1. Uvod

Že dlje časa se v raznih dokumentih vlade in ministrstva za zdravje, kakor tudi v javnosti, pojavljajo ideje in predlogi za ustanovitev varuha bolnikovih ali pacientovih pravic. Ker se pod tem pojmom mnogokrat razume zelo različne organe, bi želel na kratko osvetliti institucijo varuha, kot jo predvideva naša pravna ureditev in v nadaljevanju ugotoviti, kakšno institucijo dejansko potrebujemo na področju varovanja oziroma uveljavljanja bolnikovih pravic. 

Zahteve za ustanovitev posebnih varuhov so v Sloveniji stare skoraj toliko, kot institut varuha človekovih pravic, ki je bil na podlagi prvega odstavka 159. člena Ustave Republike Slovenije ustanovljen leta 1995. Pobude za posebne varuhe so  bile podrobneje predstavljene v letnem poročilu varuha za leto 1999. Mnogi vidijo v oblikovanju posebnega varuha rešitev za nakopičene probleme na določenem področju, zlasti pri odnosih med uporabniki in izvajalci določenih storitev.

Dejstvo je, da posebnih varuhov, predvidenih z Ustavo, (še) nimamo, ustanovljeno pa imamo institucijo, ki po nazivu opravlja naloge posebnega varuha na področju bolnikovih pravic, vendar pa le na lokalnem nivoju. Zato se, tudi  glede na izkušnje varuha človekovih pravic in varuhinje bolnikovih pravic upravičeno zastavlja vprašanje, ali v Republiki Sloveniji potrebujemo posebnega varuha bolnikovih pravic in kakšne naj bi bile njegove pristojnosti. Ob tem se postavlja dodatna dilema, ali bi bilo treba ustanoviti posebnega varuha, ali pa morebiti razširiti naloge obstoječega, hkrati pa okrepiti državne organe, ki imajo tudi nadzorstvene pristojnosti. Poleg učinkovitosti se postavljajo ob tem tudi vprašanja delitve dela, razmejitve pristojnosti ter racionalnosti pri uvajanju novih državnih organov.

2. Opredelitev problema

Po naši oceni se večina predlogov za novo institucijo na področju uveljavljanja bolnikovih pravic ukvarja predvsem z obliko in manj z vsebino, kar bi bila po našem mnenju edina prava pot do odgovora, kakšno institucijo potrebujemo na tem področju.
Analiza pobud s področja zdravstva pri varuhu človekovih pravic pokaže, da gre le v osamljenih primerih za velike napake pri zdravljenju in malomarno zdravljenje, ki se sicer obravnavajo v kazenskih in civilnih sodnih postopkih. Večinoma obravnavamo zadeve, ki bi jih zdravstveno osebje lahko preprečilo ali  nemudoma razrešilo z ustreznejšim odnosom do bolnika, ki si v svoji stiski želi predvsem čimveč informacij. Po naši oceni bi bilo mogoče velik del nezadovoljstva s sistemom zdravstvenega varstva odpraviti v okviru obstoječe zakonske in organizacijske ureditve. Za učinkovito in ljudem prijazno ureditev je treba odpraviti predvsem vse tiste majhne pomanjkljivosti in nedoslednosti, ki zmanjšujejo zaupanje v sistem zdravstvenega varstva in ustvarjajo vtis, da je z njim vse narobe in ga je treba v celoti reformirati. Za dosego tega cilja pa ne potrebujemo niti posebnega varuha, niti kakršnekoli nove institucije.
Predlogi za ustanovitev posebnega  varuha za bolnikove pravice so vsekakor odraz realnih potreb po bolj učinkovitih mehanizmih varstva pravic bolnikov, ki pritožbenih poti v zdravstvu ne poznajo ali pa jih ocenjujejo za neučinkovite. Vendar pa vzpostavitev novega nadzornega organa še ne more biti jamstvo, da bodo pravice dosledneje in bolj učinkovito varovane, še zlasti, če te pravice niso dovolj definirane.

Zdravstvena zakonodaja iz leta 1992 je sicer posebej opredelila pravice, ki pripadajo vsakomur (47. člen zakona o zdravstveni dejavnosti) in posebej pravice iz zdravstvenega zavarovanja (zakon o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju), vendar pa splošnih pravic bolnika ni podrobneje določila, zato je dosedanja praksa njihovega uresničevanja zelo različna. Takšna praksa pa zmanjšuje pravno varnost, zato jo je nujno poenotiti.

Menim, da bi za izboljšanje takšnega stanja lahko minister za zdravje izkoristil zakonsko pooblastilo, ki mu ga daje drugi odstavek 74. člena zakona o državni upravi in posamezne pravice natančneje opredelil s podzakonskim aktom. Navedena določba daje ministru namreč možnost, da izda pravilnik, če oceni, da je to potrebno za izvrševanje zakona in za izdajo takšnega predpisa ne potrebuje posebnega zakonskega pooblastila. Zato lahko ugotovimo, da že veljavna zakonodaja omogoča razrešitev nekaterih dilem in odprtih vprašanj, na katera je opozarjal tudi varuh človekovih pravic.

Resnici na ljubo pa je treba priznati, da minister za zdravje ni izkoristil  niti vseh pooblastil, ki mu jih izrecno daje zakon: zakon o zbirkah podatkov s področja zdravstvenega varstva (Ur. list RS, št. 65/00) je v četrtem odstavku 8. člena določil, da postopek, kako posamezni državljan uresničuje pravico do vpogleda v osebne zdravstvene podatke, določi minister za zdravje. Če zanemarimo napako, da zakon določa za  upravičence le državljane, ne pa zavarovance, zakon ni določil nobenega roka za izdajo predpisa, kar pomeni, da ima minister že skoraj 6 let zamude - zakon je namreč začel veljati 5.avgusta 2000. Takšen predpis pa bi verjetno odpravil marsikateri zaplet. 

3. Pristojnosti varuha

Ustava opredeljuje pristojnost varuha človekovih pravic le v razmerju do državnih organov, organov lokalne samouprave in nosilcev javnih pooblastil, kar pomeni, da varuh ne more posredovati v razmerjih med fizičnimi osebami oziroma med pravnimi osebami in posamezniki, če pravne osebe ne opravljajo nikakršnih oblastnih nalog. Pa tudi pri nosilcih javnih pooblastil je možnost varuhovega posredovanja omejena, saj je ni mogoče razširiti na naloge, ki jih posamezna pravna oseba opravlja poleg javnega pooblastila. Nosilci javnih pooblastil so zato po zakonu dolžni varuhu posredovati podatke in informacije, ki so povezani z javnim pooblastilom, ne pa tudi drugih podatkov, s katerimi razpolagajo.

Strogo formalno gledano bi to omenilo, da varuh lahko posreduje na področju zdravstvenega varstva le v primerih, ko izvajalci zdravstvene dejavnosti kršijo pravice državljanov oziroma uporabnikov zdravstvenih storitev v okviru posameznega javnega pooblastila, ne pa v vseh primerih, ki se lahko zgodijo v zvezi z opravljanjem javne službe. Dejstvo je, da zdravstvena zakonodaja opredeljuje le javno službo na področju zdravstvene dejavnosti in zdravstvenega zavarovanja, ne določa pa javnih pooblastil, ki bi jih moral po drugem odstavku 121. člena ustave določiti zakon. V večini kršitev, ki jih ugotavljamo na področju zdravstva pa itak ne gre za zlorabo oblasti, temveč za slabosti pri opravljanju določenih storitev, ne pa odločanja o pravicah. Javna pooblastila izrecno določa zakon le Zdravniški zbornici Slovenije, ne pa tudi vsem izvajalcem zdravstvene dejavnosti.
Ker je pristojnost splošnega varuha torej omejena na oblastne naloge, bi težko utemeljevali odločitev, da bi posebni varuh, ki je vendarle v nekakšnem podrejenem položaju do splošnega varuha, imel več pooblastil in bi lahko posegal tudi v civilnopravna razmerja.

Ideje za ustanovitev posebnih varuhov izhajajo iz drugega odstavka 159. člena Ustave Republike Slovenije, ki določa, da se za posamezna področja lahko določijo posebni varuhi pravic državljanov. Mnenja pravnih strokovnjakov glede navedene določbe niso enotna, saj interpretacija Ustavnega sodišča RS v odločbi iz leta 1995 navaja, da je treba ustavno določbo o posebnih varuhih razumeti v kontekstu prvega odstavka in pristojnosti posebnega varuha opredeliti le v razmerju do nosilcev oblasti, ne pa mu omogočiti delovanja tudi v odnosih med zasebniki. V komentarju ustave pa zasledimo tudi nasprotno stališče, da bi takšna interpretacija ustavne določbe pomenila, da bi se področje splošnega varuha z ustanovitvijo posebnih varuhov počasi izpraznilo, poleg tega pa naj bi takšno tolmačenje zgrešilo namen primerjalne institucije posebnega varuha kot oblike varstva pravic na področjih, kjer formalna sredstva ne morejo doseči želenih učinkov.

Načelno je posredovanje varuha subsidiarno, kar pomeni, da mora posameznik najprej sam izkoristiti pritožne poti, ki so mu na voljo in se šele na koncu obrniti na varuha. To je tudi v skladu z varuhovo vlogo in pristojnostjo, saj se ne sme vmešavati v odprte postopke in sugerirati svojih rešitev ter s tem vplivati na vsebino odločitev pristojnih organov. Če bi prevzel takšno vlogo, bi s svojimi odločitvami nadomestil odločitev drugih organov oziroma neobjektivno vplival na odločanje.

Pomembno je tudi poudariti, da je na področju zdravstva večina kršitev na ravni izvajalcev zdravstvenih storitev in ne na ravni izvršilne veje oblasti. Zato mora biti izvršilna oblast zainteresirana za odkrivanje in preprečevanje nepravilnosti na ravni izvajanja zdravstvenih storitev, ki vplivajo na kakovost storitev, (ne)zadovoljstvo uporabnikov in tudi na obseg porabe javnih sredstev na tem področju. Za takšen nadzor pa ni potreben poseben varuh, temveč lahko te naloge opravljajo že obstoječi državni organi. Del nadzorstvenih nalog lahko opravlja Ministrstvo s svojimi organi, ki delujejo v njegovi sestavi, naloge strokovnega nadzora pa za to usposobljeni organi, ki imajo javno pooblastilo (Zdravniška zbornica Slovenije). Za vse kršitve, ki lahko nastanejo pri uveljavljanju posameznih bolnikovih pravic pa zadošča, da zakon čimbolj natančno določi njihovo vsebino, določi ustrezne pritožbene poti in bolniku omogoči, da svoje pravice uveljavi znotraj zdravstvenega sistema in na  nivoju, ki bo čim bližje bolniku.

V vseh primerih pa mora biti bolniku na voljo tudi sodna pot, saj določenih nesporazumov in sporov ni mogoče rešiti z mediacijo, poravnavo in na podobne načine. Bolnikova odločitev pa naj bo, ali se bo odločil za zamudno in drago sodno uveljavljanje svoje pravice, ali pa bo po relativno enostavnem postopku in brez odvečnih stroškov poskušal uveljaviti svojo pravico  brez posredovanja sodišča.

Sodno varstvo prizadetim posameznikom v mnogih primerih ni dosegljivo, poleg tega pa tudi ni primerno za reševanje vseh spornih razmerij, zlasti ne za manj pomembne zadeve. Če bi se vsak spor reševal na sodiščih, bi bila ta še bolj obremenjena, čas do končne odločitve pa bi se še podaljšal. V sodnem postopku naj bi se reševala predvsem vprašanja zakonitosti posameznih odločitev. Vprašanja primernosti ravnanj zdravstvenih delavcev in sodelavcev v večini primerov niso primerna za sodni postopek. Sodni postopek zahteva poznavanje pravil sodnega postopka in zato tudi pomoč odvetnika. Sodni postopek je za  posameznika zato zapleten in drag, praviloma pa traja predolgo, da bi prizadeti lahko učinkovito uveljavil svojo pravico. Zato mora država poskrbeti za enostavne, pregledne in učinkovite poti uveljavljanja bolnikovih pravic, ki bodo nadomestile potrebo po sodnih postopkih in bolniku naredile pritožbeni sistem prijaznejši.

4. Sklepno

Za opredelitev o potrebnosti posebnega varuha bolnikovih pravic bi morali najprej oceniti, kakšne naloge naj bi opravljal, nato pa opredeliti njegov položaj do splošnega varuha.

Glede na prej navedeno ureditev bi bilo vprašljivo razširiti pristojnost varuha na razmerja med posamezniki in drugimi civilnopravnimi osebami. V tem primeru se postavljajo številna dodatna vprašanja. Če bi varuh imel pooblastila v razmerju do posameznikov ali drugih civilnih subjektov - najmanj kar bi potreboval za uspešno delo, bi bila pristojnost pridobiti od njih določene informacije - bi se postavilo vprašanje ustavne podlage za takšna pooblastila. V tem primeru bi varuh nastopal kot državni organ v razmerju do civilnopravnih subjektov, zato bi nastopilo vprašanje ustavnih pooblastil za takšno ravnanje in mehanizmov varstva pravic teh subjektov, ki bi bili lahko prizadeti. Ustava ne omogoča posegov v pravice posameznika brez ustavne in zakonske podlage ter brez sodnega varstva. 

Za institut ombudsmana je značilno, da ni redni pritožbeni organ in ne nadomešča drugih državnih organov in pritožbenih poti. Ukrepa, kadar redne pritožbene poti ni ali ni dovolj učinkovita. Ombudsman praviloma nastopi subsidiarno, šele potem, ko se je posameznik s pritožbo obrnil na organ, ki je pristojen za odločitev o njegovih pravicah. Zato ni mogoče namesto rednih pritožbenih poti ustanoviti varuha, ki naj bi rešil vse probleme ali pa s svojim obstojem dal državi lažni alibi za odsotnost ali neučinkovitost pritožbenih poti. Varuh ne more nadomestiti rednih pritožbenih poti, ampak lahko le nadzira njihovo izvajanje.

Menim, da zastopnik bolnikovih pravic, ki ga predvideva osnutek zakona o bolnikovih pravicah, ustreza vsem navedenim zahtevam, saj se bo na podlagi zakonskega pooblastila lahko vključeval v konkretne postopke in tudi zastopal posameznike pri uveljavljanju njihovih pravic, česar posebni varuh ne bi smel iz ustavnopravnih razlogov. Poleg tega predlagani zakon ureja pritožbene poti, ki so bistvenega pomena za pravno varnost posameznikov, saj bodo vnaprej vedeli, kam in s kakšnim zahtevkom se lahko obrnejo in v kakšnem času lahko tudi pričakujejo odločitev o domnevni kršitvi pravic. Če pa tudi predvideni pritožbeni organi ne bodo odločali v skladu z zakonom, bo posameznik še zmeraj imel možnost pobude varuhu človekovih pravic, ki bo v okviru svojih pristojnosti lahko nadziral tudi delo zastopnika bolnikovih pravic. Ker predlagani zakon določa bolnikove pravice neodvisno od zavarovanja, pa je nesprejemljiv predlog, naj bi sredstva za delovanje zastopnikov pacientovih pravic zagotavljal Zavod za zdravstveno zavarovanje Slovenije, saj bi ta sredstva morala zagotavljati država iz proračuna. 
Za konec velja pohvaliti Ministrstvo za zdravje, ki je na svojih spletnih straneh odprlo javno razpravo o osnutku zakona o pacientovih pravicah. Vendar pa se ne moremo znebiti vtisa, da gre bolj za formalno zadostitev zahtevi po sodelovanju civilne družbe pri pripravi tako pomembnega predpisa. Kako si sicer razložiti dejstvo, da je javno objavljeno le besedilo členov predlaganega zakona, ne pa tudi sestavine, ki tvorijo celoto zakonskega predloga (zlasti ocena stanja, razlogi za predlagane rešitve in seveda njihova obrazložitev)?

Ljubljana, 21. marec 2006   

Tone Dolčič
namestnik varuha človekovih pravic

Viri:
1. Komentar Ustave republike Slovenije, fakulteta za podiplomske in evropske študije, Ljubljana, 2002
2. Jernej Rovšek: Varuh človekovih pravic in posebni varuhi, Zbornik referatov VIII, Dnevi slovenske uprave 2001
3. Poročila o delu varuha človekovih pravic, www. Varuh-rs.si
4. Odločba Ustavnega sodišča Slovenije U-I-327/94, Ur. list RS, št. 20/95
5. Tone Dolčič: Možnosti pacienta ob napaki zdravnika- analiza pobud varuhu človekovih, posvet Etika v belem, Ljubljana 2005