Opis primera presega običajni obseg, vendar smo se odločili, da ga zaradi zanimivosti in zapletenosti zadeve podrobno predstavimo.

V vednost smo dobili pismo, naslovljeno na predsednika Vlade RS, v katerem predstojnik budistične kongregacije Dharmaling opozarja na domnevne kršitve azilnega postopka v primeru mladoletne prosilke za azil brez državljanstva in njenega otroka. Noseča mladoletnica naj bi pri svojih 16 letih starosti pobegnila iz Tibeta, potem ko naj bi kitajska vojska aretirala več njenih sorodnikov, ker so izrazili svojo versko pripadnost in željo po svobodi. V pismu je navedel, da je mladoletna prosilka za azil zase in za svojega otroka vložila prošnjo za azil na diplomatskem in konzularnem predstavništvu Republike Slovenije (DKP RS) v New Delhiju v Indiji. Po opravljenem osebnem pogovoru so mladoletno prosilko poslali v kraj njenega bivališča v Indiji brez spremstva.

Glede na to, da smo se prvič seznanili s primerom vložitve prošnje za azil na DKP RS, smo naredili poizvedbo na Ministrstvu za notranje zadeve (MNZ) glede ugotovitve dejanskega stanja, zagotovitve pravic mladoletne prosilke brez spremstva in zagotovitve spoštovanja načela nevračanja, glede na to, da Indija ni podpisnica ženevske Konvencije o statusu beguncev iz leta 1951 in je zato načelo nevračanja ne zavezuje. Poleg tega nas je zanimalo, kako so prosilcem za azil, ki vložijo prošnjo na DKP RS, zagotovljene pravice, opredeljene v Zakonu o mednarodni zaščiti (Ur. L. RS št. 111/07, 111/08 – odl. US in 58/09; ZMZ-NPB1). MNZ nam je v dopisu pojasnilo, da so skladno s 16. členom ZMZ-NPB1 prosilki in njenemu sinu v postopku postavili zakonitega zastopnika in zagotovili prevode vseh dokazil, ki jih je v postopku predložila prosilka. MNZ je še proučevalo možnost izvedbe osebnega pogovora. V nadaljevanju pa je MNZ pojasnilo, da načelo nevračanja v skladu z 20. členom ZMZ­NPB1 pomeni, da ni dovoljena prisilna odstranitev ali vrnitev osebe v državo, kjer bi bilo njeno življenje ali svoboda ogrožena zaradi njene rase, vere, narodnosti, pripadnosti posebni družbeni skupini ali politični opredelitvi. Iz tega naj bi jasno izhajalo, da Republika Slovenija v tem primeru sploh ne more kršiti načela nevračanja, saj prosilca sploh še nista stopila na naše ozemlje. Pri tem je MNZ izpostavilo, da načelo nevračanja pomeni le dolžnost države, da oseb ne vrača v države, kjer bi bilo njihovo življenje oziroma svoboda ogrožena, ne vključuje pa obveznosti države, da sprejme v državo vse osebe, ki zunaj državnih meja zaprosijo za mednarodno zaščito. Vložitev prošnje na DKPRS naj bi po mnenju MNZ pomenilo, da se tujcu omogoči dostop do postopka mednarodne zaščite v RS in s tem vsa temeljna postopkovna jamstva, ne pa tudi vseh drugih pravic, ki jih imajo prosilci za mednarodno zaščito po zakonu in so v RS.

Varuh je v odgovoru na dopis MNZ opozoril, da tako ozka razlaga načela nevračanja (non­refoulement) nikakor ni v skladu z njegovim namenom, zato ne more vzdržati in lahko odpira vrata kršitvam človekovih pravic. Načelo nevračanja, določeno v prvem odstavku 33. člena Konvencije o statusu beguncev iz leta 1951 (Uradni list FLRJ-MP, št. 7-76/1960, in Uradni list RS-MP, št. 15/1992), je temeljni kamen mednarodne zaščite in pomeni neodtujljivo pravico tako prosilcev za azil kot beguncev. Pri tem je Varuh povzel stališče Visokega komisariata za begunce (United Nations High Commission for Refugees, UNHCR) iz leta 2007 glede uporabe načela nevračanja v zunajozemeljskih primerih, tj. v primerih, ko prosilec za azil ali begunec fizično ni na ozemlju države, ki jo prosi za azil. Po mnenju UNHCR načelo nevračanja nikakor ni predmet ozemeljskih omejitev, temveč ga je treba uporabljati tudi tam, kjer država učinkovito izvaja svojo pristojnost. Torej vprašanje, ali je prosilec za azil ali begunec pod pristojnostjo neke države, ni odvisno od tega, ali je oseba na ozemlju države, temveč od tega, ali je nad to osebo mogoč učinkovit nadzor. Takšno stališče je v različnih primerih razvidno tudi iz sodne prakse Evropskega sodišča za človekove pravice (ESČP). Skladno s tem je bilo mogoče povzeti, da je država zavezana k spoštovanju načela nevračanja, ne glede na to, ali je oseba na ozemlju te države. Pomembno je le to, ali država lahko učinkovito izvaja svojo pristojnost, in to vključuje tudi mejne prehode, mednarodne cone, diplomatska in konzularna predstavništva idr. Varuh je še ugotovil, da enako stališče sledi iz Smernic glede izvajanja Zakona o mednarodni zaščiti, ki jih je izdalo MNZ v letu 2009 in kjer je navedeno, da je treba načelo nevračanja v 20. členu razlagati tako, da zajema varstvo pred preganjanjem ter varstvo pred mučenjem in drugim nečloveškim ravnanjem, pri čemer velja za vse tujce, nad katerimi imajo pristojnost organi Republike Slovenije.

Poleg tega je Varuh še opozoril, da se je treba pri načelu nevračanja zavedati, kakšen namen to načelo zasleduje. Namen načela nevračanja je zagotoviti, da prosilec za azil ali begunec ni izpostavljen razmeram, v katerih bi bilo lahko ogroženo njegovo življenje ali svoboda zaradi rase, vere, narodnosti, političnega prepričanja ali pripadnosti posebni družbeni skupini. Nikakor se nespoštovanje tega načela ne sme interpretirati v smislu aktivnega delovanja države, temveč je za nespoštovanje te mednarodne obveznosti dovolj že pasivna vloga države. Izrazov prisilna odstranitev in vrnitev v državo se ne sme razlagati ozko in le jezikovno, temveč je treba ta izraza interpretirati v teleološkem smislu in preveriti namen načela nevračanja. Tudi UNHCR meni, da je namen načela nevračanja onemogočiti državi kakršno koli opustitev, katere učinek je vrnitev prosilca za azil ali begunca na območje, kjer je ta oseba izpostavljena nevarnosti za življenje in svobodo. Varuh se je delno strinjal s stališčem MNZ glede načela nevračanja, in sicer v delu, da država nima obveznosti sprejeti v državo vse osebe, ki zaprosijo za mednarodno zaščito. Ne glede na to pa je Varuh menil, da ima država mednarodno obveznost zagotoviti spoštovanje načela nevračanja, kar pomeni, da mora prosilcu za azil ali beguncu zagotoviti, da nista ogrožena njegovo življenje ali svoboda iz razlogov rase, vere, narodnosti, političnega prepričanja ali pripadnosti posebni družbeni skupini. To pomeni, da bi morala država preveriti, ali ta nevarnost obstaja, in če obstaja, osebi tudi zaščititi. V tem primeru sta bili mladoletni osebi po opravljenem pogovoru poslani nazaj v vas v Indiji brez ocene ogroženosti. Indija ni podpisnica Konvencije o statusu beguncev iz leta 1951, zato je načelo nevračanja ne zavezuje in ti mladoletni osebi bi lahko bili izpostavljeni nevarnosti vrnitve na območje, kjer bi lahko bilo ogroženo njuno življenje oziroma svoboda.

Varuh je še opozoril MNZ tudi na nepravilno interpretacijo Direktive 2003/9/ES o minimalnih standardih za sprejem prosilcev za azil in ob tem poudaril, da je RS na podlagi te direktive sprejela ZMZ­NPB1, s katerim je v slovenski pravni red prenesla vsebino Direktive. Varuhu se zdi nesprejemljivo, da se je MNZ skliceval na to direktivo, saj je splošno znano, da direktive Evropske unije nimajo neposrednega učinka in ne veljajo neposredno, tako kot npr. uredbe, temveč državo le zavezujejo k sprejetju zakonodaje, ki zasleduje cilje direktive, kako ta cilj doseči, pa je stvar posamezne države članice. Republika Slovenija je v letu 2007 to direktivo prenesla v svoj pravni red z Zakonom o mednarodni zaščiti, v katerem pa ni, tako kot direktiva, izključila iz pogojev sprejema prosilcev za diplomatski ali teritorialni azil, ki vlogo podajo na predstavništvih držav članic. Direktiva pa ne velja neposredno, zato se njeno določilo o neuporabnosti v primerih prošnje za diplomatski in teritorialni azil na predstavništvih držav članic v tem primeru ne more neposredno uporabiti. Republika Slovenija tega vprašanja nikjer ni uredila in nima nikakršne pravne podlage za izključitev določene skupine prosilcev za mednarodno zaščito iz pogojev sprejema. MNZ je nato v odgovoru na Varuhove dileme in opozorila menilo, da RS v tem primeru ne krši načela nevračanja v pasivnem smislu, saj je upravni organ upošteval, da sta prosilca nastanjena v Dharamsali v Indiji, kjer živi približno pet tisoč Tibetancev v izgnanstvu. Varuhu se zdi zanimivo, da je MNZ v zvezi s tem navedlo nova dejstva, ki v prvem odgovoru niso bila podana.

Pobuda je bila utemeljena, saj so bile iz stališč MNZ razvidne nedosledne interpretacije spoštovanja načela nevračanja v azilnem postopku. To pa je z vidika spoštovanja človekovih pravic kritično, saj bi različne razlage tega načela lahko pripeljale do neenakosti pred zakonom. 0.5-58/2009