Zavod za pokojninsko in invalidsko zavarovanje je v pritožbeno-revizijskem postopku 90-letni pobudnici odvzel pravico do dodatka za pomoč in postrežbo. Pri tem je kršil določila Zakona o splošnem upravnem postopku glede ugotavljanja dejanskega stanja: odločbo je namreč oprl na zdravstvene izvide stare več kot 1 leto, niti ni opravil osebnega pregleda, tudi za tako odločitev ni ustrezno obrazložil odločbe. Kršil pa je tudi določila Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju, saj je istočasno odločal o pritožbi ter reviziji in v tem postopku odločbo spremenil na škodo pobudnice. Varuh je ugotovil, da je ZPIZ pri odločanju kršil določila Zakona o splošnem upravnem postopku ter Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju, v posledici tega pa tudi 14. Ustave glede enakosti, 25. člen Ustave glede pravice do pravnega sredstva, prav tako pa tudi 6. člen Evropske konvencije o človekovih pravicah o poštenem postopku.
* * *
Na Varuha človekovih pravic Republike Slovenije (Varuh) se je v imenu pobudnice obrnila njena hčerka. Že pred tem pa nas je z njenimi težavami seznanila predsednica Spominčice-Alzheimer Slovenije Štefanija L. Zlobec. Pobudnici je bil z Odločbo Zavoda za pokojninsko in invalidsko zavarovanje, izdano oktobra 2020, priznan dodatek za pomoč in postrežbo v znesku 150 EUR. Odločba se je opirala na Izvedensko mnenje invalidske komisije 1. stopnje (oktober 2020), v njem so bili povzeti nevrološki izvid iz leta 2019 ter okulistični izvid iz leta 2018. Osebnega pregleda invalidska komisija zaradi okoliščin koronavirusne bolezni ni naredila, pač pa je mnenje o upravičenosti do dodatka za pomoč in postrežbo podala na osnovi proučitve obstoječe medicinske dokumentacije. Ker se hčerke pobudnice z višino dodatka niso strinjale, saj se jim je glede na zdravstveno stanje mame zdel premajhen, so zoper omenjeno odločbo Zavoda za pokojninsko in invalidsko zavarovanje (ZPIZ) v zakonskem roku vložile pritožbo. V njej so natančno opisale mamine zdravstvene in starostne tegobe, priložile so tudi novejše zdravstvene izvide.
Pritožbeni organ je izdal odločbo, s katero je istočasno odločal o pritožbi ter o reviziji zoper prvostopenjsko odločbo. Izrek omenjene odločbe je spremenil tako, da pobudnica ni imela več pravice do dodatka za pomoč in postrežbo. V obrazložitvi se je skliceval na Izvedensko mnenje Invalidske komisije II stopnje. Ta pa je podal mnenje, da pobudnica ni upravičena do dodatka za pomoč in postrežbo na podlagi enakih zdravstvenih izvidov kot prvostopenjski izvedenski organ. Osebni pregled pobudnice ponovno ni bil narejen, pač pa je izvedeniško mnenje podal dvočlanski senat, v sestavi zdravnika medicine dela ter zdravnika ginekologije.
Varuh se je s poizvedbo obrnil na ZPIZ. Zanimalo ga je, zakaj se pritožbenemu organu ob okoliščini, da so zdravstveni izvidi, na katere se je opiralo odločujoče izvedeniško mnenje, stari več kot 1 leto, ni zdelo nujno in primerno pridobiti novejše zdravstvene izvide, prav tako pa tudi ne opraviti osebnega pregleda pobudnice in se tako neposredno prepričati o njenem zdravstvenem stanju ter o njeni potrebi po pomoči in postrežbi. Nadalje je Varuh izrazil dvom glede sestave dvočlanskega senata invalidske komisije druge stopnje, v katerem ni bilo specialista s področja obolevnosti pobudnice.
Prav tako pa je Varuh na ZPIZ naslovil vprašanje o tem, kako si v konkretnem primeru razlaga pravilo prepovedi reformatio in peus v pritožbenem postopku. V konkretnem primeru je namreč pobudnica zaradi pritožbe, odločanje o kateri je bilo združeno z revizijo, bila oškodovana, saj je izgubila pravico do dodatka za pomoč in postrežbo. Ni namreč gotovo, da bi v primeru, če pobudnica ne bi vložila pritožbe, njena odločba bila sploh predložena v revizijo.
Glede potrebe po osebnem pregledu se je ZPIZ skliceval na čas razglašene epidemije v zvezi s koronavirusno boleznijo, na možnost pobudnice, da bi lahko sama predložila novejšo medicinsko dokumentacijo, na Pravilnik o organizaciji in načinu delovanja izvedenskih organov Zavoda za pokojninsko in invalidsko zavarovanje Slovenije ter na izvid zdravstvenega stanja osebne zdravnice v predlogu.
Glede sestave dvočlanskega senata invalidske komisije druge stopnje, ki ji je Varuh oporekal, pa se ZPIZ 'opravičeval' s pomanjkanjem izvedencev II. stopnje. Na Varuhovo dilemo o prepovedi reformatio in peus pa je ZPIZ navajal določila 173. in 174. člena Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (ZPIZ-2), ki naj bi tovrstno odločanje ZPIZ-a zakonsko dopuščali.
Varuhovo stališče do sestave invalidske komisije in glede osebnega pregleda pobudnice
Navajanje ZPIZ, da sestava invalidske komisije ni bila ustrezna zaradi pomanjkanja izvedencev, Varuh ni sprejel. Strinjal pa se je z ZPIZ, da je odločitev o potrebi po osebnem pregledu zavarovanca strokovna, o čemer se odloča na podlagi Pravilnika o organizaciji in načinu delovanja izvedenskih organov ZPIZ.
Po mnenju ZPIZ v konkretnem primeru ni bil opravljen osebni pregled pobudnice, ker se odgovorni za to pač niso odločili. Varuh je menil, da bi morala biti ta odločitev v odločbi o pritožbi in reviziji biti še posebej skrbno in natančno obrazložena ob dejstvu, da so bili zdravstveni izvidi pobudnice, na katero se je opiralo odločujoče izvedeniško mnenje stari več kot 1 leto, da šteje pobudnica že več kot 90 let in se njeno zdravstveno stanje hitro spreminja ter da v pritožbenem postopku ni bila sprejeta odločitev o osebnem pregledu pobudnice. V nasprotnem primeru se namreč ustvarja vtis, da se osebnega pregleda ni opravilo zaradi epidemije in da zato zdravstveno stanje pobudnice v času podanega izvedeniškega mnenja invalidske komisije II. stopnje morda ni bilo dejansko takšno, kot je tam zapisano. Vse to pa rezultira v neugodni odločitvi za pobudnico.
Stališče Varuha o istočasnem odločanju o reviziji in pritožbi
ZPIZ-2 v četrtem odstavku 173. člena določa, da, če je zoper odločbo območne enote zavoda vložena pritožba, se odloča o reviziji in pritožbi z isto odločbo. Navedeno pa ne pomeni, kot zmotno razlaga ZPIZ, da če je zoper odločbo vložena pritožba, se istočasno vedno opravi tudi revizija. Takšno razlaganje ZPIZ je napačno in lahko vodi do neenake obravnave iz 14. člena Ustave, kršitve pravice do pritožbe iz 25. člena Ustave ter do poštenega postopka iz 6. člena Evropske konvencije o človekovih pravicah (EKČP). Z omenjenim tolmačenjem in ravnanjem ZPIZ je pravica do pritožbe, ki je kot redno pravno sredstvo združena z revizijo kot z izrednim pravnim sredstvom ter sredstvom notranje kontrole, izvotljena. Pritožnik namreč v tovrstnem primeru tvega, da bo v pritožbeno-revizijskem postopku izgubil tudi pravico, ki jo je sicer na 1. stopnji pridobil. Le načelo objektivne naključne izbire odločb prve stopnje, ki se predložijo v revizijo, po mnenju Varuha vodi k nepristranskemu odločanju. Naključna izbira pa je določena tudi v ZPIZ-2 in velja za vse odločbe prve stopnje, tako za tiste zoper katere je vložena pritožba, kot tudi za tiste, zoper katere pritožba ni vložena. Odločanje nasprotno temu pomeni zato tudi kršitev načela zakonitosti.
Varuhovo stališče o odpravi in razveljavitvi odločbe v revizijskem postopku
Varuh se je strinjal s ZPIZ, da odločba o pravici iz obveznega pokojninskega in invalidskega zavarovanja izdana v revizijskem postopku, učinkuje s prvim dnem naslednjega meseca po izdaji, kot določa tretji odstavek 174. člena ZPIZ-2; pri tem gre za vsebinsko, meritorno odločitev. Vendar pa to ne pomeni, da učinki odprave prvostopenjske odločbe v revizijskem postopku ne bi učinkovali za nazaj. Zato je nujna zakonska opredelitev kriterijev, kdaj je možno odločbo v reviziji razveljaviti, kdaj odpraviti in kdaj spremeniti na škodo zavarovanca. Obstoječa ureditev namreč lahko vodi do odločanja, ki je nasprotno že citiranim členom Ustave glede enake obravnave, pravice do pravnega sredstva ter poštenega postopka po EKČP. Ker gre pri tem za sistemsko problematiko, je Varuh ZPIZ seznanil, da bo na omenjeno javno opozorili v svojem letnem poročilu, pa tudi na sestanku z Ministrstvom za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti.
V konkretnem primeru je Varuh pobudo evidentiral kot utemeljeno. Ugotovil je, da je ZPIZ pri odločanju o pravici pobudnice do dodatka za pomoč in postrežbo kršil določila Zakona o splošnem upravnem postopku glede ugotavljanja dejanskega stanja ter obrazložitve odločbe, ZPIZ-2 glede istočasnega odločanja o pritožbi ter reviziji in v posledici 14. in 25. člen Ustave ter 6. člen Evropske konvencije o človekovih pravicah. 9.2-10/2021
