Varuh je pobudo vzel v obravnavo v smislu širšega vprašanja[1] ter na Ministrstvo za izobraževanje, znanosti in šport (MIZŠ) naslovil poizvedbo, ali je to pred sprejemom Načrta sproščanja ukrepov za zajezitev epidemije covid-19 (načrt), opravilo ustrezno ustavnopravno presojo ustreznosti regijskega odpiranja vzgojno-izobraževalnih ustanov s 14. členom Ustave RS.[2] Da je ukrepe za zajezitev širjenja covid-19 potrebno presoditi tudi z vidika njihove pravne (ne)dopustnosti, je namreč odločilo že Ustavno sodišče RS s sklepom U-I-473/20-14 z dne 21. 12. 2020, ki je zadržalo izvrševanje takrat veljavnega ukrepa Vlade RS s področja vzgoje in izobraževanja, če se je ta uporabljal za šole in vzgojno-izobraževalne zavode za otroke s posebnimi potrebami, ker bi lahko predstavljal poseg v človekovo pravico otrok s posebnimi potrebami do izobraževanja.

V zvezi s pravico do izobraževanja je Varuh poudaril, da je ta v pravnem redu RS na ustavni ravni urejena v 57. členu Ustave RS (izobrazba in šolanje)[3] in v drugem odstavku 52. člena Ustave RS (pravice invalidov)[4]. Njeno urejanje pa ne sme biti v nasprotju s 14. členom Ustave RS (enakost pred zakonom) in 56. členom Ustave RS (pravic otrok)[5]. Navedeni členi Ustave RS, ki so zelo splošni, so konkretizirani v nižjih pravnih aktih. Prvi tovrstni predpisi nižjega pravnega ranga pa so skladno z 8. členom Ustave RS načela mednarodnega prava ter mednarodne pogodbe, ki obvezujejo Slovenijo. Posebej relevantna mednarodna pogodba, ki zavezuje RS na področju izobraževanja otrok, je Konvencija o otrokovih pravicah (KOP).

V KOP je pravica do osnovnošolskega izobraževanja otrok urejena v 28. členu.[6] Prepoved diskriminacije otrok s posebnimi potrebami pa v navedenem členu izrecno ni omenjena. Ne glede na navedeno, upoštevajoč 2. člen KOP[7], Varuh meni, da je treba 28. člen KOP razumeti na način, ki ni diskriminatoren do otrok s posebnimi potrebami (podobno tudi 24. člen Konvencije o pravicah invalidov – KPI[8]). V zvezi z epidemijo covid-19 Varuh opozarja tudi na širše soglasje mednarodne skupnosti, da je pravo človekovih pravic jasno, da učenci ohranijo pravico do izobraževanja tudi v času epidemije, ki jo je dolžna zagotoviti vsakokratna oblast posamezne države, kot tudi druge človekove pravice in temeljne svoboščine.[9]

Šolanje na daljavo, o katerem odloči s sklepom minister, pristojen za izobraževanje, je v slovenskem pravnem redu na zakonski ravni urejeno v prvem in drugem odstavku 104. člena Zakona o začasnih ukrepih za omilitev in odpravo posledic COVID-19 (ZZUOOP).[10] Prepoved diskriminacije pa je na zakonodajni ravni v slovenskem pravnem redu urejana v 4. členu Zakona o varstvu pred diskriminacijo (ZVarD).[11] Pri tem velja omeniti, da prvi in šesti odstavek 13. člena ZVarD določata, da neenako obravnavanje na področju vzgoje in izobraževanja zaradi določene osebne okoliščine ne pomeni diskriminacije po tem zakonu, če takšno različno obravnavanje temelji na legitimnem cilju in so sredstva za doseganje tega cilja ustrezna, potrebna in sorazmerna.

Varuh je zavzel stališče, da regijski pristop sproščanja ukrepov za zajezitev epidemije covid-19 v Načrtu predstavlja diskriminacijo glede na kraj prebivališča, ki glede na prakso Ustavnega sodišča (lahko) predstavlja osebno okoliščino[12]. Upoštevajoč, da diskriminacija po kraju prebivališča ne spada med osebne okoliščine, v zvezi s katerimi je diskriminacija vedno prepovedana, pa je diskriminacija na podlagi kraja prebivališča lahko dopustna, če je skladna s testom legitimnosti, legalnosti in sorazmernosti.

Glede na opisano pravno podlago v zvezi z (ne)dopustnostjo regijskega odpiranja vzgojno-izobraževalnih zavodov je Varuh ministrstvo v zvezi z zgoraj navedenim testom sorazmernosti opozorilo, da si postavi naslednja vprašanja, če tega še ni storilo. In sicer bi si moralo ministrstvo v zvezi z regijskem odpiranjem vzgojno-izobraževalnih zavodov po mnenju Varuha v prvem koraku najprej postaviti vprašanje, ali je šolanje na daljavo mogoče izvesti enako ali vsaj primerljivo kakovostno kot šolanje na lokaciji. V primeru, da si na to vprašanje odgovori pritrdilno, je regijsko odpiranje vzgojno-izobraževalnih ustanov načeloma dopustno. V primeru, da bi si ministrstvo na prvo vprašanje odgovorilo negativno, pa bi se moralo v drugem koraku vprašati, ali je zapiranje šol po statističnih regijah skladno s testom legitimnosti, legalnosti in sorazmernosti (nujnost, primernost ter sorazmernost v ožjem smislu), ki izjemoma dopušča tudi poseg v prepoved diskriminacije na podlagi osebnih okoliščin po prvem odstavku 14. člena Ustave RS. V primeru, da ministrstvo tudi na to vprašanje odgovori pritrdilno, je regijsko odpiranje vzgojno-izobraževalnih ustanov prav tako načeloma dopustno.

Ministrstvo nam je pojasnilo, da so ukrepi, ki jih sprejema država, sprejeti z namenom zajezitve in obvladovanja epidemije covid-19. V ta namen je bila sprejeta interventna zakonodaja, ki omogoča izobraževanje na daljavo; odloki, ki začasno prepovedujejo zbiranje ljudi v zavodih s področja vzgoje in izobraževanja; ter različni sklepi ministrice. Vlada tedensko preverja utemeljenost ukrepov na podlagi strokovnih mnenj in na tej podlagi odloča o nadaljnjih ukrepih. Režim delovanja šol je odvisen od vsakokratne epidemiološke slike. V vsebinskem delu (povezanem z organizacijo dela na šolah v sedanji specifični situaciji) podrobnejša navodila in usmeritve glede vzgojno-izobraževalnega dela pripravlja Zavod RS za šolstvo in s tem seznanja šole, ki so usmerjene k zagotavljanju enakih možnosti za vse udeležence v procesih izobraževanja. Za učence in dijake je bila zagotovljena tudi nujna pomoč šolske svetovalne službe.

Varuh je pojasnila MIZŠ sprejel, saj je bil naš namen predvsem opozoriti na pomembnejša pravna vprašanja v zvezi z morebitnim ponovnim regijskim odpiranjem vzgojno-izobraževalnih ustanov. Varuh namreč verjame, da je vsem v skupnem interesu, da se v okviru te krize otroci in mladostniki ne naučijo le učne snovi, temveč osvojijo tudi pomen in moč človekovih pravic in temeljnih svoboščin v vsakokratni življenjski situaciji. Ostali pa smo jim pri tem lahko pomemben vzor. 19.1-4/2021

[1] ZVarCP, drugi odstavek 9. člena: »Varuh lahko obravnava tudi širša vprašanja, ki so pomembna za varstvo človekovih pravic in temeljnih svoboščin ter za pravno varnost državljanov v Republiki Sloveniji.«

[2] Ustava RS, 14. člen: »V Sloveniji so vsakomur zagotovljene enake človekove pravice in temeljne svoboščine, ne glede na narodnost, raso, spol, jezik, vero, politično ali drugo prepričanje, gmotno stanje, rojstvo, izobrazbo, družbeni položaj, invalidnost ali katerokoli drugo osebno okoliščino. Vsi so pred zakonom enaki.«

[3] Ustava RS, 57. člen: »Izobraževanje je svobodno. Osnovnošolsko izobraževanje je obvezno in se financira iz javnih sredstev. Država ustvarja možnosti, da si državljani lahko pridobijo ustrezno izobrazbo.«

[4] Ustava RS, drugi odstavek 52. člena: »Otroci z motnjami v telesnem ali duševnem razvoju ter druge huje prizadete osebe imajo pravico do izobraževanja in usposabljanja za dejavno življenje v družbi.«

[5] Ustava RS, prvi odstavek 56. člena: »Otroci uživajo posebno varstvo in skrb. Človekove pravice in temeljne svoboščine uživajo otroci v skladu s svojo starostjo in zrelostjo.«

[6] KOP, točka a) prvega odstavka 28. člena: »Države pogodbenice priznavajo otrokovo pravico do izobraževanja in z namenom, da bi bila ta pravica polagoma dosežena na podlagi enakih možnosti, še posebej zagotavljajo obvezno in vsem brezplačno dostopno osnovno šolanje.«

[7] KOP, prvi odstavek 2. člena: »Države pogodbenice spoštujejo in vsakemu otroku, ki sodi pod njihovo pravno pristojnost, jamčijo s to Konvencijo priznane pravice brez kakršnegakoli razlikovanja, ne glede na raso, barvo kože, spol, jezik, veroizpoved, politično ali drugo prepričanje, narodno, etnično ali družbeno poreklo, premoženje, invalidnost, rojstvo ali kakršenkoli drug položaj otroka, njegovih staršev ali zakonitega skrbnika.«

[8] KPI, prvi odstavek 24. člena (brez točk): »Države pogodbenice priznavajo invalidom pravico do izobraževanja. Za uresničevanje te pravice brez diskriminacije in na podlagi enakih možnosti države pogodbenice zagotavljajo vključujoč izobraževalni sistem na vseh ravneh in vseživljenjsko učenje, usmerjeno v …«

[9] Dostopno na: https://www.right-to-education.org/es/node/1151.

[10] ZZUOOP, 104. člen: »Vzgojno-izobraževalno delo (pouk in druge oblike organiziranega dela) z učenci, dijaki in študenti v osnovnih šolah, osnovnih šolah s prilagojenim programom, zavodih za vzgojo in izobraževanje otrok in mladostnikov s posebnimi potrebami, glasbenih šolah, srednjih in višjih strokovnih šolah lahko, če je to potrebno za omilitev in odpravo posledic COVID-19, poteka v obliki izobraževanja na daljavo. O uvedbi šolanja na daljavo pa s sklepom odloči minister, pristojen za izobraževanje. Z izvajanjem izobraževanja na daljavo iz prejšnjega odstavka se dosegajo realizacija ur in cilji, določeni z vzgojno-izobraževalnimi ali študijskimi programi.«

[11] ZVarD, 4. člen: »Diskriminacija zaradi katere koli osebne okoliščine prepovedana.«

[12] Odločba Ustavnega sodišča RS, št. U-I-253/13-8 z dne 13. 2. 2014. Glej tudi Priporočilo Zagovornika načela enakosti št. 070-88/2019/1 z dne 22. 8. 2019 in drugi.