2.5.3.2 Nacionalni otroški parlament

V letu 2020 je bil zaradi epidemije covid-19 odpovedano 30. zasedanje nacionalnega Otroškega parlamenta. Kljub temu pa je na temo “Moja poklicna prihodnost” potekala razprava in izmenjava mnenj otrok preko spletne platforme iz katere prav tako izhajajo nekatera stališča in predlogi otrok, ki so v razpravi sodelovali.[1]  Isti tema je bila posledično predmet razprave na 31. zasedanju nacionalnega Otroškega parlamenta aprila 2021, ki se ga je udeležil tudi namestnik varuha človekovih pravic zadolžen tudi za področje otrokovih pravic. Mladi parlamentarci so oblikovali naslednja mnenja, pomisleke in predloge:

• V osnovnih šolah bi potrebovali več prakse in informacij o različnih poklicih.

• Smiselno bi bilo povezovanje učnih predmetov in predstavitev poklicev.

• Ker med šolami obstajajo velike razlike glede ocen, predlagamo ponovno uveljavitev sprejemnih izpitov.

• Nekatere poklice bodo nadomestili roboti, nekaterih poklicev ne bo več.

• Poklici, kjer je potreben človeški stik, bodo vedno potrebni in jih tehnika ne bo mogla nikoli nadomestiti. Novi poklici v prihodnosti bodo zahtevali nova znanja, veščine ter večopravilnost. Tudi medpoklicno povezovanje.

• Do poklica vodi nešteto poti, kot so delovne navade, želje, šola, osebne vrednote, trg zaposlitve, tudi sreča. Potrebno se je naučiti delovanja v različnih skupnostih in okoliščinah. Verjeti moramo vase, graditi samopodobo in se znati samoodločati. Potrebujemo podporo staršev in svobodno izbiro poklica.

• Digitalni svet ima tudi prednosti, več ljudi je imelo možnost ogleda informativnih dnevov.

• Ne smemo pozabiti na ravnovesje med digitalnim in realnim življenjem.

• Znanje tujih jezikov nam omogoča zaposlovanje v tujini. Vendar pa izražamo tudi željo ostati v Sloveniji, kjer poznaš jezik, imaš družino in je varna država. Več financiranja bi bilo treba nameniti razvijanju slovenskega zaposlitvenega trga.

• Mladi so izpostavili poziv vladi, da ob epidemiloloških valih ne ustavljajo celotne ekonomije, še posebej pa ne šol.

Vsa mnenja bodo zapisana v poročilu o 31. zasedanju Otroškega parlamenta, ki bo objavljeno na spletni strani Zveze prijateljev mladine Slovenije. Pričakujemo, da se pristojne institucije do zaključkov nacionalnega parlamenta opredelijo.

Priporočilo (stalna nalog) št. 8: Varuh priporočilo glede obravnavanja ugotovitev, predlogov in sklepov vsakoletnega nacionalnega otroškega parlamenta in opredelitve pristojnih organov do vsake ugotovitve, predloga ali sklepa ter njihovega ustreznega upoštevanja pri odločitvah, ki zadevajo otroke, ponavlja kot stalno nalogo.

 

2.5.3.3 Otroci v sodnih postopkih

Najprej želimo izpostaviti, da morajo biti skladno s Konvencijo o otrokovih pravicah otrokove največje koristi vodilo vseh postopkov, v katerih so udeleženi otroci. Vsi postopki, ki zadevajo otroke, morajo biti izpeljani humano. To velja v vseh primerih in v vseh situacijah.

V členu 47 Listine EU je obravnavana pravica do učinkovitega pravnega sredstva in nepristranskega sodišča. Opredeljene so tudi zahteve, ki so zlasti pomembne za otroke. Te so pravična in javna obravnava v razumnem roku ter pravica do obrambe, zastopanja in svetovanja ter pravne pomoči. Za otroke sta pomembni tudi načeli zakonitosti in sorazmernosti kaznivih dejanj in kazni, opredeljeni v členu 49. V več direktivah EU so določena posebna jamstva poštenega sojenja v kazenskih postopkih, in sicer v Direktivi o pravici do tolmačenja in prevajanja, Direktivi o pravici do obveščenosti in Direktivi o dostopu do odvetnika. Čeprav ni določb, ki bi se nanašale posebej na otroke, morajo države članice pri izvajanju določb zgoraj navedenih direktiv spoštovati Listino EU o temeljnih pravicah. Vsi ukrepi, sprejeti za varstvo žrtev, morajo biti oblikovani tako, da se obtoženi osebi še vedno lahko zagotovi pošteno sojenje. Direktiva o pravicah žrtev 2012/29/EU izrecno priznava položaj otrok žrtev. Določa, da je treba v primerih, ko je otrok žrtev, upoštevati, kaj je najboljše za otroka, in sicer za vsak primer posebej. Pri tem je treba upoštevati tudi starost in zrelost otroka.^[2]

ESČP in Sodišče EU s svojimi sodbami dajeta smernice, razlage in navodila tudi za prihodnja vprašanja v zadevah, ki so vezane na varstvo pravic otrok.^[3] Sodna praksa ESČP in Sodišča EU jasno kaže, da sodišča stalno spremljajo aktualna dogajanja in skrbijo za nadaljnje razvijanje na tem občutljivem področju. Obe sodišči sta tudi večkrat jasno poudarili, da morajo biti otrokove koristi vselej na prvem mestu pri vseh zadevah.

Nov zakon o hiši za otroke (Barnahus), pri katerem aktivno sodeluje tudi Varuh, je izredno pomemben, saj bo otrokom žrtvam ali pričam kaznivih dejanj, lahko pa tudi mladoletnim storilcem kaznivih dejanj, zagotovil celostno obravnavo. Kot del celostne obravnave bodo otroci žrtve in priče zaslišani na njim primeren način, kar bo preprečevalo tudi sekundarno viktimizacijo. Otroci bodo v kazenskem postopku obravnavani na način, ki bo upošteval njihove največje koristi, zakon pa otrokom omogoča, da bodo deležni tudi ustrezne krizne podpore in psihosocialne pomoči. Pri Varuhu ocenjujemo, da ima predlog zakona široko podporo v strokovni in splošni javnosti.

 

Odvzemi otrok

Odvzem otroka je tisti skrajni ukrep, katerega se sodišča in pa centri za socialno delo poslužujejo le redko. Pomeni namreč boleč poseg v otrokovo življenje. Otrok mora imeti v postopku zagotovljene vse pravice, ki mu jih zagotavlja mednarodno pravo, tako da so njegove koristi kar se da najbolje zavarovane.

V javnosti je pozornost zbudil primer odvzema treh mladoletnih otrok materi z neposredno izročitvijo očetu, ki je trajal več ur. Opaziti je bilo, da so bili otroci pretreseni in da je bil postopek za njih travmatičen. V zvezi z omenjeno zadevo je Varuh prejel pobudo (21.0-4-2020). Za razjasnitev stanja je Varuh zaprosil razpravljajoče sodišče, ki je odgovorilo, da je bil s strani pristojnega instančnega sodišča opravljen nadzor, ki pa ni pokazal nepravilnosti.

Iz obravnavane zadeve izhaja, da je postopek s predlogom za izdajo začasne odredbe glede predmetne zadeve v zvezi z odvzemom otrok trajal več mesecev, preden je bila pritožba zoper prvostopno odločitev predložena v instančno odločanje, kar pa se nam ni zdelo sprejemljivo. Več bo o zadevi govora v nadaljevanju. Varuh je v dopisu Ministrstvu za pravosodje izpostavil, da je tako dolgotrajno odločanje nesprejemljivo in v nasprotju s koristjo otrok. V odzivu je Ministrstvo za pravosodje zapisalo, da bo zadevo proučilo in pripravilo ustrezen zakonski predlog.

Varuh pozdravlja predlog protokola za vodenje postopkov prisilne izvršitve odločb o odvzemu otroka z neposredno izročitvijo, ki ga je izdelala Delovna skupina Vrhovnega sodišča RS za implementacijo Družinskega zakonika. Nedvomno to prispeva k prizadevanju Varuha glede humanosti in sledenju koristi otrok kot glavnemu vodilu, ki velja za vse postopke.

Pristojne institucije smo večkrat pozvali, da naj pojasnijo vse relevantne okoliščine, o čemer smo, kot je to običajno pri našem delu, obveščali tudi pobudnike. Prav tako smo vse pristojne državne organe in sodišče večkrat pozvali, da naj v primeru, ko so vpleteni otroci, v najkrajšem možnem času sprejmejo odločitev. Sodišče smo pozvali, naj v zadevah, ki se nanašajo na mladoletne otroke, odločajo v najkrajšem možnem času, ne glede na morebitne postopkovne težave. Na to smo opozorili tudi Ministrstvo za pravosodje in zahtevali sistemske spremembe in posledično učinkovitejše ukrepe.

Kot že večkrat doslej, Varuh tudi tokrat opozarja, da mora vsak državni organ, tudi sodišče, skladno s Konvencijo o otrokovih pravicah pri odločanju vedno upoštevati največjo korist otrok. To velja v vseh primerih in v vseh situacijah. Tudi zato pozivamo pristojne in odgovorne, da tako postopajo in ne dovolijo, da bi odvzemi otrok potekali nehumano. Ti občutljivi postopki se morajo izvajati z največjo mero občutljivosti do udeleženih otrok, ki jih ravnanja pristojnih ne smejo še dodatno travmatizirati. Otroci so po navadi že tekom postopkov in do odločitve o namestitvi podvrženi stresni situaciji. Odgovornost in naloga staršev pa je, da stiske otrok v sodelovanju s pristojnimi organi minimizirajo tudi tako, da otroke na postopke ustrezno pripravijo in jim pomagajo pri razumevanju dogajanja. Zavzemamo se, da bi se postopki čim prej zaključili v največjo korist otrok.

Priporočilo (stalna naloga) št. 9: Varuh priporoča sodiščem, da dosledno upoštevajo, da morajo biti vsi postopki, vezani na otroke, humani in da mora biti otrokova korist glavno vodilo.

 

Pomen hitrega odločanja sodišč

Pri urejanju pomembnih vprašanj otrokovega življenja pravno sredstvo s potekom preveč časa do odločitve izgublja svoj pomen in namen. Poudarjamo, da mora biti postopek, v katerega so vpleteni otroci, hiter in učinkovit. S tem, ko je v sistemu omogočeno in v določenih primerih celo nujno, da nekaj mesecev po vložitvi pravnega sredstva zoper odločitev, ki pomembno vpliva na življenje otrok, to pravno sredstvo pristojnemu sodišču ni še niti predano v obravnavo, ni spoštovana zaveza 3. člena Konvencije (OZN) o otrokovih pravicah, ki terja, da morajo biti pri vseh dejavnostih v zvezi z otroki, bodisi da jih vodijo državne bodisi zasebne ustanove za socialno varstvo, sodišča, upravni organi ali zakonodajna telesa, otrokove koristi glavno vodilo. Vprašanje po našem mnenju ni povezano z vprašanjem neutemeljenega zavlačevanja postopka, saj gre lahko zgolj za postopke z nadpovprečno veliko vlogami in predlogi, ki terjajo še veliko dodatnih odločitev sodišča. Dokler sodišče obravnava odprta vprašanja v postopku, na katera po svoji oceni mora odgovoriti, toliko časa zadeva ni predložena v odločanje višjemu sodišču. Kljub temu, da sodišče ne zavlačuje pri svojem delu, lahko prihaja do zelo pozne končne odločitve v postopku z rednimi pravnimi sredstvi o začasni odredbi, kar ima lahko velik vpliv na življenje mladoletnih otrok in ni skladno z največjo koristjo teh otrok. Ne glede na ravnanja strank (ki lahko s svojimi ravnanji zavlečejo postopek), bi bilo v tovrstnih postopkih nujno višjemu sodišču omogočiti hitrejše odločanje o pravnih sredstvih, četudi se na prvi stopnji v istem postopku še odloča o drugih, lahko neposredno povezanih ali pa celo ne, vprašanjih. Še posebej pri začasnih odredbah, ki imajo z nižjim dokaznim standardom in pravili odločanja poseben status, je po našem mnenju toliko pomembneje, da se omogoči čim hitrejšo možnost presoje instančnega sodišča, toliko bolj, ko gre za odločitve, ki se nanašajo na mladoletne otroke. V posameznih primerih lahko namreč pozno odločanje celo povsem izvotli pravico do pravnega sredstva. Odločitve s precejšnjim učinkom na otroka (sprememba v varstvu in vzgoji, odločitev o izobraževalni ustanovi, kraju bivanja otroka, o imenu otroka …), ki praviloma učinkujejo kljub vloženim pravnim sredstvom, lahko pomenijo, da so po nekaj mesecih okoliščine otrokovega življenja v času odločanja višjega sodišča pomembno drugačne in višje sodišče težko presoja odločitev, ki je temeljila na drugačnih okoliščinah.

Primer:

Pri urejanju pomembnih vprašanj otrokovega življenja pravno sredstvo s potekom preveč časa do odločitve izgublja svoj pomen in namen.

Prejeli smo pobudo z različnimi očitki na račun dela sodišča, ki odloča o pravicah in koristih mladoletnih otrok. V zvezi z zaznanimi okoliščinami smo Ministrstvo za pravosodje RS opozorili na primere, ko preteče tudi več mesecev od vložitve pritožbe zoper začasno odredbo do predložitve spisa v odločanje višjemu sodišču.

Ministrstvo je naša opozorila sprejelo. Predstavili so nekatere predvidene sistemske spremembe, ki naj bi nekoliko pospešile odločanje v sodnih postopkih, v katerih se odloča o pravicah in koristih otrok. So pa pojasnili, da bo težava, na katero opozarjamo, povsem razrešena z vpeljavo informatiziranega sodnega poslovanja v obliki t. i. e-spisa. Takrat bo namreč lahko zadeva predana v reševanje višjega sodišča takoj in sodišče prve stopnje bo kljub temu lahko nadaljevalo z morebitnimi potrebnimi dejanji v postopku.

Pobudo smo šteli za utemeljeno in pričakujemo, da se bo izpostavljena težava z nadaljnjo informatizacijo postopkov v sodstvu dejansko razrešila v najkrajšem možnem času. (21.0-4/2020)

Priporočilo (stalna naloga) št. 11: Varuh priporoča sodiščem v postopkih, v katerih je vloženo pravno sredstvo in so udeleženi otroci, da mora biti skladno s 3. členom Konvencije (OZN) o otrokovih pravicah zadeva hitro in brez odlašanja predložena višjemu sodišču v nujno odločanje.

 

Nepristranskost sodišča in javnost sojenja v postopkih, ki zadevajo otroke

Določba 24. člena Ustave je poimenovana »javnost sojenja«. Ker igra javnost (ljudstvo) pri sojenju odločilno vlogo, je ponovno nujno poudariti, da je 24. člen Ustave treba razumeti kot ustavno zapoved sodni veji oblasti v smislu čim večje transparentnosti njenega delovanja. ESČP je v zadevi Axen proti Nemčiji postavilo standard, po katerem mora biti zahteva po javnosti sojenja spoštovana v vsaki fazi postopka. Javnost sojenja kot eden izmed temeljnih postulatov vsake demokratične družbe v večini pravnih sistemov predstavlja temeljno človekovo pravico, katere namen je zagotovitev pravice do poštenega sojenja, ki gre vsaki stranki v postopku (člen 24 in člen 6 EKČP). Brez dostopa do ustreznih »sodnih informacij«, ki so v rokah sodstva, si ni mogoče predstavljati uresničevanja nekaterih drugih ustavnih določb, kot so na primer načelo enakosti (člen 14) in enako varstvo pravic, kajti posamezniki lahko presodijo, ali so obravnavani enako pred sodiščem le, če vedo, kako so v podobnih primerih obravnavani drugi (člen 22).

Če sodišče meni, da bi bila seznanitev pobudnice z osebnimi podatki njenih otrok(a) v nasprotju s koristjo otrok(a), potem bi o tem moralo sodišče sprejeti ustrezno odločitev, zoper katero je mogoče uporabiti pravna sredstva in ne zgolj svoje stališče predstavljati z dopisom. (21.0-21/2020) Odločitev sodišča, bi morala biti po našem mnenju ustrezno obrazložena[4]. S primerno obrazložitvijo se namreč izognemo očitkom o netransparentnosti/arbitrarnosti sodnega postopka[5].

Opozoriti je še treba, da morata biti obe stranki enakovredno seznanjeni s spisovno dokumentacijo in vsemi dejanji sodišča, saj gre drugače za kršitev določbe 23. člena Ustave, ki se nanaša na nepristransko delo sodišča. Pobudnica v obravnavani zadevi namreč enostransko ni bila seznanjena z razlogi dopisa sodišča šoli.

Odgovornost sodišč je, da vedno premislijo, ali so njihova ravnanja v skladu z Ustavo.^[6] Spoštovanje pravice do enakopravnega obravnavanja strank predstavlja temelj prava in je utemeljeno na zagotavljanju človekovega dostojanstva, saj o pravici stranke v postopku (pobudnice) ne more biti na kratko odločeno z vrha in posameznik ne more postati objekt odločitve tako, da mu je zagotovljen vpliv na odločitev (BverfGE – zbirka odločb nemškega zveznega ustavnega sodišča 9, 89; 39, 156; 63, 73 in 70/180) in mu je treba zagotoviti možnost glede enakopravnosti (BverfGE 55, 1). Pravica do enakopravnosti je na ustavno raven dvignjena objektivna norma, ki velja erga omnes za vse postopke. Vsebuje tudi zapoved o »fair« postopku, za katerega je temeljnega pomena, da posameznik v postopku ne sme biti povožen, zapostavljen in nasproti sodišču, ki odloča o njegovih pravicah, nedopustno obremenjen. Kadarkoli se odloča o pravicah posameznika, se mora vedno imeti pred očmi, ali je obravnavana zadeva sporna z vidika varovanja temeljnih človekovih pravic in svoboščin. Pravica do enakopravnega obravnavanja vzpostavlja ustrezno ravnovesje glede pravnega in dejanskega položaja posameznika v zvezi s sodnimi postopki, ki lahko vplivajo na njegov pravni in dejanski položaj, ter zagotavlja, da bo človek v razmerju do države v položaju subjekta, s čimer preprečuje, da bi se pretvoril le v objekt državnega odločanja. S tem je ta pravica tudi neposreden izraz spoštovanja in dostojanstva človekove osebnosti.

 

Primer:

Sodišče svoje poglede podaja v sodnih odločitvah in ne v dopisih

Pobuda je opozorila, da je sodišče poslalo na naslov šole dopis, v katerem sodišče pojasnjuje, da je bila pravilna odločitev šole, da enemu od staršev ne omogoči vpogleda v nekatere osebne podatke otrok, ki so sicer zaupani v varstvo in vzgojo drugemu od staršev.

Sodišče smo zaprosili za pojasnila o pravni naravi in podlagah takšnega dopisa in prejeli odgovor, da gre v konkretnem primeru za vprašanje, ki presega pooblastila Varuha, ki mu določba 24. člena Zakona o varuhu človekovih pravic (ZVarCP) omogoča obravnavo zadev, o katerih se odloča v pravnih postopkih, le v primeru neutemeljenega zavlačevanja postopka ali očitne zlorabe oblasti. Odločanje v zadevi še ni zaključeno, predmetni dopis pa je bil odziv na zaprosilo, ki ga je poslala šola.

V dodatnem dopisu smo sodišču pojasnili, da ima pobudnik v zvezi s svojo zahtevo za vpogled v osebne podatke sicer na voljo upravne postopke. Smo pa opozorili, da dopis sodišča sicer ne bi smel imeti pravnih učinkov, ima pa po našem mnenju dejanske, saj lahko vpliva na ravnanja prejemnika dopisa. Utemeljeno se je namreč zastavilo vprašanje, ali je sodišče mnenja, da bi bila seznanitev starša z osebnimi podatki otroka v nasprotju s koristjo otroka. Pobudnica v obravnavani zadevi namreč enostransko ni bila seznanjena z razlogi dopisa, ki ga je sodišče poslalo šoli. Zato nas je zanimalo, ali je sodišče v tem delu omejilo starševsko skrb, ali po mnenju sodišča takšna omejitev izhaja že iz ukinitve stikov, ki je bila sprejeta v postopku, ali pa gre za kakšno tretjo možnost. Odgovor na ta vprašanja bi nam omogočal presojo o (ne)utemeljenosti očitkov v pobudi oziroma po potrebi omogočil, da oblikujemo mnenje z vidika varstva človekovih pravic in temeljnih svoboščin po 25. členu ZVarCP. Sodišču smo tudi pojasnili, da nismo presegli zakonskih pooblastil, saj se brez ustreznih pojasnil do očitkov v pobudi niti ne moremo opredeliti. Pri tem nismo in ne želimo posegati v samo vsebino sodnega odločanja, ki v obravnavani zadevi še ni niti zaključeno. Predmet naše obravnave je bil le dopis.

Sodišče se na naš ponovni poziv ni več odzvalo. Ne glede na to pa je sodišče seznanjeno z našim stališčem. Pobudo smo šteli za utemeljeno. Glede na to, da nismo prejeli vseh pojasnil sodišča, za katera smo zaprosili, sicer ne moremo podati dokončne ocene, v katere pravice bi lahko bilo poseženo, menimo pa, da je že neustrezno odzivanje na naše pozive o razjasnitvi pomena in narave predmetnega dopisa neskladno z načelom dobrega upravljanja iz 3. člena ZVarCP. (21.0-21/2020)

Priporočilo (stalna naloga) št. 12: Varuh priporoča sodiščem, da naj bodo pri svojem delu transparentna, skladno z določbo 24. člena Ustave in naj svoja stališča, s katerimi vplivajo na pravni ali dejanski položaj strank v postopku, podajajo v predpisanih postopkih, z obrazložitvijo in na način, ki bo strankam omogočal uporabo pravnih sredstev in ne na neformalne pisne ali celo ustne načine.

Priporočilo (stalna naloga) št. 13: Varuh priporoča sodiščem, da upoštevajo, da morata biti obe stranki enakovredno seznanjeni s spisovno dokumentacijo in ravnanji sodišča.

 

Enako varstvo pravic v postopkih, ki zadevajo otroke

Določba 22. člena Ustave RS o enakem varstvu pravic zahteva, da sodišče stranke ne sme obravnavati tako, da bi v njeni zadevi odločalo drugače, kot sicer odloča v vsebinsko enakih ali podobnih zadevah. Načelo enakosti pomeni eno od temeljnih ustavnih norm. Pomeni pravico posameznika do zagotovitve enakosti, tako pri postavljanju kot tudi pri uporabi prava (enakost v zakonu in enakost pred zakonom).

Skupaj z načelom pravne države in z načelom socialne države pomeni udejanjanje načela pravičnosti v Ustavi. Splošno načelo enakosti je prizadeto tedaj, kadar ni mogoče najti stvarno utemeljenega razloga, ki izvira iz narave stvari in ki upravičuje zakonsko razlikovanje ali pa enako obravnavanje, ali z drugimi besedami, kadar moramo izpodbijano zakonsko določilo označiti kratko malo kot samovoljno. Splošno načelo enakosti je v tem smislu treba razumeti kot splošno prepoved samovolje oz. arbitrarnosti, kot prepoved samovoljnega neenakega obravnavanja. Določba 14. člena Ustave je odraz civilizacijskega moralnega, pravnega in političnega, zares splošnega družbenega razvoja po drugi svetovni vojni, ko se je na nacionalni, regionalni in mednarodni ravni utrdila zavest o enakopravnosti vseh ljudi. ESČP je izoblikovalo standardno formulacijo za razmejevanje med neupravičenim in upravičenim razlikovanjem, ki je na splošno uporabna za vse primere razločevanj iz 14. člena Ustave. Tipična primera sta Belgian Linguistic in Marckx v. Belgija: “Načelo enakega obravnavanja je kršeno (ali drugače: “razlikovanje je diskriminatorsko”), če za razlikovanje ni stvarnega in razumnega upravičenja.” Definiranje ESČP vsebuje dve ključni zahtevi. Razlikovanje, ki je sprejemljivo za presojo sodišča, mora izpolnjevati dva pogoja: (a) razlikovanje mora biti stvarno in razumno upravičeno ali pa mora zasledovati legitimen namen in (b) podana mora biti razumna sorazmerna zveza med namenom in med sredstvi, uporabljenimi za dosego namena. Preizkus se uporablja za vse oblike razlikovanja in v vseh okoliščinah.

 

Primer:

Bivanje v zavodu, ki se meri v letih, je oblastni ukrep trajnejše narave

Glede konkretnega primera ugotavljamo, da je sodišče novembra 2018 mladoletnega otroka odvzelo enemu od (razvezanih) staršev in ga začasno namestilo v vzgojni zavod. Drugi od staršev (pobudnik) je skušal s predlogom za izdajo začasne odredbe doseči novo opredelitev preživninske obveznosti za otroka, saj je bil dolžan staršu, ki ni več skrbel za otroka, še vedno plačevati precej visoko preživnino za otroka. Sodišče je zavrnilo izdajo začasne odredbe tudi iz razloga, da pobudnik ni niti zatrjeval možnosti nastanka nenadomestljive oziroma težko nadomestljive škode ali ogroženosti otroka ter da se preživnina za otroka po določbah 174. in 175. člena Družinskega zakonika (DZ) določa le v primerih izrečenega ukrepa trajnejšega značaja, odločitev sodišča o namestitvi otroka v zavod iz novembra 2018 pa je zgolj začasnega značaja. Takšna odločitev je bila potrjena s strani višjega sodišča. Pobudnik je tudi v vloženi nadzorstveni pritožbi in rokovnem predlogu navajal, da se sodišče noče opredeliti do vprašanja začasnosti ali trajnosti ukrepa, a je v odzivih prejel pojasnila, da bo sodišče o ukrepu trajnejše narave odločilo, če se bo za to pokazala potreba, oziroma je že izrečeni ukrep iz novembra 2018 zgolj začasne narave.

Varuh se do konkretnih sodnih odločitev po vsebini ne opredeljuje, je pa zavzel svoje stališče glede obravnavane problematike, in sicer v zvezi z vprašanjem začasne ali trajnejše narave ukrepa iz novembra 2018 in glede varovanja največje otrokove koristi v postopkih.

Skladno z določbami DZ so ukrepi za varstvo koristi otroka začasne odredbe, nujni odvzem otroka in ukrepi trajnejšega značaja (158. člen). DZ v tretjem odstavku 160. člena določa, da ukrepi za varstvo koristi otroka trajajo največ toliko časa, kot to določa ta zakonik za posamezne ukrepe, razen če sodišče podaljša izrečen ukrep. DZ med začasnimi odredbami časovno omejuje zgolj stike pod nadzorom (163. člen), glede ostalih začasnih odredb časovnih omejitev ne opredeljuje. Ne glede na to pa menimo, da jih zato ni moč razumeti kot časovno neomejene, saj so v prvi vrsti ukrepi izrecno predvideni kot začasni, v nadaljevanju pa DZ opredeljuje enake ukrepe tudi kot takšne trajnejše narave. Skladno z določbama četrtega odstavka 174. člena in tretjega odstavka 175. člena DZ lahko ukrep odvzema otroka staršem in namestitev v zavod traja največ tri leta. Drugi in tretji odstavek 184. člena DZ določata, da sodišče odloči, da morajo starši plačevati mesečno preživnino na poseben otrokov račun, ki ga v ta namen odpre otrokov skrbnik, če je otrok ob izreku ukrepa trajnejšega značaja nameščen k drugi osebi, v rejništvo ali zavod. Na ta člen napotujeta tudi določbi 174. in 175. člena DZ.

DZ v prehodnih določbah ne opredeljuje izrecno primerov, kot je konkretni, ko je otrok nameščen v zavod pred začetkom uporabe DZ z začasno odredbo sodišča, določa pa v 294. členu, da se za zakonske učinke pravnomočnih odločb centrov za socialno delo, s katerimi je bilo odločeno o ukrepih centra za socialno delo na podlagi določb Zakona o zakonski zvezi in družinskih razmerjih, uporabljajo določbe tega zakonika o ukrepih trajnejšega značaja. Glede sodnih odločb pa DZ v istem členu ureja zgolj status odločitev, s katerimi je bilo odločeno o ukrepih za varstvo otrokovih premoženjskih koristi. Čeprav samo vprašanje preživnine sicer je stvar otrokove premoženjske koristi, pa sama odločitev o namestitvi otroka v zavod za takšno ne more šteti.

Pred začetkom uporabe DZ so bili otroci praviloma (večinoma) nameščeni v zavod z odločbo centra za socialno delo, kar pomeni, da se z uveljavitvijo DZ za vse te otroke šteje, da so jim bili izrečeni ukrepi trajnejšega značaja. Menimo, da ni prav nobenega razloga, da bi bil položaj otrok, ki so bili v zavod nameščeni z začasno odredbo sodišča, slabše in manj varovan kot položaj otrok, ki so bili ob primerljivih okoliščinah in iz primerljivih razlogov v zavod nameščeni z odločbo centra za socialno delo, saj bi bilo to v nasprotju z določbo 14. člena Ustave RS. Glede na to, da status ukrepa trajnejše narave otroku nudi večjo varnost, vsaj glede vprašanja, da DZ izrecno omejuje njegovo časovno veljavnost (ki pri začasnih odredbah ni izrecno opredeljena) in da je otroku zagotovljena tudi pravica iz določb 174., 175. oziroma 184. člena DZ do preživnine, ter glede na to, da je v konkretnem primeru v času obravnave pobude otrokova namestitev v zavod trajala že več kot leto in pol (v času pisanja tega besedila že dve leti), menimo, da otrokova korist terja, da se izrečeni ukrep šteje za ukrep trajnejše narave, kar posledično pomeni, da je treba uporabiti določbo 184. člena DZ, katere namen je v zasledovanju otrokove koristi. Varuh meni, da ni sprejemljivo, da se določbe, katere namen je očitno v varovanju otrokove koristi, ne uporabi s sklicevanjem na to, da točno takšne situacije, kot se je pojavila v konkretnem primeru, zakon izrecno ne ureja.

Res je, da je že začasna odločba sama po sebi zgolj začasne narave, vendar so v tem smislu začasne (čeprav bolj dolgotrajne) narave tudi trajnejši ukrepi po DZ, saj njihovi učinki niso trajni in že zakon omejuje čas njihove veljavnosti. Kot izhaja iz vseh navedenih odločitev okrožnega in višjega sodišča v Ljubljani, bo sodišče o potrebnosti nadaljnjih ukrepov še odločalo in bo seveda lahko odločitev o namestitvi otroka v nadaljevanju tudi drugačna, kot to velja za vse ukrepe po DZ, tudi za tiste trajnejše narave.

Sodiščema prve in druge stopnje smo poleg navedenega načelnega stališča izrazili tudi obžalovanje glede obrazložitev sodnih odločitev, kadar iz njih ni razvidno, da se je sodišče ukvarjalo z vprašanjem, ali lahko okoliščina, da za otroka preživnina ni urejena skladno z določbami 174., 175. oziroma 184. člena, predstavlja tudi ogrožajoč dejavnik. Menimo, da je navedena zakonska ureditev namenjena varovanju otrokove koristi, kar pomeni, da s tem, ko se preživnina na ta način ne določi, prihaja do posega v otrokovo korist. Ali tak poseg predstavlja ogrožanje otroka ali ne, bi po našem mnenju sodišče moralo pojasniti, ne glede na to, da pobudniki takšnega ogrožanja niso izrecno zatrjevali, saj je sodišče skladno z določbama 6. in 7. člena Zakona o nepravdnem postopku dolžno po uradni dolžnosti ukreniti vse, da se zavarujejo pravice in pravni interesi otrok in oseb, ki zaradi motnje v duševnem razvoju ali težav v duševnem zdravju ali drugih okoliščin niso sposobne, da bi same skrbele za svoje pravice in interese, ter ugotavlja tudi dejstva, ki jih udeleženci niso navedli, in izvaja tudi dokaze, ki jih udeleženci niso predlagali.

Predsednik okrožnega sodišča nam je sporočil, da je bil dopis posredovan vsem sodnikom oddelka za družinsko sodstvo, ki so se z njegovo vsebino seznanili. V njem izpostavljena problematika se nanaša na sojenje v konkretni družinski zadevi, ki še ni zaključena. Sodniki so pri reševanju zadev samostojni in neodvisni ter profesionalno usposobljeni, da o zadevah odločajo na podlagi izvedenih dokazov in v skladu z Ustavo in zakoni in kot predsednik sodišča na njihove odločitve ne sme vplivati. (21.1-15/2020)

Priporočilo (stalna naloga) št. 14: Varuh priporoča sodiščem, da pri odločanju o položaju otrok, ki so bili pred pričetkom uporabe Družinskega zakonika (DZ) v zavod nameščeni z začasno odredbo sodišča, le-ta ne sme biti slabše in manj varovan kot položaj otrok, ki so bili ob primerljivih okoliščinah in iz primerljivih razlogov v zavod nameščeni z odločbo centra za socialno delo, saj bi bilo to v nasprotju z določbo 14. člena Ustave RS.

 

2.5.3.4 Starši in otroci

Dolžnost preživljanja

Izpostavljamo upravičenost razlikovanja med dolžnostjo preživljanja otroka pri staršu, ki mu je otrok zaupan v varstvo in vzgojo, in pri tistem, ki mu ni. Osebe brez lastnih dohodkov, ki niso dolžne preživljati otrok, osebe brez lastnih dohodkov, ki so dolžne poleg sebe preživljati še otroke, in osebe, ki imajo nekaj lastnih prihodkov in so dolžne preživljati otroka, so osebe v tako različnih položajih, da ne bi smele biti obravnavane povsem enako pri upravičenosti do denarne socialne pomoči.

Menimo, da ni ustrezen poudarek na tem, da naj bi starš, ki mu je otrok zaupan v varstvo in vzgojo, prevzemal večji del starševske skrbi, saj v materialnem pogledu oba starša popolnoma enako izvajata starševsko skrb – vsak skladno s svojimi finančnimi zmožnostmi. Torej je delež materialnega stroška za preživljanje otroka odvisen izključno od prihodkov staršev in lahko tisti, ki mu otrok ni zaupan v varstvo in vzgojo, prevzema celo večji del finančne skrbi za otroka. Res je verjetno večinoma (čeprav ne nujno vedno) pri starših, ki jim je otrok zaupan v varstvo in vzgojo, na njih večji delež drugih, nematerialnih skrbi. Je pa otroški dodatek namenjen kritju finančnih potreb skrbi za otroka in ne morebitnemu plačilu dela, ki ga v starševsko skrb vlagajo starši.

Primer:

Razlikovanje med osebami, ki so poleg sebe dolžne preživljati tudi otroka, in tistimi, pri katerih takšne dolžnosti ni

Upravičenka do denarne socialne pomoči, ki je za dva otroka dolžna plačevati preživnino in pri kateri otroka preživita približno polovico časa, nas je opozorila, da ni upravičena do otroškega dodatka ali višjega zneska denarne pomoči, ker sta otroka zaupana v varstvo in vzgojo očetu.

V zvezi z navedenim smo Ministrstvo za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti RS (MDDSZ) zaprosili za obrazloženo stališče do odločitve, da se otroški dodatek ne prizna enemu od staršev zgolj zato, ker mu otroci niso zaupani v varstvo in vzgojo, čeprav za njih materialno skrbi s plačevanjem preživnine in čeprav za to pravico ni zaprosil drugi od staršev. Opozorili smo tudi na to, da se osebi, ki živi sama in poleg sebe ni dolžna preživljati otrok, prizna denarna socialna pomoč v enaki višini kot osebi, ki živi sama in je poleg sebe dolžna preživljati tudi mladoletne otroke, ter enaka kot osebi, ki ima lastne prihodke (npr. v višini enaki dolžnosti plačevanja preživnine), kar pomeni, da so do denarne socialne pomoči v enaki višini upravičene tri osebe v bistveno različnem dejanskem položaju, kar bi lahko bilo neskladno z določbo drugega odstavka 14. člena Ustave RS.

Stališče MDDSZ je, da se v praksi pri starših, ki ne živijo skupaj, otroški dodatek priznava tistemu, ki mu je otrok zaupan v varstvo in vzgojo, čeprav te opredelitve v zakonodaji ni, ker sta takšna namen in logika ZUPJS. MDDSZ je navedel tudi, da naj bi starš, ki mu je otrok zaupan v varstvo in vzgojo, prevzemal večji del starševske skrbi. Glede našega pomisleka, da je prejemnik denarne socialne pomoči, ki sicer nima lastnih prihodkov, a je dolžan s preživnino preživljati otroka, kljub pomembno drugačni okoliščini (preživljanje otroka) glede višine denarne pomoči v povsem enakem položaju kot oseba brez lastnih prihodkov in brez dolžnosti preživljanja otroka, je MDDSZ zapisalo, da s tem ni kršeno načelo enakosti pred zakonom, česar ni podrobneje utemeljevalo. Navedlo je, da denarna socialna pomoč ni namenjena plačevanju preživnine, ampak osnovnemu preživetju oseb ter dodalo, da lahko tisti od staršev, ki nima lastnih prihodkov, sodišču predlaga znižanje preživnine.

Glede stališča MDDSZ, da denarna socialna pomoč ni namenjena plačevanju preživnine, menimo, da v vsakem primeru, ko starši ne morejo finančno poskrbeti za lastne otroke, jim pri tem do neke mere pomaga država skozi pravico do denarne socialne pomoči, ki je v primeru skrbi za otroka večja, kot bi bila sicer. V vseh ostalih primerih država tudi z denarno pomočjo staršem zagotavlja sredstva za preživljanje otrok. Stališče MDDSZ, da lahko tisti od staršev, ki nima lastnih prihodkov, sodišču predlaga znižanje preživnine, pa drži le ob pogoju, da je starš ostal brez lastnih prihodkov po tem, ko je bila preživnina določena. Če pa je bila preživnina določena ob upoštevanju, da starš nima lastnih dohodkov, kar je bilo tudi v konkretnem primeru, je pozneje v enakih okoliščinah ni mogoče uspešno nižati.

V desetem odstavku 10. člena ZUPJS je povsem ustrezna in po našem mnenju skladna z našim stališčem ureditev v primerih, ko imata starša skupno varstvo in vzgojo, ki se nanaša na uveljavljanje pravice do denarne socialne pomoči. Primerljivo bi se zato lahko uredilo možnost uveljavljanja denarne socialne pomoči ali/in tudi otroških dodatkov tudi za primere, ko starša sicer nimata otroka v skupnem varstvu in vzgoji, pri čemer bi se upoštevala sorazmernost z dolžnostjo finančnega preživljanja otroka. Gotovo so možne tudi drugačne rešitve, po našem mnenju pa je nujno, da se pri osebi brez lastnih dohodkov upošteva tudi njena dolžnost preživljanja otroka. Slednje je že ustrezno zajeto pri prejemnikih denarne pomoči, ki imajo nekaj lastnih prihodkov, saj se jim pri uveljavljanju denarne pomoči lastni prihodki znižajo za izplačano preživnino. V konkretnem primeru bi torej pobudnica, če bi imela lastne prihodke v npr. višini preživnine, ki jo mora plačevati, prejemala denarno pomoč v identični višini, kot jo prejema brez lastnih dohodkov. Navedeno pomeni, da lahko denarno pomoč v enaki višini prejemajo osebe z različnimi dohodki, kar je skregano s siceršnjo ureditvijo upravičenosti do denarne pomoči.

MDDSZ naših argumentov ni sprejelo. V dodatnem odgovoru je le na kratko odgovorilo, da je denarna socialna pomoč namenjena preživljanju osebe, ki je do nje upravičena, v primeru neplačevanja preživnine pa je urejena obveznost plačila nadomestila preživnine s strani Javnega štipendijskega, razvojnega, invalidskega in preživninskega sklada RS ter da bodo ob naslednjih spremembah ZSVDP izrecno opredelili, da je do otroškega dodatka upravičen izključno tisti od staršev, ki mu je otrok zaupan v varstvo in vzgojo. Glede na to, da nismo prejeli pojasnil, ki bi nam pomagala bolje razumeti, zakaj je treba tako bistveno razlikovati med dolžnostjo preživljanja otroka pri staršu, ki mu je otrok zaupan v varstvo in vzgojo, in pri tistem, ki mu ni, smo šteli pobudo za utemeljeno, saj po našem mnenju zakonska ureditev vprašanja upravičenosti do otroškega dodatka in/ali denarne socialne pomoči v primerih, ko otrok staršu ni zaupan v varstvo in vzgojo, ni povsem skladna z ustavno zahtevano enakostjo pred zakonom (14. člen) v povezavi s pravico do socialne varnosti (50. člen). (21.2-11/2019)

Priporočilo št. 19: Varuh priporoča Ministrstvu za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti naj pri pripravi zakonodaje upošteva, da je pri priznavanju pravic do javnih sredstev treba razlikovati med osebami, ki so poleg sebe dolžne preživljati tudi otroka, in tistimi, pri katerih takšne dolžnosti ni.

 

2.5.3.5 Otroci s posebnimi potrebami

Zagotavljanje pomoči družinam, ki skrbijo za otroke s posebnimi potrebami

Iz mnenja Odbora za pravice invalidov k 23. členu Konvencije o pravicah invalidov (KPI) izhaja, da je država pogodbenica dolžna vzpostaviti mehanizme pomoči za družine otrok s posebnimi potrebami z namenom preprečitve zapuščanja teh otrok. Pri tem morajo države pogodbenice še posebej upoštevati potrebe otrok, ki živijo v revščini, otrok mater samohranilk in otrok s težjimi ovirami, za katere obstaja večja možnost, da jih bodo starši zapustili. Odsotnost pomoči družinam s posebnimi potrebami ima za posledico namreč to, da starši otrok s posebnimi potrebami te otroke pogosteje oddajo v institucionalno varstvo, v nasprotju z duhom pravice invalidov do družinskega življenja. Upoštevajoč zgoraj navedene obveznosti mora država pogodbenica za namene preprečevanja zanemarjanja in zapuščanja otrok s posebnimi potrebami zbirati tudi ustrezne razčlenjene podatke (podatki o enakosti) ter vzpostavi nadzorne mehanizme za učinkovit nadzor redistribucije temu namenjenih virov po državi.

Primer:

Več primerov pomoči družinam, ki skrbijo za otroke s posebnimi potrebami

Pobudnik nas je s pobudo seznanil s predlogom ministrstvu, da bi v RS uvedli pravico do družinske pomoči – asistence v družinah, ki skrbijo za otroke s posebnimi potrebami, mlajše od 18 let. Navedel je, da naj bi bila družinska asistenca v nekaterih evropskih državah že uveljavljena, v Sloveniji pa še ni zaslediti nobenih predlogov v tej smeri. S strani ministrstva je pobudnik prejel odgovor, da so za otroke in mladostnike, mlajše od 18 let, na voljo različni drugi instituti. Na področju družinskega varstva pa se je v letu 2019 začel uporabljati tudi Zakon o celostni zgodnji obravnavi predšolskih otrok s posebnimi potrebami (sicer v pristojnosti Ministrstva za zdravje), ki med drugim tudi opredeljuje storitve, ki so namenjene pomoči družinam.

Na Varuha se je obrnil pobudnik v povezavi z večjim številom problematik na področju varstva pravic otrok s posebnimi potrebami in njihovih družin, ki spadajo v pristojnost MDDSZ. Varuh je prejeto pobudo skrbno proučil.

Na podlagi prejetih odgovorov je Varuh sledil stališču ministrstva, da ima RS večje število pravic, ki jih lahko štejemo za obliko pomoči družinam otrok s posebnimi potrebami, kot so npr. pravica do delnega plačila za izgubljeni dohodek, dodatek za nego otroka, pravica do pomoči pri nakupu vinjete, parkirna karta za invalide, invalidska kartica ugodnosti, oprostitev plačila letne dajatve za uporabo vozil v cestnem prometu, posebna olajšava za vzdrževane družinske člane pri izračunu dohodnine, starševski dopust, starševski dodatek in pravica do dela s krajšim delovnim časom. Upoštevajoč, da je izvajanje socialne politike predvsem v domeni zakonodajalca, kršitve pravice otrok s posebnimi potrebami do družinskega življenja Varuh ni ugotovil (Varuh v tovrstnih zadevah namreč ugotovi kršitve veljavnih predpisov le v primerih, ko ni poskrbljeno niti za osnovno družinsko varstvo otrok oziroma družin otrok s posebnimi potrebami ali pa bi se to pravno varstvo zmanjšalo do te mere, da bi se starši otrok s posebnimi potrebami v večjem številu začeli – ponovno – odločati za vključitev otrok s posebnimi potrebami v institucionalno varstvo). Ne glede na navedeno pa smo ministrstvo pozvali k resnemu razmisleku o uvedbi družinske asistence, s ciljem dodatnega zmanjšanja institucionalizacije in zapuščanja otrok s posebnimi potrebami.

Na podlagi odgovora ministrstva, da analiza o učinkovitosti obstoječih pravic, ki so namenjene pomoči družinam otrok s posebnimi potrebami, še ni bila izvedena, je Varuh ugotovil kršitve 23. člena KPI v delu, ki se nanaša na obveznost države, da zbira ustrezne razčlenjene podatke ter vzpostavi nadzorne mehanizme za učinkovit nadzor redistribucije temu namenjenih virov po državi. Ministrstvo pa smo pozvali, da v najkrajšem možnem času ustrezno analizo tudi opravi.

Pobudnik je nadalje v pobudi navedel, da naj bi si družine, ki imajo otroke s posebnimi potrebami in jih ne želijo dati v institucionalno varstvo, želele živeti v bližini sebi enakih. Predlagal je, da se ustanovijo stanovanjske skupnosti za več družin s celovito izobraževalno, psihološko in zdravstveno oskrbo ter ustrezno prilagojenimi bivalnimi površinami. S strani ministrstva je pobudnik prejel odgovor, da v okviru le-tega trenutno intenzivno potekajo aktivnosti za izvedbo pilotnih projektov na področju deinstitucionalizacije, v katere so vključene tudi ciljne skupine oseb s posebnimi potrebami.

Na podlagi stališča, da bi sofinanciranje prilagoditev bivalnih površin pomenilo pomembno finančno razbremenitev družin otrok s posebnimi potrebami, ki si teh prilagoditev ne morejo privoščiti (nedostopnost zasebnih objektov, kot so npr. družinske hiše, za otroke s posebnimi potrebami lahko vpliva tudi na odločitev staršev otroka s posebnimi potrebami, da se le-ta vključi v institucionalno varstvo), smo tudi zgoraj opisano tematiko presojali z vidika 23. člena KPI.

Na naše vprašanje, ali ministrstvo razmišlja o sofinanciranju prilagoditve bivalnih površin za invalidne osebe oziroma družine z otroki s posebnimi potrebami, nam je to odgovorilo, da sofinanciranje prilagoditev bivalnih površin za invalidne osebe ministrstvo že obravnava na podlagi pobud, ki so jih prejeli s strani obstoječih izvajalcev, uporabniških skupin in ostalih deležnikov na področju socialnega varstva, navedena vsebina pa je bila predlagana tudi v okviru priprave nove finančne perspektive, ki je trenutno v fazi usklajevanja. Odgovor ministrstva smo šteli za zadosten. Kršitev 23. člena KPI pa tudi v tem delu pobude iz istih razlogov kot pri vprašanju uvedbe pravice do družinske asistence, tj. da je izvajanje socialne politike z določenimi izjemami v domeni zakonodajalca, nismo ugotovili.

Pobudnik je Varuha opozoril, da se nadomestilo za izgubljeni dohodek ne usklajuje z drugimi transferji že več let. Po mnenju pobudnika pa bi bilo treba proučiti tudi način pridobitve nadomestila in razjasniti njegovo naravo; ali je to dohodek starša ali družine ter ponovno določiti njegovo višino. Pobudnik meni, da je popolnoma neprimerno in nerealno, da je glede na obremenitve, ki jih imajo, izhodišče minimalna plača.

S strani ministrstva je prejel odgovor, da se znesek delnega plačila za izgubljeni dohodek zaradi varčevalnih ukrepov ni usklajeval. V Resoluciji o družinski politiki 2018–2028 »Vsem družinam prijazna družba« (Uradni list RS, št.15/18) pa je eden izmed ukrepov tudi zvišati znesek delnega plačila za izgubljeni dohodek na znesek minimalne plače po predpisu, ki ureja minimalno plačo.

Tudi pri obravnavi konkretnega vprašanja je Varuh izhajal iz določb in namena 23. člena Konvencije o pravicah invalidov (KPI). Ob upoštevanju, da ima Slovenija večje število pravic, ki jih lahko štejemo za obliko pomoči družinam otrok s posebnimi potrebami, med te pa štejemo tudi pravico do delnega plačila za izgubljeni dohodek, tudi v tem delu iz istih razlogov kot pri vprašanju uvedbe pravice do družinskega pomočnika, tj. da je izvajanje socialne politike z določenimi izjemami v domeni zakonodajalca, kršitve nismo ugotovili.

Ne glede na navedeno pa smo apelirali na ministrstvo, da se pravica, ki naj bi nadomestila izgubljeni dohodek, odmeri vsaj v znesku minimalne zagotovljene plače, s ciljem zmanjševanja institucionalizacije in zapuščanja otrok s posebnimi potrebami. Predlagana višina nadomestila za izgubljeni dohodek se nam namreč zdi logična in razumna, saj je višina dohodka, ki se mu odpovejo starši otrok s posebnimi potrebami, da lahko zanje skrbijo v domačem okolju, enaka vsaj zagotovljeni neto plači.

Pobudnik je nadalje navajal, da je ena izmed največjih težav socialnovarstvenih zavodov kadrovska podhranjenost ter neustrezna usposobljenost kadra za delo s posameznimi ranljivimi skupinami z različnimi motnjami in njihovimi individualnimi potrebami. V zadnjem času naj bi prejel več informacij o premajhnem številu kapacitet v dnevnih centrih za šoloobvezne, za osebe po 26. letu pa naj bi bilo že več let znano, da je to področje neurejeno. Upoštevajoč navedeno je pobudnik predlagal podeljevanje koncesij na tem področju. S strani ministrstva je pobudnik prejel odgovor, da je v preteklih treh letih ministrstvo omogočilo vključitev okoli 350 novim uporabnikom in zagotovilo okoli 120 dodatnih zaposlitev delavcev. Ker je storitev v celoti financirana iz proračuna RS, pa je število mest omejeno in odvisno od razpoložljivih proračunskih sredstev in prostorskih kapacitet izvajalcev.

Na naš poziv, da se ministrstvo še dodatno opredeli do očitkov pobudnika, nam je ministrstvo odgovorilo, da so v letu 2019 ob upoštevanju demografskih dejavnikov zaznali povečane potrebe po vključitvi v dnevne centre za šoloobvezne, zaradi česar bo potrebno zagotoviti nekaj dodatnih kapacitet. Nadalje je navedlo, da je bilo v obdobju od leta 2013 do 2019 ob upoštevanju veljavne Resolucije o nacionalnem programu socialnega varstva za obdobje do leta 2020 v varstveno delovne centre dodatno vključenih 593 uporabnikov in zaposlenih 220 delavcev (v proračunu RS za leto 2020 in 2021 pa širitve niso predvidene). V zvezi z vprašanjem koncesij so nam pojasnili, da storitve, namenjene otrokom in mladostnikom, v okviru javne mreže zavodov za usposabljanje izvajajo le javni zavodi, medtem ko storitve za odrasle v varstveno delovnih centrih izvajajo tako javni zavodi kot tudi koncesionarji. Z vidika širitev javne mreže je bil v času priprave odgovora ministrstva v teku tudi postopek izvedbe javnega razpisa za podelitev koncesij s poudarkom na vključenosti odraslih oseb z možganskimi poškodbami oziroma širitev koncesij za 36 mest. Sredstva v ta namen pa so bila že zagotovljena. V okviru načrtovanih sredstev v Proračunu RS za leto 2020 in 2021 pa dodatne širitve niso predvidene.

Varuh je pozdravil širitve socialnovarstvenih programov, s katerimi ga je seznanilo ministrstvo, in opozoril na priporočila Varuha iz letnega poročila za leto 2019, da je dostopnost do socialnovarstvenih in zdravstvenih storitev ter njihovo financiranje ponekod na terenu velika težava. Varstveno delovni centri, pri katerih novih koncesij za izvajanje te dejavnosti ni bilo razpisanih že od leta 2009, pa se spoprijemajo s pomanjkanjem mest za sprejem novih uporabnikov. Vse večji izziv je tudi staranje uporabnikov.

Upoštevajoč navedeno smo tako ocenili, da kljub prizadevanjem na različnih ravneh položaj otrok s posebnimi potrebami oziroma oseb z motnjami v duševnem razvoju v Sloveniji še vedno ni zadovoljiv.

Pobudnik se je na nas obrnil tudi v zvezi z vprašanjem, zakaj so do dodatka za pomoč in postrežbo po Zakonu o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (ZPIZ-2) upravičeni le otroci, ki so slepi, ne pa ostali otroci s posebnimi potrebami, ki imajo podobne ali pa celo večje težave. Pobudniku je ministrstvo odgovorilo, da gre pri pokojninskem in invalidskem zavarovanju v njegovem bistvu za zavarovalni sistem, pri katerem se pravice iz zavarovanja praviloma priznavajo na podlagi predhodne vključitve v sistem zavarovanja. Kot novost pa je bila z ZPIZ-1 določena pravica do dodatka za pomoč in postrežbo tudi za slepo osebo, ki je zdravstveno zavarovana po drugem zavarovancu Zavoda ali upokojencu (peti odstavek 138. člena ZPIZ-1 oziroma peti odstavek 100. člena ZPIZ-2). Dodalo je še, da je ZPIZ-2 le eden od šestih zakonov, ki priznavajo dodatek različnim kategorijam upravičencev, ki zaradi zdravstvenega stanja potrebujejo stalno pomoč in postrežbo tretje osebe. Potrebe teh različnih kategorij so med seboj primerljive, saj vse izhajajo iz nujnosti pomoči tretje osebe za opravljanje temeljnih ali podpornih dnevnih opravil, vendar pa so kriteriji, merila, pogoji in višina te pomoči oziroma dodatka zelo različno urejeni.

Varuh je navedeno vprašanje reševal v okviru 14. člen Ustave RS, ki zavezuje zakonodajalca, da življenjske situacije, ki so si v bistvenem podobne, ureja podobno ter različne različno in ministrstvo prosil, da se opredeli do očitkov pobudnika. Kljub večkratnemu pozivu ministrstvu, da nas seznani z razlogi za navedeno razlikovanje, in opredeli do očitkov pobudnikov, tega to ni storilo.

Ob upoštevanju, da se za otroke s posebnimi potrebami, ki niso slepi, vendar pa za opravljanje temeljnih ali podpornih dnevnih opravil prav tako potrebujejo pomoč tretje osebe, primerljiva pravica ne zagotavlja, je Varuh ugotovil kršitev načela enakosti v povezavi s prvim odstavkom 52. člena Ustave RS (pravice invalidov). (21.4-8/2019)

Priporočilo št. 20: Varuh priporoča Ministrstvu za zdravje, da uvede družinsko asistenco v družinah, ki skrbijo za otroke s posebnimi potrebami, mlajše od 18 let, s ciljem dodatnega zmanjšanja institucionalizacije otrok s posebnimi potrebami z namenom uresničevanja pravice otrok s posebnimi potrebami do družinskega življenja.

Priporočilo št. 21: Varuh priporoča Ministrstvu za zdravje, da se pravica v družinah, ki skrbijo za otroke s posebnimi potrebami, ki naj bi nadomestila izgubljeni dohodek, odmeri vsaj v znesku minimalne zagotovljene plače, s ciljem zmanjševanja institucionalizacije otrok s posebnimi potrebami in uresničevanja pravice otrok s posebnimi potrebami do družinskega življenja.

Priporočilo št. 22: Varuh priporoča Ministrstvu za zdravje, da se za otroke s posebnimi potrebami, ki niso slepi, vendar pa za opravljanje temeljnih ali podpornih dnevnih opravil prav tako potrebujejo pomoč, zagotovi pomoč tretje osebe.

 

Pravica do brezplačnega prevoza otrok s posebnimi potrebami

Splošni predpisi lokalnih skupnosti, ki pravico do brezplačnega prevoza učencem s posebnimi potrebami zagotavljajo le s plačilom nadomestila za prevoz do vzgojno-izobraževalnega zavoda učenca in nazaj, predstavljajo diskriminacijo učencev s posebnimi potrebami oziroma njihovih skrbnikov na podlagi osebne okoliščine invalidnosti.

Pravica do izobraževanja je v pravnem redu RS urejena na več mestih. Hierarhično najvišji pravni predpis Ustava RS izobrazbo in šolanje na splošno ureja v 57. členu, v katerem je določeno, da je izobraževanje svobodno: osnovnošolsko izobraževanje je obvezno in se financira iz javnih sredstev; država pa ustvarja možnosti, da si državljani lahko pridobijo ustrezno izobrazbo. Ustava RS posebej ureja tudi izobraževanje invalidov v drugem odstavku 52. člena, v katerem določa, da imajo otroci z motnjami v telesnem in duševnem razvoju ter druge huje prizadete osebe pravico do izobraževanja in usposabljanja za dejavno življenje v družbi. Velja omeniti še prvi odstavek 14. člena Ustave RS, ki določa, da so v RS vsakomur zagotovljene enake človekove pravice in temeljne svoboščine, ne glede na narodnost, raso, spol, jezik, vero, politično ali drugo prepričanje, gmotno stanje, rojstvo, izobrazbo, družbeni položaj, invalidnost ali katerokoli drugo osebno okoliščino; ter 56. člen Ustave RS, ki določa, da otroci uživajo posebno varstvo in skrb.

ZOsn v prvem odstavku 56. člena določa, da ima učenec pravico do brezplačnega prevoza, če je njegovo prebivališče oddaljeno več kot štiri kilometre od osnovne šole. V petem odstavku istega člena ZOsn določa, da imajo otroci s posebnimi potrebami pravico do brezplačnega prevoza ne glede na oddaljenost njihovega prebivališča od osnovne šole, če je tako določeno v odločbi o usmeritvi. ZOsn pa v devetem odstavku 56. člena še nadalje določa, da ima učenec, ki se prešola v skladu s 54. členom tega zakona (med drugimi tudi učenci s posebnimi potrebami, ki se vključijo v drugo osnovno šolo na podlagi odločbe o usmeritvi) pravico do brezplačnega prevoza, če je njegovo prebivališče oddaljeno več kot štiri kilometre od osnovne šole, v katero je prešolan. Iz pravne teorije izhaja, da je učenec s posebnimi potrebami na podlagi prvega odstavka 56. člena ZOsn tako kot vsak drug učenec upravičen do brezplačnega prevoza, če je njegovo prebivališče oddaljeno več kot štiri kilometre od osnovne šole, in sicer ne glede na to, ali je ta pravica določena v odločbi o usmeritvi, saj je urejena v zakonu. O pravici do brezplačnega prevoza pa je potrebno odločiti le, če je njegovo prebivališče od šole oddaljeno manj kot 4 kilometre. Varuh navedenemu stališču pritrjuje in dodaja, da je pravica do brezplačnega prevoza učencev s posebnimi potrebami do šole in nazaj, ki jo obiskujejo na podlagi odločbe o usmeritvi, če je ta oddaljena več kot štiri kilometre, še dodatno oziroma eksplicitno urejena tudi v 9. odstavku ZOsn. Le v tretjem in šestem odstavku 56. člena ZOsn sta opredeljeni izjemi, pri katerih je primarno določeno nadomestilo za prevoz. Drugačne ureditve ni mogoče določati enostransko, torej brez privolitve staršev.

Skladno s 3. alinejo prvega odstavka 82. člena Zakona o organizaciji in financiranju vzgoje in izobraževanja (ZOFVI) se iz sredstev lokalne skupnosti v skladu z normativi in standardi zagotavljajo sredstva za prevoze učencev osnovne šole v skladu s 56. členom ZOsn, razen za prevoze učencev s posebnimi potrebami ob pouka prostih dnevih. Po Uredbi in merilih za oblikovanje javne mreže osnovnih šol, javne mreže osnovnih šol in zavodov za vzgojo in izobraževane otrok in mladostnikov s posebnimi potrebami ter javne mreže glasbenih šol osnovne šole s prilagojenim programom in zavodi za vzgojo otrok in mladostnikov s posebnimi potrebami nimajo šolskih okolišev, zato se učenci s posebnimi potrebami na navedene šole usmerjajo na podlagi odločb o usmeritvi. Tudi zanje pa je občina na podlagi tretje alineje prvega odstavka 82. člena ZOFVI po mnenju Ministrstva za izobraževanje, znanost in šport dolžna zagotoviti sredstva za prevoz učencev.

Po mnenju Varuha je ureditev na zakonodajni ravni (ne pa na izvedbeni, kjer za vse otroke oziroma njihove starše velja Pravilnik o organizaciji in povračilu prevoznih stroškov za prevoze otrok in mladostnikov s posebnimi potrebami), po kateri imajo predšolski otroci, ki obiskujejo vzgojno izobraževalni zavod po ZUOPP, pravico do brezplačnega prevoza, tisti, ki obiskujejo razvojni vrtec po ZOPOPP, pa le pravico do povračila stroškov prevoza, v nasprotju s 14. členom Ustave RS, saj bistveno enaki situaciji ureja različno. Podzakonski akti občin, ki izvajanje pravice do brezplačnega prevoza iz 56. člena ZOsn za otroke s posebnimi potrebami prenašajo na starše, na način, da se jim naloži organizacija prevoza in povrnejo njegovi stroški, nedopustno omejujejo pravice teh otrok iz 52. (pravica otrok s posebnimi potrebami do izobraževanja) ter 56. (pravice otrok) člena Ustave RS.

Po mnenju Varuha Zakon o celostni zgodni obravnavi predšolskih otrok s posebnimi potrebami (ZOPOPP) v 15. členu in Zakon o usmerjanju otrok s posebnimi potrebami (ZUOPP) v 16. členu urejata bistveno enako situacijo drugače, brez jasno navedenega razumnega razloga za takšno ureditev. Poleg tega pa Pravilnik o organizaciji in povračilu prevoznih stroškov za prevoze otrok in mladostnikov s posebnimi potrebami (v nadaljevanju: Pravilnik) v zvezi z izvrševanjem 16. člena ZUOPP pravico do brezplačnega prevoza v nasprotju z načelom delitve oblasti iz 3. člena Ustave RS zožuje le na pravico do nadomestila za prevoz predšolskega otroka do vzgojno-izobraževalnega zavoda in nazaj.

Varuh človekovih pravic RS je v letu 2020 obravnaval tri pobude na temo organiziranega brezplačnega prevoza otrok s posebnimi potrebami do kraja izobraževanja in nazaj, če se ti šolajo v kraju izven šolskega okoliša občine.

 

Primer:

Dolžnost lokalne skupnosti glede brezplačnega prevoza otroka s posebnimi potrebami do vzgojno-izobraževalnega zavoda in nazaj

V prvi pobudi se je pobudnica na nas obrnila potem, ko je na občino posredovala vlogo za brezplačen prevoz otroka s posebnimi potrebami do vzgojno-izobraževalnega zavoda, kjer se je ta šolal, in nazaj. V odgovor pa ji je občina poslala pogodbo za nadomestilo stroškov navedenega prevoza. Varuh je na župana občine naslovil dopis, v katerem smo ga seznanili s stališčem Varuha iz leta 2018, da Zakon o osnovni šoli (ZOsn) v 56. členu le v tretjem in šestem odstavku opredeljuje izjemi, za kateri je primarno določeno nadomestilo za prevoz, sicer pa imajo učenci pod pogoji, ki jih določa omenjeni člen, pravico do brezplačnega prevoza (glejte Letno poročilo Varuha človekovih pravic za leto 2018). Župan nam je odgovoril, da bodo občinski Pravilnik o povračilu stroškov šolskega prevoza otrokom s posebnimi potrebami (v nadaljevanju: Pravilnik) uskladili z zakonodajo. Ne glede na navedeno pa smo v oktobru leta 2020 s strani pobudnice prejeli sporočilo, da naj bi ji občina ponovno ponudila le nadomestilo stroškov za prevoz sina do vzgojno-izobraževalnega zavoda in nazaj, čeprav je sin pobudnice v vmesnem obdobju prejel tudi odločbo Zavoda RS za šolstvo (v nadaljevanju: ZRSŠ), s katero mu je bila priznana pravica do brezplačnega prevoza do kraja šolanja in nazaj. Iz spremenjenega Pravilnika, ki nam ga je posredovala občina, je bilo razvidno, da je ta pravico do brezplačnega prevoza za otroke s posebnimi potrebami, ki se na podlagi odločbe o usmeritvi šolajo izven šolskega okoliša, vezala na ekonomsko upravičenost takšnega prevoza.

V drugi pobudi nas je pobudnica opozorila na različnost praks občin pri povračilu stroškov prevoza otrok s posebnimi potrebami do vzgojno-izobraževalnega zavoda in nazaj. Poudarila je, da nekatere občine skrbnikom otrok s posebnimi potrebami povrnejo stroške prevoza v štiri smeri (dom upravičenca–vzgojno izobraževalni zavod–dom upravičenca–vzgojno-izobraževalni zavod upravičenca–dom upravičenca). V zvezi z navedenim Varuh želi poudariti, da marsikateri skrbnik otroka s posebnimi potrebami opravi štiri poti in ne le dveh, saj se v času šolanja otroka vrne v kraj bivanja oziroma odide v službo, drugi le v dve (dom upravičenca–vzgojno izobraževalni zavod–dom upravičenca), različna pa je tudi višina teh povračil. Pobudnica je menila, da bi morala biti način in višina povračila stroškov prevoza določena enotno in za vse občine enako.

Upoštevajoč navedeno Varuh meni, da imajo učenci s posebnimi potrebami skladno s 1. oziroma 9. odstavkom 56. člena ZOsn pravico do organiziranega brezplačnega prevoza do šole oziroma vzgojno-izobraževalnega zavoda in nazaj, ki jim ga skladno z določbami ZOFVI zagotavlja lokalna skupnost, če je zavod ali šola, ki jo obiskujejo, od kraja prebivališča učenca oddaljena več kot štiri kilometre na podlagi samega zakona. Če je šola ali zavod oddaljena manj kot štiri kilometre od kraja prebivališča učenca s posebnimi potrebami, pa je lokalna skupnost skladno s 5. odstavkom 56. člena ZOsn dolžna zagotoviti organiziran brezplačni prevoz učenca do šole oziroma zavoda in nazaj le, če je tako določeno v odločbi o usmeritvi ZRSŠ.

V nadaljevanju smo se vprašali, ali lokalna skupnost s tem, ko v svojih podzakonskih splošnih aktih namesto organiziranega brezplačnega prevoza za učence s posebnimi potrebami, ki na podlagi odločbe o usmeritvi obiskujejo zavod oziroma šolo izven šolskega okoliša, zagotavlja le nadomestilo za prevoz, krši prepoved diskriminacije ter varstvo posameznikov in posameznic pred diskriminacijo iz 4. člena Zakona o varstvu pred diskriminacijo (ZVarD). Ta v omenjenem členu določa, da diskriminacija pomeni vsako neupravičeno dejansko ali pravno neenako obravnavanje, razlikovanje, izključevanje ali omejevanje ali opustitev ravnanja zaradi osebnih okoliščin, ki ima za cilj ali posledico oviranje, zmanjšanje ali izničevanje enakopravnega priznavanja, uživanja ali uresničevanja človekovih pravic in temeljnih svoboščin, drugih pravic, pravnih interesov in ugodnosti. Skladno s 1. členom ZVarD osebno okoliščino med drugim predstavlja tudi invalidnost. Iz prakse mednarodnih forumov ugotavljamo, da prepoved diskriminacije ni omejena le na osebe z invalidnostjo, ampak tudi na osebe, ki niso invalidne, če so te manj ugodno obravnavane zaradi invalidnosti svojega otroka (SEU, sodba C-303/06, S. Coleman proti Attridge Law z dne 17. 7. 2008; ECSR, complaint no. 81/2012, European action of the disableled (“AEH”) v. France z dne 11. 9. 2013).

Po mnenju Varuha zakonska ureditev, po kateri so nosilci pravic do brezplačnega prevoza otroci s posebnimi potrebami in ne njihovi starši, zagotavlja vsakemu učencu prevoz do kraja izobraževanja ne glede na socialni status njihove družine oziroma njihovo pripravljenost ali zmožnost za prevoz otroka do vzgojno-izobraževalne ustanove. Prav tako lokalne skupnosti skrbnike učencev s posebnimi potrebami, ki jih revščina navadno bolj ogroža kot splošno populacijo, s tem, ko nanje prenesejo organizacijo prevoza svojih otrok do kraja izobraževanja in nazaj, postavljajo v slabši finančni položaj od skrbnikov drugih učencev. Skrbniki učencev s posebnimi potrebami morajo namreč navadno opraviti dve vožnji do kraja izobraževanja otroka s posebnimi potrebami in nazaj (v času poteka pouka pa hodijo v službo ali se vrnejo v kraj prebivanja), povrnjena pa jim je le ena pot do kraja izobraževanja in nazaj. Prav tako menimo, da bi bili nekateri skrbniki učencev s posebnimi potrebami lahko v slabšem položaju pri zaposlovanju v primerjavi s splošno populacijo zaradi obveznosti in časa, ki ga porabijo, ker vsak dan vozijo svojega otroka v šolo in nazaj, ki je včasih lahko tudi zelo oddaljena od njihovega kraja prebivališča.

Upoštevajoč navedeno zato po mnenju Varuha splošni predpisi lokalnih skupnosti, s katerimi se otrokom s posebnimi potrebami zagotavlja brezplačen prevoz na način, da se njihovim skrbnikom zagotovi nadomestilo za prevoz namesto dejanske organizacije brezplačnega prevoza do vzgojno-izobraževalnega zavoda in nazaj, predstavljajo oviranje, zmanjšanje ali izničevanje enakopravnega priznavanja, uživanja ali uresničevanja človekovih pravic in temeljnih svoboščin (torej diskriminacijo) učencev s posebnimi potrebami oziroma njihovih skrbnikov na podlagi invalidnosti v nasprotju s 4. členom ZVarD ter 14. členom Ustave RS.

Varuh se zaveda, da za marsikatere občine strošek prevoza otrok s posebnimi potrebami lahko predstavlja velik strošek. Ta problematika, ki je po našem mnenju sicer med drugim povezana z razdrobljenostjo oziroma majhnostjo nekaterih občin in morebiti neustrezno zakonodajo, ki strošek prevoza otrok s posebnimi potrebami v drugo občino prelaga na lokalno skupnost, pa po našem mnenju ne sme posegati v pravice učencev s posebnimi potrebami do enake pravice do organiziranega brezplačnega prevoza, ki jo imajo drugi učenci skladno z jasnimi določbami ZOsn. Konkretni občini, ki smo jo obravnavali, smo predlagali, da poskuša težave, ki jih ima s financiranjem tovrstnega prevoza, sama ali skupaj z drugimi občinami s podobnimi težavami rešiti v dialogu z Ministrstvom za izobraževanje, znanost in šport. Tudi sami pa smo upoštevajoč pristojnosti ministrstva od 88. do 90.č člena po Zakonu o lokalni samoupravi (ZLS), da opravlja nadzor nad zakonitostjo predpisov in posamičnih upravnih aktov občin, to pozivali, da razmisli o nadzoru nad zakonitostjo splošnih predpisov občin v zvezi z brezplačnim prevozom za otroke s posebnimi potrebami, ki se v svojih internih splošnih predpisih zavežejo le k povračilu stroškov prevoza za otroke s posebnimi potrebami, ki se izobražujejo v drugi občini, ne pa k zagotovitvi brezplačnega prevoza, ki – kot že rečeno – po mnenju Varuha predstavlja diskriminacijo otrok s posebnimi potrebami in njihovih skrbnikov na podlagi osebne okoliščine invalidnosti. (21.4-13/2019)

Priporočilo št. 23: Varuh priporoča, da občine v dialogu z Ministrstvom za izobraževanje, znanost in šport uredijo, da imajo učenci s posebnimi potrebami skladno z določbami 56. člena Zakona o osnovni šoli (ZOsn) pravico do organiziranega brezplačnega prevoza, ki jim ga je skladno z določbami Zakona o organizaciji in financiranju vzgoje in izobraževanja (ZOFVI) dolžna zagotavljati lokalna skupnost, do šole oziroma zavoda, kjer se šolajo, in nazaj.

Primer:

Organizacija prevoza predšolskih otrok s posebnimi potrebami

Na Varuha se je obrnila pobudnica v zvezi s povračilom stroškov prevoza do razvojnega vrtca CIRIUS Vipava. V okviru obravnave konkretne pobude je Varuh ugotovil, da Zakon o celostni zgodni obravnavi predšolskih otrok s posebnimi potrebami (ZOPOPP) v 15. členu določa, da se lahko multidisciplinarni tim s starši dogovori, da se staršem otrok, ki so vključeni v prilagojeni program za predšolske otroke, ki ga izvajajo javni vrtci, enote vrtcev, vrtci, ki so na podlagi koncesije vključeni v javno mrežo, ter drugi zavodi, ki izvajajo ta program, povrnejo stroški prevoza iz kraja prebivališča do zavoda in nazaj, medtem ko Zakon o usmerjanju otrok s posebnimi potrebami (ZUOPP), ki ureja podobno tematiko, v 16. členu določa, da lahko Zavod Republike Slovenije za šolstvo na predlog staršev z odločbo o usmeritvi določi, da se namesto namestitve v zavod oziroma oddaje v rejništvo, otroku, ki je usmerjen v prilagojen program za predšolske otroke, zagotavlja pravica do brezplačnega prevoza iz kraja prebivališča do kraja, kjer deluje zavod in nazaj. V zvezi s pravico do brezplačnega prevoza je Varuh v preteklosti (2018) že zavzel stališče, da tovrstna dikcija v zakonu pomeni pravico do organiziranega brezplačnega prevoza do vzgojno-izobraževalnega zavoda in nazaj in ne le nadomestilo stroškov prevoza.

Iz zakonodajnega postopka je izhajalo, da je bil 15. člen ZOPOPP sprejet kot amandma, da bi naslovil: »stiske, s katerimi se dnevno spopadajo družine otrok s posebnimi potrebami, ki obiskujejo razvojne oddelke vrtcev. Razvojni oddelki vrtcev krajevno namreč niso enakomerno dostopni. Zato starši pogosto otroke vpisujejo v vrtce drugih občin, za stroške prevoza tja in nazaj pa namenjajo pomemben del družinskega proračuna. Zakon o usmerjanju otrok s posebnimi potrebami v 16. členu določa povračilo stroškov prevoza za otroke s posebnimi potrebami v vzgojno-izobraževalne zavode. V praksi povračilo prejemajo zgolj starši otrok, ki so vključeni v zavode za vzgojo in izobraževanje otrok s posebnimi potrebami, ne pa tudi starši otrok, ki so vključeni v razvojne oddelke vrtcev. S predlaganim amandmajem se odpravlja navedeno razlikovanje ter se sledi večji enakosti in pravičnosti ter načelom inkluzivne vzgoje.« (Dostopno na: https://bit.ly/2uWoSSz). Upoštevajoč, da ZOPOPP in ZUOPP različno urejata prevoz predšolskih otrok do vzgojno-izobraževalnega zavoda – torej tistih, ki obiskujejo vzgojno izobraževalni zavod, in tistih, ki obiskujejo razvojni vrtec – čeprav gre na prvi pogled za primerljivi situaciji, je Varuh Ministrstvo za izobraževanje, znanost in šport (v nadaljevanju: MIZŠ) zaprosil, da se do navedenih ugotovitev Varuha opredeli z vidika drugega odstavka 14. člena Ustave RS, ki zakonodajalca zavezuje, da enake položaje pravnih subjektov uredi enako, različne pa ustrezno različno (Ustavno sodišče RS (2017). Odločba št. U-I-100/15-17 z dne 14. 9. 2017).

Nadalje je Varuh ministrstvo zaprosil, da se opredeli do naših preliminarnih ugotovitev, da Pravilnik o organizaciji in povračilu prevoznih stroškov za prevoze otrok in mladostnikov s posebnimi potrebami (v nadaljevanju: Pravilnik) v zvezi z izvrševanjem 16. člena ZUOPP, ki določa pravico do brezplačnega prevoza, v 2. točki prvega odstavka 2. člena določa, da so starši ali zakoniti zastopniki otrok s posebnimi potrebami, ki so vključeni v prilagojen program za predšolske otroke v zavodu za vzgojo in izobraževanje otrok in mladostnikov s posebnimi potrebami, upravičenci zgolj do povračila stroškov prevoza. V zvezi z navedenim smo ministrstvo opozorili, da skladno z ustavnosodno prakso načelo delitve oblasti iz 3. člena Ustave RS izključuje možnost, da bi upravni organi spreminjali ali samostojno urejali zakonsko materijo, poleg tega pa tudi pravna teorija zastopa stališče, da podzakonski splošni akti ne smejo vsebovati določb, za katere v zakonu ni podlage, zlasti pa ne smejo samostojno odrejati pravic in obveznosti (Ustavno sodišče RS (1995). Odločba št.: U-I-73/94 z dne 25. 5. 1995). Pravni predpis sme zakonsko normo dopolnjevati le do te mere, da z dopolnjevanjem ne uvaja originarnih nalog države in da z zakonom urejenih pravic in obveznosti ne zožuje; stremeti mora le k temu, da zakonsko normo dopolni tako, da bo dosežen njen cilj (Ustavno sodišče RS (1999). Odločba št. U-I-190/95 z dne 8. 1. 1999).

Ministrstvo se do naših stališč ni enolično opredelilo. Odgovorili so nam le, da Pravilnik nikakor ne omejuje pravice do brezplačnega prevoza za predšolske otroke, saj v tretjem členu jasno določa, da se le-ta praviloma zagotavlja v okviru organiziranih prevozov. Le če tega ni mogoče zagotoviti, pa se staršem lahko povrne strošek kilometrine. Na ta način je ministrstvo po svojih besedah dopustilo obe možnosti, saj v praksi starši mnogokrat otroke želijo voziti sami, obenem pa je zavod ali vrtec najprej dolžan ponuditi ali organizirati prevoz sam. Hkrati so nas obvestili, da je v načrtu prenova ZUOPP, ob kateri bodo poskušali vse zapise, ki so v različnih zakonih zapisani nekoliko drugače, poenotiti. S strani mame pa naj bi bili s situacijo že pred časom seznanjeni, po opozorilu pa je CIRIUS Vipava nemudoma pristopil k organizaciji prevoza.

Varuh na podlagi prejetih odgovorov vztraja na stališču, da se zdi, da 15. člen ZOPOPPP in 16. člen ZUOPP bistveno enaki situaciji urejata drugače brez jasno navedenega razumnega razloga za takšno ureditev. Upoštevajoč, da so pojasnila ministrstva potrdila ugotovitev Varuha, da se skladno s Pravilnikom, ki določa izvrševanje pravic po ZUOPP, povrnejo le stroški prevoza, kadar prevoza otrok do zavoda ali vrtca ni mogoče organizirati, pa Varuh vztraja na svojem stališču, da določba Pravilnika, da se staršem zagotovi zgolj povračilo stroškov prevoza do vzgojno-izobraževalnega zavoda, čeprav ZUOPP v 16. členu določa pravico otroka do brezplačnega prevoza, predstavlja poseg izvršilne oblasti v zakonodajno oblast v nasprotju z načelom delitve oblasti iz 3. člena Ustave. Varuh k zaključku dodaja, da gre v konkretnem primeru tudi za zanimiv primer dejanske enakosti na podzakonski ravni, ki pa pravno ni ustrezno urejena z višjimi pravnimi akti. (21.4-31/2019)

Priporočilo št. 24: Varuh priporoča Ministrstvu za izobraževanje, znanost in šport, da področje prevoza predšolskih otrok s posebnimi potrebami uredi na način, da bo dejansko zagotovljena pravica do brezplačnega prevoza, in ne na način, da se staršem povrnejo le stroški prevoza, kadar prevoza otrok do zavoda ali vrtca ni mogoče organizirati.

 

Neenaka obravnava otrok s posebnimi potrebami po ZSDP-1

Varuh je pristojno ministrstvo ponovno opozoril na to, da je treba invalidnost razumeti v povezavi z različnimi ovirami, ki posameznika omejujejo, da bi enako kot drugi polno in učinkovito sodelovali v družbi, zato podlaga za različno obravnavo invalidov ne more biti vrsta okvare, ki povzroča invalidnost, temveč le omejitev, ki jo ima posameznik zaradi nje. Taksativno naštevanje bolezni in stanj ima za posledico neenako obravnavo invalidov, saj je nemogoče sestaviti seznam vseh bolezni in stanj (tudi tistih najredkejših) ter njihovih kombinacij, ki bi vključeval vse invalidne osebe z enakimi omejitvami.

Primer:

Invalidnost je treba razumeti v povezavi z različnimi ovirami, ki posameznika omejujejo

V konkretnem primeru je Varuh obravnaval posledice tovrstne ureditve na pravice staršev otrok s posebnimi potrebami po ZSDP-1.

Ministrstvo smo ponovno opozorili na to, da ima praksa taksativnega naštevanja bolezni in stanj za posledico neenako obravnavo invalidov, saj je nemogoče sestaviti seznam vseh bolezni in stanj (tudi tistih najredkejših) ter njihovih kombinacij, ki bi vključeval vse invalidne osebe z enakimi omejitvami. To pa pomeni, da so nekateri posamezniki, v konkretnem primeru otroci, izpuščeni iz invalidskega varstva.

Na Varuha človekovih pravic RS (v nadaljevanju: Varuh) se je obrnila pobudnica, ki je trdila, da so določbe ZSDP-1, ki taksativno naštevajo bolezni in stanja, ki upravičujejo dodatek za nego otroka (79. člen v povezavi z 8. točko prvega odstavka 5. člena ZSDP-1) oziroma plačilo prispevkov za socialno varnost zaradi dela s krajšim delovnim časom zaradi starševstva (četrti odstavek 50. člena), v nasprotju s 14. členom Ustave RS, ker ne določajo tudi drugih kombinacij diagnoz, ki pri otroku lahko povzročajo enake omejitve kot taksativno naštete diagnoze. Varuh je ugotovil, da navedbe pobudnice držijo. Na Ministrstvo za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti pa smo naslovili dopis, v katerem smo ga opozorili na že večkrat ponovljeno mnenje Varuha, da je treba invalidnost razumeti predvsem v povezavi z različnimi ovirami, ki posameznika omejujejo, da bi enako kot drugi polno in učinkovito sodelovali v družbi, zato podlaga za različno obravnavo invalidov ne more biti vrsta okvare, ki povzroča invalidnost, temveč le omejitev, ki jo ima posameznik zaradi nje. Varuh ne vidi razlogov, da bi drugače veljalo v primeru, ko gre za otroke s posebnimi potrebami. Konvencija o pravicah invalidov v 1. členu definira invalide kot »ljudi«, torej so njene določbe uporabljive tako za otroke kot odrasle osebe.

Ministrstvo nam je odgovorilo, da Pravilnik o kriterijih za uveljavljanje pravic za otroke, ki potrebujejo posebno nego in varstvo (v nadaljevanju: Pravilnik) in ki je bil sprejet na podlagi 6. člena Zakona o starševskem varstvu in družinskih prejemkih (ZSDP-1), že vsebuje kriterije, ki so pravzaprav omejitve, ki jih imajo otroci, ki potrebujejo posebno nego in varstvo.

Varuh odgovoru ministrstva ni mogel slediti, saj tako ZSDP-1 kot tudi Pravilnik otroke, ki potrebujejo posebno nego in varstvo, določata glede na bolezni in ne omejitve (8. točka prvega odstavka 5. člena ZSDP-1 in 2. do 7. člen Pravilnika o kriterijih za uveljavljanje pravic za otroke, ki potrebujejo posebno nego in varstvo). Slednje pa je izhajalo tudi iz navedb ministrstva, da je seznam težkih bolezni in stanj priloga k podzakonskemu aktu. Ministrstvo smo zato ponovno opozorili na to, da ima praksa taksativnega naštevanja bolezni in stanj za posledico neenako obravnavo invalidov, saj je nemogoče sestaviti seznam vseh bolezni in stanj (tudi tistih najredkejših) ter njihovih kombinacij, ki bi vključeval vse invalidne osebe z enakimi omejitvami. To pa pomeni, da so nekateri posamezniki, v konkretnem primeru starši otrok s posebnimi potrebami, izpuščeni iz invalidskega varstva. (21.4-25/2019)

Priporočilo št. 25: Varuh priporoča Ministrstvu za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti, da je treba invalidnost razumeti v povezavi z različnimi ovirami, ki posameznika omejujejo, da bi enako kot drugi polno in učinkovito sodeloval v družbi, zato podlaga za različno obravnavo invalidov ne more biti vrsta okvare, ki povzroča invalidnost, temveč le omejitev, ki jo ima posameznik zaradi nje. Taksativno naštevanje bolezni in stanj ima za posledico neenako obravnavo invalidov, saj je nemogoče sestaviti seznam vseh bolezni in stanj (tudi tistih najredkejših) ter njihovih kombinacij, ki bi vključeval vse invalidne osebe z enakimi omejitvami.

 

Otroci z učnimi težavami

Pravica do izobraževanja je bistvenega pomena pri ustvarjanju enakosti začetnih možnosti za zdrav otrokov in družbeni razvoj. Prilagoditev možnosti glede preverjanja znanja otrok z učnimi težavami predstavlja podlago njihove družbene enakopravnosti. Ker gre v zadevi za vprašanje, ki je vezano na ustavno pravne razmisleke, je potrebno izpostaviti nosilne razloge, ki širše zaznamujejo pomembnost varovanja otrokovih (človekovih) pravic.

Državni organi morajo zagotoviti, da se bo uresničevalo načelo enakosti pred zakonom, kar pomeni, da mora biti enakopravnost na podlagi ustave in zakona v čim večji meri zagotovljena tudi v izvedbeni pravni praksi. Različnosti dejanskih stanj ustreza namreč normativna različnost, saj gre za kršitev načela enakosti tudi, ko lahko zakonodajalčevo razlikovanje označimo kot samovoljno, torej tako, za katero ni stvarnega razloga. Načelo enakosti pred zakonom je torej zgolj relativno oziroma sorazmerno, kajti zakonodajalec mora imeti možnost za ustrezno razlikovanje med subjekti in situacijami. V kontinentalnem pravnem prostoru se pravni akti, ki vključujejo podlago za uveljavljanje pozitivne diskriminacije, praviloma izognejo taki izrecni opredelitvi, pri čemer se ukrepi pozitivne diskriminacije v teoriji in praksi na splošno označujejo z različnimi izrazi, na primer kot pozitivni ukrepi (positive action, positive measures), posebni ukrepi (special measures) in začasni ukrepi (temporal measures) ter s kombinacijo omenjenih izrazov.^[7] Izraza pozitivna diskriminacija (positive discrimination) in prednostno obravnavanje (preferential treatment) sta se uveljavila predvsem v pravni terminologiji, ki je v rabi na področju teorije prava. V anglo-ameriški pravni terminologiji oziroma v anglo-ameriškem pravnem prostoru pozitivno diskriminacijo v pravnih virih običajno označujejo z izrazom afirmativni ukrepi (affirmative action), v teoriji ustavnega in protidiskriminacijskega prava pa je pogosto v rabi izraz obrnjena diskriminacija (reverse discrimination). V družboslovnih (na primer socioloških) znanostih se uporablja tudi izraz pozitivna diferenciacija (positive differentiation). V pravnem redu Evropske unije in v slovenskem pravnem redu so doslej v uporabi »mehkejši« izrazi, kot so na primer »pozitivni ukrepi« ali »posebni (pozitivni) ukrepi«. Izraz »posebni ukrepi« se včasih nanaša na položaj, ko gre za različno obravnavanje posameznikov na podlagi njihove zaščitene lastnosti, ki pa je zanje ugodnejše (in ne manj ugodno). Terminologija, ki se uporablja za opisovanje tega položaja, se zelo razlikuje in vključuje »pozitivno« ali »obratno« diskriminacijo, »prednostno obravnavanje«, »začasne posebne ukrepe« ali »pozitivne ukrepe«.^[8] V tem se kaže potrditev njenega namena, to je na kratkoročen in izjemen način odpravljati predsodke do posameznikov, ki bi bili običajno diskriminirani, ter ustvarjanje zgledov, ki navdihujejo druge osebe z enako lastnostjo. Dopustnost sprejemanja pozitivnih ukrepov v korist prikrajšanih skupin je dodatno potrjena v smernicah, ki jih je izdalo več nadzornih organov, odgovornih za razlago pogodb ZN o človekovih pravicah.^[9]

Pojem enakopravnosti je kot tak tesno povezan z načelom pravičnosti (iustitia), ki je neločljivi spremljevalec vsakega prava kot takega. Povezavo med načeloma enakopravnosti in pravičnosti predstavlja prav princip sorazmerne enakosti, ki sicer sam po sebi presega zgolj razsežnost prava, saj se razteza tudi na področja morale, običajev, politike, religije in na druge vrednostno-normativne svetove. Pravičnost se povezuje tudi s pojmom poštenosti (fairness), ki zahteva, da se ljudem priznavajo izhodiščno enaki pogoji oziroma možnosti, kar se med drugim kaže tudi v zahtevi po jasni in vnaprejšnji opredelitvi procesnih pravil (»pravil igre«), ki uveljavljajo merila pravičnosti. V tem okviru je v številnih konvencijskih besedilih načelo enakosti še posebej povezano prav s človekovimi pravicami. Zato naj bi enakost pred zakonom pomenila predvsem dosledno uporabo zakona oziroma konsistentno implementacijo pravne norme. Vsa vsebina enakopravnosti naj bi se tukaj izčrpala v zapovedi organom, da v dejanski situaciji uporabijo ustrezno pravno normo in pri tem ne delajo izjem, ki niso predvidene v zakonu. Pri tem je bil namen te »klasične«, »formalistične« pravne enakosti vzpostaviti vladavino splošnih in abstraktnih pravnih norm in s tem preprečiti privilegije in neenakosti. Vendar pa je tudi to »klasično« opredelitev enakopravnosti treba razumeti v sorazmernem smislu. To pomeni, da so pred zakonom vsi subjekti enaki takrat in toliko, kadar in kolikor jih zakon zaradi enakih (to je bistveno podobnih) značilnosti uvršča v isto kategorijo (na primer državljani, ministri, vozniki, zdravniki ali študenti). Hkrati morajo nato državni organi zagotoviti, da se bo uresničevalo tudi načelo enakosti pred zakonom, kar pomeni, da mora biti enakopravnost na podlagi ustave in zakona v čim večji meri zagotovljena tudi v izvedbeni pravni praksi. Tak pristop, ki uvaja poleg načela enakosti pred zakonom v ustavno razlago tudi načelo enakosti v zakonu, je zavzelo že tudi ustavno sodišče, s čimer je preseglo zgodovinsko pogojeno razlikovanje med obema omenjenima vidikoma načela enakopravnosti ter potrdilo, da so s tem načelom zavezani tako ustvarjalci kot tudi uporabniki oziroma izvajalci prava. Načelo enakosti pred zakonom je torej zgolj relativno oziroma sorazmerno, kajti zakonodajalec mora imeti možnost za ustrezno razlikovanje med subjekti in situacijami. Čeprav navedena ustavna določba izraža načelo enakosti pred zakonom, pa je treba to načelo v povezavi z načelom pravne države iz 2. člena ustave razumeti širše, to je tudi kot načelo enakosti v zakonu, kar pomeni, da mora že zakonodajalec sorazmerno enake subjekte in njihova ravnanja urejati enako ter da mora za neenake subjekte in njihova ravnanja ter položaje uporabiti sorazmerno neenaka merila. Podobno velja strožja zahteva za pravotvorca/normodajalca, ki želi opravičiti ukrepe, ki sodijo v okvir prepovedi iz prvega odstavka 14. člena Ustave, saj je pri tem vezan na najstrožji test sorazmernosti, ki ga lahko uspešno prestane le diskriminatorni ukrep, ki je za dosego ustavno dopustnega (legitimnega) cilja primeren in nujno potreben. Z drugimi besedami to pomeni, da brez njega zasledovanega cilja ne bi bilo mogoče doseči. Prav tako mora biti ukrep sorazmeren v ožjem smislu, kar pomeni, da ne sme poseči v pravice posameznikov v večjem obsegu, kot je to potrebno za dosego legitimnega cilja. Pri presoji utemeljenosti razlikovanja na drugih podlagah se uporablja t. i. test arbitrarnosti, ki velja za vsakršno razlikovanje, ki ni zajeto v prvem odstavku 14. člena Ustave. Po tem ohlapnejšem testu je razlikovanje utemeljeno, če zanj obstaja »razumen in stvarno utemeljen« razlog. Ne glede na povedano pa je mogoče ugotoviti, da je razlika med testoma le kvantitativna, saj je obema skupno, da se preko njiju iz načela enakosti poraja zahteva, da mora zakon prevevati načelo razumnosti in namen zakona (rationabilitas in causa legis). Ob tem se ugotavlja, da je v odločbah ustavnega sodišča v istem pomenu mogoče najti naslednje standarde: »objektivno utemeljen razlog«, »iz narave stvari izhajajoč razlog«, »razlog, ki služi ustavno dopustnemu cilju«, »diferenciacija, ki je objektivno utemeljena in koherentno vključena v pravni sistem« in »merilo, ki je v razumni vsebinski zvezi s predmetom zakonskega urejanja«. Načelo enakosti prepoveduje, da bi zakon uveljavil neposredno ali posredno neupravičeno razliko v pravnih položajih, neodvisno od narave stvari in opredelitve subjektov. Različnost dejanskih stanov mora biti dovolj pomembna, razlikovanje mora ustrezati izkušnjam iz vsakdanjega življenja, kar posebej izpostavlja odločba Ustavnega sodišča U-I-57/92 (z dne 3. novembra 1994, OdlUS III, 117).

Primer:

Prilagojeno preverjanje in ocenjevanje znanja otrok z učnimi težavami

Če ustrezno prilagajanje pedagoškega procesa otrok, ki imajo (le) učne težave in nimajo odločbe o usmeritvi otroka s posebnimi potrebami, ni omogočeno ali je celo onemogočeno, potem dejansko potiskamo vedno več staršev, da terjajo odločbe tudi za svoje otroke.

Na Varuha so se že v letu 2019 obrnili predstavniki Svetovalnega centra za otroke, mladostnike in starše Ljubljana (Svetovalni center), ki so nas seznanili, da je Inšpektorat Republike Slovenije za šolstvo v okrožnici avgusta 2019 zapisal, da otrokom z učnimi težavami prilagajanje preverjanja in ocenjevanja znanja ni omogočeno. To naj bi bilo namreč skladno s Pravilnikom o preverjanju in ocenjevanju znanja ter napredovanju učencev v osnovni šoli omogočeno le otrokom s posebnimi potrebami.

Svetovalni center je izrazil svoje nestrinjanje z omenjeno okrožnico in Varuha opozoril, da če ustrezno prilagajanje pedagoškega procesa otrok, ki imajo (le) učne težave in nimajo odločbe o usmeritvi otroka s posebnimi potrebami, ni omogočeno ali je celo onemogočeno, potem dejansko potiskamo vedno več staršev, da terjajo odločbe tudi za svoje otroke. V zvezi s tem, kot posebej relevanten, zavezujoč mednarodni pravni predpis, ki zavezuje tudi Republiko Slovenijo, omenjamo Konvencijo o otrokovih pravicah (KOP). Izpostavljamo, da naj bo, pri vseh dejavnostih državnih in zasebnih ustanov, otrokova korist glavno vodilo (3. člen KOP). V tem smislu pozitivna diskriminacija pomeni uveljavljanje posebnih pravnih položajev in/ali posebnih pravic, ki so namenjene preprečevanju manj ugodnih položajev in spodbujanju oziroma ustvarjanju enakih možnosti določenih kategorij oseb (šibkejših, ranljivejših, prikrajšanih itd.). V navedenem smislu pozitivna diskriminacija med drugim zajema ukrepe, ki naj prispevajo zlasti k zmanjševanju družbenih neenakosti in spodbujanju enakih možnosti na področju vzgoje in izobraževanja. V ožjem smislu je pozitivno diskriminacijo mogoče opredeliti kot pravni instrument (nekateri teoretiki govorijo o pravnem institutu), s katerim se z zgoraj opredeljenimi nameni uveljavlja neenako (prednostno) pravno obravnavanje določenih kategorij oseb pri uresničevanju pravic, ki so formalno vsem pravnim naslovljencem zagotovljene v enakem obsegu in pod enakimi pogoji. Ukrepi, ki dajejo posebne ugodnosti ali uvajajo posebne spodbude z namenom odpravljanja neenakosti, lahko v okviru uveljavljanja pozitivne diskriminacije ali t. i. vsebinske enakopravnosti pripomorejo k večji stopnji izenačenosti ljudi v izhodiščih ali posledicah njihovih ravnanj. Ustrezne prilagoditvene možnosti glede preverjanja znanja otrok z učnimi težavami pripomorejo k večji stopnji izenačenosti/enakosti med otroki. Izenačevanje posameznikov oziroma njihovih položajev, ravnanj, pravic in dolžnosti na določeni točki vedno pomeni, da se s tem različno vrednotijo njihove izhodiščne situacije pri izobraževanju. Iz 2. člena Ustave izhaja, da mora že zakonodajalec sorazmerno enake subjekte in njihova ravnanja urejati enako ter da mora za neenake subjekte in njihova ravnanja ter položaje uporabiti sorazmerno neenaka merila.^[10] Gre za način, da se drugačen dejanski položaj otrok z učnimi težavami ustrezno upošteva.

Varuh je mnenju Svetovalnega centra prisluhnil in vodstvo MIZŠ in Zavoda za šolstvo opozoril na neprimerno vsebino okrožnice. Zagotovljeno nam je bilo, da bo najpozneje do oktobra 2019 vsem deležnikom posredovana nova okrožnica, kar pa se žal ni zgodilo, zato smo se na MIZŠ obrnili ponovno.

V štirih poizvedbah Varuha, ki smo jih v letu 2020 posredovali navedenemu ministrstvu, smo neprenehoma pozivali, da nam novo okrožnico posreduje v vednost ali pa nas obvesti, kakšne ukrepe je sprejelo za zaščito pravic otrok z učnimi težavami. V zadnjem dopisu, ki smo ga MIZŠ posredovali maja 2020, smo pozvali k pojasnilom, kdaj in na kakšen način bo poskrbelo, da bo prilagajanje in preverjanje ocenjevanja znanja dostopno vsem učencem z učnimi težavami (po epidemiji) ter da bodo o tem obveščeni vsi izvajalci vzgoje in izobraževanja.

MIZŠ nam je v juliju 2020 sporočilo, da so vzgojno-izobraževalnim zavodom posredovali okrožnico v zvezi s preverjanjem in ocenjevanjem znanja za učence z učnimi težavami, s katero so opisano problematiko uredili. Posega v pravice otrok zato tokrat nismo ugotavljali, pri čemer smo v obzir vzeli tudi dejstvo, da je zaradi epidemije covid-19 šolanje potekalo drugače kot običajno. Kljub temu pa smo v zvezi z dolgotrajnim urejanjem omenjene problematike ugotovili kršitev načela dobrega upravljanja, skladno z določbama 3. člena ZVarCP in 41. člena Listine EU o temeljnih pravicah. (21.4 – 27 / 2019)

Priporočilo št. 26: Varuh priporoča Ministrstvu za šolstvo, znanost in šport, da v šolah zagotovi prilagojeno preverjanje in ocenjevanje znanja otrok z učnimi težavami.

 

2.5.3.6 Mladoletniki brez spremstva

Preselitev mladoletnika brez spremstva

Preselitev prosilca za mednarodno zaščito, ki je podal prošnjo za priznanje mednarodne zaščite kot mladoletnik brez spremstva in je med postopkom postal polnoleten, iz dijaškega doma, ki je namenjen namestitvi mladoletnikov brez spremstva, v azilni dom, kjer so nameščeni odrasli moški, je poseg v njegovo pravico do zasebnega življenja, ki nima pravne podlage.

Pravica do zasebnega življenja je namenjena zagotavljanju razvoja osebnosti vsakega posameznika v razmerju z drugimi osebami brez poseganja od zunaj. Obstaja torej sfera posameznikovih interakcij z drugimi, ki spada v domet zasebnega življenja. »Zasebno življenje« je širok pojem, ki nima izčrpne opredelitve, varuje pa fizično in psihično celovitost posameznika in tako zajema mnoge vidike posameznikove identitete (gl. denimo sodbo velikega senata Evropskega sodišča za človekove pravice v zadevi S. in Marper proti Združenemu kraljestvu z dne 4. 12. 2008, odst. 66). Pravica do zasebnega življenja sicer ni absolutna pravica in je vanjo dopustno poseči, če za to obstaja zakonska podlaga in je poseg nujen v demokratični družbi (drugi odstavek 8. člena EKČP). Po oceni Varuha ni mogoče zaključiti, da je imela premestitev prosilca zakonsko podlago, saj v ZMZ-1 tako ravnanje ni izrecno predvideno. Direktiva 2011/95/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. decembra 2011 o standardih glede pogojev, ki jih morajo izpolnjevati državljani tretjih držav ali osebe brez državljanstva, da so upravičeni do mednarodne zaščite, glede enotnega statusa beguncev ali oseb, upravičenih do subsidiarne zaščite, in glede vsebine te zaščite opredeljuje v členu 2(l) mladoletnika brez spremstva kot »mladoletnika, ki na ozemlje države članice prispe brez spremstva odraslega, ki je zanj odgovoren v skladu z zakonom ali s prakso zadevne države članice, dokler takšna oseba zanj ne začne dejansko skrbeti; izraz vključuje mladoletnika, ki ostane brez spremstva po vstopu na ozemlje države članice«. Na to opredelitev se sklicuje tudi člen 2(m) Direktive 2013/32/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o skupnih postopkih za priznanje ali odvzem mednarodne zaščite. Povsem enako opredelitev pojma »mladoletnik brez spremstva« zasledimo v členu 2(e) Direktive 2013/33/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o standardih za sprejem prosilcev za mednarodno zaščito. Iz navedene opredelitve v sekundarnem pravu EU izhaja, da je za to, da se posamezen prosilec za priznanje mednarodne zaščite šteje za mladoletnika brez spremstva, odločilen trenutek njegovega prihoda v državo, v kateri poda prošnjo za mednarodno zaščito. Nobena od navedenih evropskih direktiv s področja prava mednarodne zaščite ne določa, da bi prosilec, ki med postopkom postane (domnevno) polnoleten, izgubil dotedanji položaj in pravice mladoletnika brez spremstva.

Primer:

Preselitev prosilca za mednarodno zaščito, ki je podal prošnjo kot mladoletnik brez spremstva in je postal polnoleten, iz dijaškega doma v azilni dom, je poseg v njegovo pravico do zasebnega življenja, ki nima pravne podlage

Prosilec za mednarodno zaščito je podal prošnjo za priznanje mednarodne zaščite kot mladoletnik brez spremstva in se je med postopkom kot tak tudi obravnaval, saj mu je bila imenovana zagovornica, nameščen pa je bil v dijaški dom v Postojni, ki je namenjen mladoletnikom. Ob nastopu polnoletnosti se je prosilca proti njegovi volji preselilo v Azilni dom v Ljubljani, kjer so namaščeni samski moški, in okrnilo obseg pravic (denimo na področju zdravstvenega varstva). Na opisan način se je z oblastnim ravnanjem poseglo v prosilčevo pravico do zasebnega življenja iz 8. člena EKČP, za kar ni pravne podlage. Prosilec, ki je podal prošnjo kot mladoletnik brez spremstva, bi ta položaj in oskrbo moral ohraniti do pravnomočnega zaključka postopka mednarodne zaščite, pri čemer bi si moral pristojni organ prizadevati za to, da prošnje mladoletnikov brez spremstva obravnava hitro, saj veljajo za ranljive prosilce s posebnimi potrebami. Če bi veljalo, da prosilcu z nastopom polnoletnosti ne pripadajo več oskrba in pravice, ki jih je imel do tedaj kot mladoletnik brez spremstva, ter je primoran preseliti se v namestitev za polnoletnike, bi to privedlo do neenake obravnave prosilcev, ki so vstopili v državo in/ali podali prošnje enako stari (kot mladoletniki brez spremstva), četudi razlogi za trajanje postopka ne bi bili na strani prosilcev.

Preselitev prosilca za mednarodno zaščito, ki je podal prošnjo za priznanje mednarodne zaščite kot mladoletnik brez spremstva in je med postopkom postal polnoleten, iz dijaškega doma, ki je namenjen namestitvi mladoletnikov brez spremstva, v azilni dom, kjer so nameščeni odrasli moški, je poseg v njegovo pravico do zasebnega življenja, ki nima pravne podlage. Prosilec za mednarodno zaščito je podal prošnjo za priznanje mednarodne zaščite kot mladoletnik brez spremstva in se je med postopkom kot tak tudi obravnaval, saj mu je bila imenovana zagovornica, nameščen pa je bil v dijaški dom v Postojni, ki je namenjen mladoletnikom. Ob nastopu polnoletnosti se je prosilca proti njegovi volji preselilo v Azilni dom v Ljubljani, kjer so namaščeni samski moški, in okrnilo obseg pravic (denimo na področju zdravstvenega varstva). Na opisan način se je z oblastnim ravnanjem poseglo v prosilčevo pravico do zasebnega življenja iz 8. člena EKČP, za kar ni pravne podlage. Prosilec, ki je podal prošnjo kot mladoletnik brez spremstva, bi ta položaj in oskrbo moral ohraniti do pravnomočnega zaključka postopka mednarodne zaščite, pri čemer bi si moral pristojni organ prizadevati za to, da prošnje mladoletnikov brez spremstva obravnava hitro, saj veljajo za ranljive prosilce s posebnimi potrebami. Če bi veljalo, da prosilcu z nastopom polnoletnosti ne pripadajo več oskrba in pravice, ki jih je imel do tedaj kot mladoletnik brez spremstva, ter je primoran preseliti se v namestitev za polnoletnike, bi to privedlo do neenake obravnave prosilcev, ki so vstopili v državo in/ali podali prošnje enako stari (kot mladoletniki brez spremstva), četudi razlogi za trajanje postopka ne bi bili na strani prosilcev. 1. Varuh je obravnaval očitke kršitve pravic prosilca za mednarodno zaščito, ki je podal prošnjo za priznanje mednarodne zaščite kot mladoletnik brez spremstva. Iz priložene odločbe Ministrstva za notranje zadeve, ki je 11. 6. 2019 zavrnilo njegovo prošnjo, je bilo razvidno, da naj bi prosilec najprej trdil, da je bil rojen 10. 5. 2001, na osebnih razgovorih pa naj bi povedal, da je bil rojen 10. 10. 2003, kar naj bi dokazoval s kopijo osebnega dokumenta. Iz odločbe MNZ je bilo tako razbrati ugotovitev uradne osebe, da je prosilec večkrat različno izpovedoval o tem, kdaj naj bi bil rojen. Ni pa bilo iz odločbe posebej razvidno, ali se je pri odločanju o prošnji za priznanje mednarodne zaščite prosilec obravnaval kot mladoletnik brez spremstva ali kot polnoletna oseba. Ni bilo tudi videti, da bi bila v postopku ocenjena starost prosilca s pomočjo izvedenca na podlagi 17. člena Zakona o mednarodni zaščiti (ZMZ-1). Iz odločbe in priloženega zapisnika o osebnem razgovoru s prosilcem pa je bilo razbrati, da je bil med postopkom obravnavan kot mladoletnik brez spremstva, saj mu je bila imenovana zakonita zastopnica, ki je sodelovala v postopku. Pobudnik je zatrjeval, da je bil prosilec sprva nastanjen v dijaškem domu v Postojni, ki je namenjen nastanitvi mladoletnikov brez spremstva, tam naj bi obiskoval tudi šolo. Proti svoji volji in volji zakonite zastopnice naj bi bil 10. 4. 2020 premeščen iz dijaškega doma v Postojni v Azilni dom v Ljubljani, na oddelek za samske moške. Ob tem naj bi mu bilo pojasnjeno, da se od izdaje navedene odločbe (ki naj še ne bi bila pravnomočna), s katero je bila zavrnjena njegova prošnja za mednarodno zaščito, šteje za polnoletnika. Zato naj mu ne bi pripadale več pravice in oskrba, ki jih imajo mladoletni prosilci brez spremstva. 2. Varuh se je obrnil na MNZ, ki je v bistvu pritrdilo navedbam pobudnika. Pojasnilo je, da je prosilec navajal, da je bil rojen 10. 5. 2001, zaradi česar naj bi se od 10. 5. 2019 dalje (torej tudi ob izdaji odločbe o zavrnitvi prošnje) obravnaval kot polnoletna oseba. Pritrdilo je tudi, da je bil prosilec 10. 4. 2020 preseljen iz dijaškega doma v Azilni dom Ljubljana. Pri tem zakonita zastopnica ni bila prisotna, saj – kot je pojasnilo MNZ – prosilca ni mogla zastopati, saj se ga je od 10. 5. 2019 štelo za polnoletnega. Dejstvo, da je prosilec med postopkom postal polnoleten, naj ne bi vplivalo na njegove pravice in obveznosti, kar naj bi pomenilo, da lahko nadaljuje šolanje, se zaposli, poklicno usposablja, prejema žepnino in finančno pomoč v primeru nastanitve na zasebnem naslovu. 3. Varuh je ugotovil, da iz dostopne dokumentacije in pojasnil MNZ izhaja, da je prosilec večkrat navajal različne datume svojega rojstva, vendar ga je pristojni organ ob vložitvi prošnje za priznanje mednarodne zaščite in med upravnim postopkom imel za mladoletnika brez spremstva. Posledično je bil nastanjen v dijaški dom in mu je bila imenovana zakonita zastopnica, ki je sodelovala v postopku. Pristojni organ je sklenil, da naj bi bil prosilec rojen 10. 5. 2001 – izmed datumov, ki jih je navajal prosilec, je torej kot najverjetnejšega izbral tistega, ki je za prosilca pravzaprav manj ugoden. Vendar prosilec ni bil premeščen v namestitev, ki je namenjena odraslim moškim, takoj ko naj bi postal polnoleten (10. 5. 2019) ali takoj po izdaji odločbe MNZ o prošnji za priznanje mednarodne zaščite (11. 6. 2019), temveč znatno pozneje (10. 4. 2020), tj. enajst mesecev po domnevni polnoletnosti oziroma deset mesecev po izdaji odločbe. To vzbuja določene pomisleke o arbitrarnosti prosilčeve preselitve. Poleg tega ni mogoče pritrditi MNZ, da dejstvo, da se je prosilca začelo obravnavati kot polnoletnika, ni vplivalo na obseg njegovih pravic – to je vidno že na področju zdravstvene oskrbe, saj imajo mladoletniki pravico do polnega zdravstvenega varstva pod enakimi pogoji kot slovenski državljani, polnoletni prosilci pa zgolj do nujnega zdravljenja (84. člen ZMZ-1). Varuhu se je zastavilo vprašanje, ali je dopustno prosilca, ki je podal prošnjo kot mladoletnik brez spremstva in je bil posledično daljši čas nameščen v okolje, ki naj bi bilo namenjeno in prilagojeno potrebam mladoletnih prosilcev brez spremstva, ob nastopu polnoletnosti premestiti (proti njegovi volji) v namestitev za odrasle osebe. Varuh je na stališču, da tovrstno ravnanje pomeni poseg v pravico do zasebnega življenja posameznika, ki jo jamči 8. člen Evropske konvencije o človekovih pravicah (v nadaljevanju: EKČP) in skladno s katerim ima vsakdo pravico do spoštovanja njegovega zasebnega in družinskega življenja, doma in dopisovanja. Na opisan način se je namreč prosilca, ki je bil še vedno razmeroma mlad, z oblastnim ravnanjem iztrgalo iz okolja, v katerem je do tedaj živel približno leto in pol ter predvidoma tam vzpostavil tudi odnose z drugimi tam živečimi osebami.

Zato je verjetno, da je tudi prosilec med poldrugo leto trajajočim bivanjem v dijaškem domu v Postojni tam razvil zasebno življenje, ki ga varuje 8. člen EKČP. Nenazadnje je že iz pojasnil MNZ izhajalo, da je imel v Postojni partnerko, ki jo je še naprej obiskoval. Pri tem smo se oprli na sodbo Sodišča Evropske unije C-550/16 (z dne 12. 4. 2018), ki je odločilo, da mladoletnik brez spremstva, ki postane polnoleten med azilnim postopkom, obdrži pravico do združitve družine – tak prosilec še vedno velja za mladoletnika brez spremstva v smislu člena 2(f) Direktive sveta 2003/86/ES z dne 22. septembra 2003 o pravici do združitve družine, ki prav tako vsebuje enako opredelitev mladoletnika brez spremstva kot Direktiva 2011/95/EU in Direktiva 2013/32/EU. Upoštevati je namreč treba, da lahko azilni postopki trajajo dolgo in da pristojni organi pogosto prekoračijo roke, v katerih bi morali sprejeti odločitev. Ne gre spregledati, da je tudi v pričujoči zadevi mladoletnik podal prošnjo 16. 8. 2018, MNZ pa je izdalo odločbo šele deset mesecev pozneje (11. 6. 2019), četudi bi skladno s 47. členom ZMZ-1 moralo praviloma odločiti že v šestih mesecih (poleg tega skladno z 2. členom ZMZ-1 mladoletnost brez spremstva kaže na ranljivost prosilca, ki naj bi mu zato v postopku šla posebna skrb in obravnava). Iz dostopne nam dokumentacije ni bilo videti, da bi bilo mogoče razloge za daljše trajanje postopka pripisati prosilcu. Če bi veljalo, da prosilcu z nastopom polnoletnosti ne pripadajo več oskrba in pravice, ki jih je imel do tedaj kot mladoletnik brez spremstva, ter je primoran preseliti se v namestitev za polnoletnike, bi to privedlo do neenake obravnave prosilcev, ki so vstopili v državo in/ali podali prošnje enako stari (kot mladoletniki brez spremstva), četudi razlogi za trajanje postopka ne bi bili na strani prosilcev – tisti, pri katerih bi bil postopek izpeljan hitro in pred nastopom polnoletnosti, bi bili ves čas trajanja azilnega postopka in pri odločanju o prošnji obravnavni kot mladoletniki, tistim, pri katerih bi se postopek zavlekel v polnoletnost, pa bi bilo ob polnoletnosti odvzeto uživanje pravic in oskrbe, ki so jim šle kot mladoletnikom. Tovrsten položaj bi vnašal v postopanje in odločanje v azilnih zadevah nepredvidljivost, ki bi tudi škodila pravni varnosti. Sodišče EU je v zgoraj navedeni sodbi poudarilo, da nacionalni organi potrebujejo spodbude, da obravnavajo prošnje za mednarodno zaščito mladoletnikov brez spremstva prednostno zaradi njihove posebne ranljivosti in upoštevaje največjo korist otroka. Tudi zato je sprejelo razlago, da je za odločanje o združitvi družine bistveno, ali je bil prosilec mladoleten ob podaji prošnje za mednarodno zaščito, pa četudi je ob podaji vloge za združitev družine že polnoleten. Ta argument je lahko relevanten tudi za pričujoč primer. Če bi obveljala razlaga, da se prosilca, ki postane polnoleten med azilnim postopkom, začne obravnavati kot polnoletnika, bi to v luči navedene presoje Sodišča EU pomenilo naslednje: prosilec bi bil od vložitve prošnje do dopolnitve 18. leta starosti v azilnem postopku obravnavan kot mladoletnik, ob nastopu polnoletnosti do zaključka azilnega postopka bi se obravnaval kot polnoletnik, v primeru priznane mednarodne zaščite in podaje vloge za združitev družine pa bi se ga glede na presojo Sodišča EU spet imelo za mladoletnika. Obenem bi to pomenilo, da se na sorodnih področjih pravnega urejanja povsem drugače razlaga enaka opredelitev pojma »mladoletnik brez spremstva«, ki ga je sicer najti v različnih direktivah EU. Varuh meni, da bi bil tak položaj nesprejemljiv, pa tudi škodljiv za pravno varnost. Varuh je tako štel pobudo za utemeljeno. Ocenili smo, da se je s preselitvijo prosilca v azilni dom in okrnitvijo obsega njegovih pravic z oblastnim ravnanjem poseglo v prosilčevo pravico do zasebnega življenja iz 8. člena EKČP. Ob tem smo ugotovili, da ni pravne podlage za to, da bi se lahko na opisan način poseglo v zasebno življenje prosilca, ki je podal prošnjo kot mladoletnik brez spremstva, zgolj zato, ker naj bi med postopkom postal polnoleten. Prosilec, ki je podal prošnjo kot mladoletnik brez spremstva, bi ta položaj in oskrbo moral ohraniti do pravnomočnega zaključka postopka mednarodne zaščite, pri čemer bi si moral pristojni organ prizadevati za to, da prošnje mladoletnikov brez spremstva obravnava hitro, saj veljajo za ranljive prosilce s posebnimi potrebami. (7.4-1/2020)

Priporočilo št. 27: Varuh priporoča Ministrstvu za notranje zadeve, da prosilec, ki poda prošnjo kot mladoletnik brez spremstva, ta položaj in oskrbo ohrani do pravnomočnega zaključka postopka mednarodne zaščite, pri čemer bi si moralo Ministrstvo za notranje zadeve kot pristojni organ prizadevati, da prošnje mladoletnikov brez spremstva obravnava hitro, saj gre za ranljive prosilce s posebnimi potrebami.

 

 

---

[1] Gl. https://www.zpms.si/programi/otroski-parlamenti/ .

^[2] Novak, Varstvo pravic otrok v državah Evropske unije in Sveta Evrope, Upravna fakulteta, 2018.

^[3] - ESČP: Dogru proti Franciji (pritožba št. 27058/05), Lautsi in drugi proti Italiji (pritožba št. 30814/06) – svoboda izražanja, Lavida in drugi proti Grčiji (pritožba št. 7973/10) – enakost in diskriminacija, Timishev proti Rusiji (pritožbi št. 55762/00 in 55974/00), Folgerø in drugi proti Norveški (pritožba št. 15472/02), Wallová in Walla proti Češki republiki (pritožba št. 23848/04) – pravica do izobraževanja, Sen proti Nizozemski (pritožba št. 31465/96), Osman proti Danski (pritožba št. 38058/09), R. M. S. proti Španiji (pritožba št. 28775/12), Pini in drugi proti Romuniji (pritožbi št. 78028/01 in 78030/01) – pravica do družinskega življenja, Kayak proti Turčiji (pritožba št. 60444/08), Tyrer proti Združenemu kraljestvu (pritožba št. 5856/72), C. N. in V. proti Franciji (pritožba št. 67724/09) – varstvo otrok pred nasiljem in izkoriščanjem, T. proti Združenemu kraljestvu (pritožba št. 24724/94), Nart proti Turčiji (pritožba št. 20817/04), S. N. proti Švedski (pritožba št. 34209/96) – pravice otrok v kazenskih postopkih.

- Sodba Sodišča EU v zadevi C-413/99 – pravica do izobraževanja, Sodba Sodišča EU v zadevi C-648/11 – pravica do mednarodne zaščite, Sodba Sodišča EU v zadevi C-105/03 – otroci na sodišču, Sodba Sodišča EU v zadevi C-303/06, Sodba Sodišča EU v zadevi C-200/02 – enakost in diskriminacija, Sodba Sodišča EU v zadevi C-400/10 PPU – pravica do družinskega življenja.

 

[4] Obrazložitev sprejete odločitve s strani sodišča je avtonomna prvina pravice do poštenega sojenja, ki ga – v okviru pravice do enakega varstva pravic – zagotavlja 22. člen Ustave. Ima izvirno vrednost, ki je v zagotavljanju uvida v razloge za odločitev samega po sebi. Za zagotovitev človekove pravice do pravičnega in poštenega sojenja in za zagotovitev zaupanja v sodstvo je velikega pomena, da stranka lahko spozna, kakšni so bili razlogi za odločitev, nanašajoč se na njeno pravico, obveznost oziroma pravni interes. Ustrezna obrazložitev je hkrati tudi pogoj za preizkus razumnosti sprejete odločitve. Namen človekove pravice do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave, ki vsebuje tudi jamstvo obrazloženosti odločitve, je varovati posameznika v postopkih odločanja o njegovih pravicah, obveznostih oziroma pravnih koristih (prim. odločitve Ustavnega sodišča Up-147/09, U-I-302/09, U-I-139/10, Up-748/10 itd.).

[5] Primerjaj odločitve ESČP, Martinie proti Franciji, Axen proti Nemčiji, Ramos Nunes de Carvalho e Sá proti Portugalski itd.

[6] Galič, Varstvo človekovih pravic pred rednimi sodišči, Podjetje in delo 2010, 6–7.

^[7] Cerar, Nekateri (ustavno)pravni vidiki načela nediskriminacije, Enakost in diskriminacija - sodobni izzivi za pravosodje, Mirovni inštitut, Ljubljana, 2005.

^[8] Na primer splošno priporočilo odbora ZN za odpravo rasne diskriminacije št. 32 »Pomen in področje uporabe posebnih ukrepov v Mednarodni konvenciji o odpravi vseh oblik rasne diskriminacije«, dok. ZN CERD/C/GC/32, 24. september 2009; splošna pripomba odbora ZN za ekonomske, socialne in kulturne pravice št. 13 »Pravica do izobraževanja«, dok. ZN E/C.12/1999/10, 8. december 1999; splošno priporočilo odbora ZN za odpravo diskriminacije žensk št. 25: »Člen 4(1) Konvencije (začasni posebni ukrepi)«, dok. ZN A/59/38(SUPP), 18. marec 2004; splošna pripomba odbora ZN za človekove pravice št. 18: »Nediskriminacija«, dok. ZN A/45/40 (Vol. I.) (SUPP), 10. novembra 1989; splošno priporočilo odbora ZN za odpravo rasne diskriminacije št. 30 »Diskriminacija nedržavljanov«, dok. ZN HRI/GEN/1/Rev.7/Add.1, 4. maja 2005.

^[9] Primerjaj sodbo ESČP z dne 27. maja 2003 v zadevi Wintersberger proti Avstriji (dec.) (št. 57448/00), sodbo SES (Sodišče Evropske skupnosti, sedaj SEU) z dne 17. oktobra 1995 v zadevi Kalanke proti Freie Hansestadt Bremen, C‑450/93, Recueil, str. I‑3051, sodbo SES z dne 11. novembra 1997 v zadevi Marschall proti Land Nordrhein‑Westfalen, C‑409/95, Recueil, str. I‑6363.

^[10] Cerar, Nekateri (ustavno) pravni vidiki načela nediskriminacije, Enakost in diskriminacija - sodobni izzivi za pravosodje, Mirovni inštitut, Ljubljana, 2005.