Avtor: Jernej Rovšek, namestnik varuha

S posebnim položajem posameznih kategorij ljudi so povezani tudi predlogi za posebne mehanizme za varovanje njihovih pravic. Prav gotovo sta na eni strani uveljavitev in uspešnost varuha in na drugi realne potrebe po posebnem varstvu posameznih ranljivih skupin prebivalcev med razlogi za številne pobude za ustanovitev novih varuhov za posebna ožja področja ali območja. Takšne pobude so še posebej pogoste v zadnjem času. Namen pričujoče analize je skupaj predstaviti takšne pobude; ob tem pa razgrniti možne oblike njihove realizacije in probleme, ki jih je mogoče ob tem pričakovati.

Raznolikost pobud in področij

Največ je predlogov za ustanovitev posebnega varuha za področje otrokovih pravic. Na predlog Komisije za enake možnosti je Državni zbor v 5. točki sklepov, ki jih je sprejel ob obravnavi poročila za leto 1997, predlagal, “da se z vidika otrokovih koristi prouči možnost o ustanovitvi posebnega varuha za otrokove pravice”. Posebnega varuha otrokovih pravic predlagajo tudi nevladne organizacije. Zveza prijateljev mladine Slovenije je predlagala Vladi “oblikovanje zakona o varuhu otrokovih pravic in za sprožitev postopka za ustanovitev varuha” ter predlog za oblikovanje vladnega urada za otroka. Pravno-informacijski center nevladnih organizacij – PIC pa v posebni publikaciji z naslovom “Otroški ombudsman” analizira potrebo in razloge za vzpostavitev posebnega varuha otrokovih pravic v Sloveniji.

Banka Slovenije je v pismu, ki ga je naslovila na Ministrstvo za ekonomske odnose in razvoj (MEOR), predlagala ustanovitev “neodvisne institucije za varstvo potrošnikov v zvezi s plačilnim prometom s tujino”. Neodvisno institucijo za reševanje sporov naj bi ustanovili zaradi uskladitve z ustrezno direktivo EU, pri čemer bi bilo po mnenju Banke Slovenije smiselno ustanoviti takšno institucijo za vse finančne storitve: bančni ali finančni varuh.. Občasno se pojavljajo predlogi za ustanovitev neodvisne institucije, ki bi posredovala pri reševanju potrošniških sporov: potrošniški varuh. Iz usklajevanja s pravnim redom EU izhaja ideja o ustanovitvi posebnega varuha za varstvo osebnih podatkov. V poročilu za leto 1998, v analizi o uresničevanju pravice do dostopa do informacij javnega značaja, smo sami predlagali, naj bi posebni zakon, ki bi urejal uresničevanje te pravice, predvidel tudi ustanovitev posebnega  informacijskega varuha. Posredoval bi pri uveljavljanju pravice do dostopa do informacij javnega značaja. Na strokovnih posvetih in v javnosti se občasno pojavljajo tudi ideje za ustanovitev medijskega varuha, ki bi posredoval v sporih med prizadetimi posamezniki in javnimi glasili in zdravstvenega varuha, ki bi sprejemal in obravnaval pritožbe na področju zdravstvenih dejavnosti. Kot v svetu se bo tudi pri nas z razširjanjem dejavnosti domov za institucionalno varstvo starejših postavilo vprašanje neformalnih mehanizmov za varovanje pravic stanovalcev v takšnih domovih. Nekatere invalidske organizacije nameravajo predlagati vzpostavitev varuha pravic invalidov. V okviru Mestne občine Ljubljana so razmišljanja o oblikovanju , ki bi posredoval med meščani in mestnimi organi. Združenje najemnikov nacionaliziranih stanovanj je na svojem občnem zboru v letu 1999 predlagalo Vladi, naj imenuje varuha človekovih pravic za področje stanovanjskih zadev. Predlog je utemeljen z neuspehom pri ustanavljanju svetov za varstvo najemnikov v občinah, ki jih predvideva Stanovanjski zakon (SZ), in s potrebo, da varuh ne bi obravnaval le kršitev pravic najemnikov v razmerju do države, pač pa tudi do lastnikov stanovanj. Lani smo dijakom in ravnatelju Gimnazije Jožeta Plečnika posredovali naše mnenje k predlogu statuta dijaškega parlamenta, ki je predvideval ustanovitev dijaškega varuha.

Iz navedenega je razvidno, da so pobude zelo raznolike in v različnih fazah domišljenosti. Nekatere predvidevajo, da bi nova institucija ob načelnem zavzemanju za promocijo interesov posebnih skupin tudi neodvisno obravnavala posamične pritožbe ali pa nudila v sporih svoje poravnalne ali arbitražne storitve.

Različne podlage za posebne varuhe

Varuh človekovih pravic je zainteresiran za učinkovito uveljavljanje in varovanje pravic državljanov in drugih prebivalcev ter tudi za učinkovitejše mehanizme varstva posebnih skupin tudi na področjih, ki ji sam ne pokriva, zlasti v zasebni sferi. Zato ne nasprotujemo oblikovanju novih varuhov, vendar pa bi pred odgovorom na vprašanje, ali in katere posebne varuhe potrebujemo, morali razjasniti nekatera sistemska in ustavnopravna vprašanja, pri uvajanju novih mehanizmov pa slediti načelom racionalnosti in učinkovitosti.

Temelj za ustanovitev varuha človekovih pravic daje prvi odstavek 159. člena Ustave, ki opredeljuje cilj delovanja institucije (varovanje človekovih pravic in temeljnih svoboščin posameznikov) in obseg njegovih pooblastil (le v razmerju do državnih organov, organov lokalne samouprave in nosilcev javnih pooblastil). Drugi odstavek daje pooblastilo, da se z zakonom lahko za posamezna področja določijo posebni varuhi pravic državljanov.

Slovenski varuh človekovih pravic je tip parlamentarnega ombudsmana, ki deluje na ravni celotne države. Zakon mu daje pooblastilo, da deluje tudi na lokalni ravni. V svetu ne obstaja model ombudsmana ali ombudsmanska shema, ki bi jo bilo mogoče povzeti in prenašati iz ene državne ureditve v drugo. Vsaka država je razvila svoj model ombudsmana ali obmudsmanov, ki se v številnih sistemskih rešitvah in podrobnostih med seboj razlikujejo.

Med javnim in zasebnim sektorjem

Ne glede na takšno raznolikost je mogoče ombudsmane najprej razdeliti na dve glavni skupini: na ombudsmane javnega sektorja in ombudsmane zasebnega sektorja.

Med ombudsmani javnega sektorja je prav gotovo najpomembnejši parlamentarni ombudsman, ki deluje na celotnem območju države. Ustanovi se na podlagi ustave ali zakona. V ta sklop sodijo tudi nekateri ombudsmani, ki jih zaradi posebnosti ustavnih sistemov v državah ne imenuje parlament, temveč izvršilna oblast oziroma predsednik države ali v različnih kombinacijah oba. V drugo kategorijo bi lahko uvrstili posebne ombudsmane, ki varujejo posebne ciljne skupine prebivalcev. Lahko jih imenuje parlament, vendar pa najpogosteje delujejo v okviru izvršilne oblasti. V to skupino lahko uvrstimo posebne ombudsmane v skandinavskih državah, ki jih imenuje Vlada – vladni ombudsmani in so podrejeni tudi nadzoru glavnega - parlamentarnega ombudsmana. Tretja skupina so regionalni, lokalni ali mestni ombudsmani, ki delujejo izključno na ravni lokalnih skupnosti ter so popolnoma neodvisni od državnih organov.

Ombudsmani zasebnega sektorja nadzirajo nevladne subjekte, ki jih ustanovijo in financirajo. Največkrat jih ustanovijo veliki zasebni ponudniki določenih storitev, ki želijo tako svoje komitente prepričati, da so zainteresirani za visoko raven svojih storitev in za resno obravnavanje njihovih pritožb. Pogosto pa družbe k njihovemu ustanavljanju spodbudi država, tudi prek zakonodaje, s katero uravnava mehanizme spodbud in sankcij na določenem področju. Takšne mehanizme je uporabila vlada Združenega kraljestva. Tako ji je uspelo združiti ombudsmane, ki so delovali na področju finančnih storitev, v skupno institucijo tako imenovanega ombudsmana finančnega sektorja, ki združuje ombudsmane, ki so dotlej nadzirali banke, zavarovalnice, stanovanjske hranilnice, borzne hiše in druge institucije na tem področju.

Ni nujno, da je delitev na ombudsmane javnega in zasebnega sektorja zelo dosledna. Mogoče so tudi različne kombinacije obeh. Država lahko predpiše ustanovitev ombudsmanov, ki delujejo na zasebnem sektorju, in jih sofinancira. K ombudsmanski “shemi” javnega sektorja pa se lahko priključijo tudi institucije zasebnega sektorja.

Vendar bi kombinacija varuha, ki bi delal tako na javnem kot na zasebnema sektorju, za naše razmere in ob upoštevanju ustavne določbe 159. člena bila dvomljiva. V tem primeru bi se postavila številna dodatna vprašanja. Če bi varuh v razmerju do posameznikov ali drugih civilnih subjektov imel določena pooblastila - za uspešno delo bi potreboval najmanj pravico zahtevati in dobiti od njih določene informacije - bi se postavilo vprašanje ustavne podlage za takšna pooblastila. V tem primeru bi varuh nastopal kot državni organ v razmerju do civilnopravnih subjektov, zato bi nastopilo vprašanje ustavnih pooblastil za takšno ravnanje in mehanizmov varstva pravic teh subjektov, ki bi bili lahko prizadeti. Ustava ne omogoča posegov državnih organov brez ustavne in zakonske podlage. To vprašanje se zastavlja zlasti pri morebitnem varuhu otrokovih in potrošnikovih pravic, saj so v večini primerov kršitelji zasebniki oziroma osebe civilnega prava. Seveda je mogoče razširiti pooblastila varuha do civilnopravnih subjektov, vendar morajo ti na to pristati prostovoljno, država jih lahko k temu s svojimi mehanizmi le spodbuja.

Posebni varuhi lahko tudi v okviru vlade

Seveda pa ni edina vloga varuha obravnava posamičnih primerov kršitev pravic posameznikov, saj obravnava tudi splošnejša vprašanja kršitev pravic in predlaga državnim organom ukrepe za njihovo odpravo, predvsem pa za odpravo vzrokov, ki vodijo do kršitev. Pomembna je tudi naloga, da skrbi za usklajeno, učinkovito in za državljane prijazno delo organov, ki jih obravnava. Posebni varuhi so zato lahko ustanovljeni tudi v okviru vlade, na tem mestu lahko celo učinkoviteje vplivajo na usklajenost delovanja vladnih in nevladnih organov na posameznih področjih. Tudi zakonodaja in drugi predpisi se praviloma pripravljajo v okviru vlade, zato ima lahko vladni varuh pomembno vlogo pri usklajevanju predpisov, ki posegajo na položaj skupine, ki jo zastopa. Pomembna je tudi promocijska in izobraževalna vloga  varuhov, ki se prav tako lahko uspešno izvaja v okviru vladnih pooblastil.

V okviru Vlade že deluje nekaj uradov, ki obravnavajo in skrbijo za posebne ciljne skupine. To so uradi: za narodnosti, za žensko politiko, za invalide in za verske skupnosti. V okviru MEOR pa deluje Urad za varstvo potrošnikov. Ti uradi lahko uspešno uresničujejo večji del nalog, ki smo jih navedli, zlasti glede usklajevanja politike v okviru Vlade. Ostaja še vprašanje obravnave posamičnih vlog. Že doslej so vladni uradi pritožbe, naslovljene nanje, posredovali varuhu človekovih pravic. Zato lahko varuh še naprej obravnava pritožbe z vseh navedenih področij in v razmerju do državnih organov, organov lokalnih skupnosti in nosilcev javnih pooblastil. Mogoče pa je v večji meri usmeriti delo in pristojnosti uradov tudi v obravnavo posamičnih zadev. Med uradi pogrešamo le urad za otrokove pravice, ki bi lahko opravljal večji del nalog, ki jih navajajo pobudniki za ustanovitev otroškega varuha.

Možnosti za racionalno in učinkovito ustanavljanje posebnih varuhov

Slovenija je relativno majhna država tako po številu prebivalcev kot po gospodarski moči. Zato je treba pri ustanavljanju novih državnih organov upoštevati tudi vidik racionalnosti. Ustanavljanje novih samostojnih institucij je povezano tudi z ustrezno organizacijsko in logistično podporo. Takšni stroški bi bili neupravičeni ob relativno majhnem številu zadev, ki jih je pričakovati (glede na naše izkušnje) na posameznih področjih.

Možnosti za opravljanje nalog posebnih varuhov na posameznih področjih, če bi se za to kazale potrebe, obstajajo tudi v okviru institucije varuha človekovih pravic. Takšna rešitev je prav gotovo bolj racionalna kot ustanovitev popolnoma novih institucij, saj se zmanjšajo stroški za spremljajoče strokovne in pomožne dejavnosti. Poleg tega je mogoče glede na število prejetih pobud zagotavljati enakomernejšo obremenitev nosilcev posameznih nalog. Zakon o varuhu človekovih pravic (ZVarCP) predvideva funkcijo namestnika varuha, ki je pooblaščen za posamezno ožje področje in ima glede teh enaka pooblastila kot varuh. Z zakonom je to število določeno z najmanj dvema in največ štirimi namestniki. Če bi se pokazalo, da je tako mogoče učinkoviteje izvajati varstvo nekaterih posebnih skupin prebivalcev, bi bilo treba z zakonom povečati zgornje število namestnikov varuha.

* * *

Glede na povedano je torej predloge za ustanovitev novih posebnih varuhov mogoče uresničiti na naslednje načine:

z ustanovitvijo posebnega varuha z zakonom (v javnem sektorju) ali ustanovitvenim aktom (v zasebnem sektorju), z ustanovitvijo posebnega varuha s posebnim ali področnim zakonom, pri čemer se izvajanje funkcije začasno ali trajno zaupa varuhu človekovih pravic, z ustanovitvijo varuha s posebnim ali področnim zakonom, pri čemer bi funkcijo opravljal eden od namestnikov varuha, z ustanovitvijo ali preoblikovanjem obstoječih vladnih uradov. Vsak od navedenih načinov ima svoje prednosti in slabosti, zato bi bilo treba za vsako področje izdelati posebno analizo potreb neformalnega varstva posebnih skupin prebivalcev ali določene kategorije pravice in temu prilagoditi predlagane rešitve. Glede na pričakovano relativno majhno število zadev na posameznih ožjih področjih se kot najbolj racionalni rešitvi ponujata ustrezno preoblikovanje oziroma razširitev pristojnosti vladnih uradov ali ena od možnosti v okviru obstoječe institucije varuha človekovih pravic.