. Isto velja tudi zaobravnavanje pritožb oseb, ki so v priporu ali prestajajo zaporno kazenv drugi državi. V takšnih primerih je sicer možno le preveriti, ali jezunanje ministrstvo preko svojih predstavništev storilo vse, kar jemoglo za zaščito državljana svoje države. Ob tem se včasih potrdijoinformacije, ki kažejo na nepravilnosti, zoper katere pa ni mogoče kajstoriti. V takšnem primeru je smiselno obvestiti kolega v državi, kjerje posameznik zaprt, da na lastno pobudo preveri primer. Ker je bilo vSloveniji v kratkem času kar nekaj takih primerov, se zdi vprašanjeaktualno.