Način dela

Ker gre za prvo poročilo varuha človekovih pravic, velja nekoliko podrobneje opisati način dela naše institucije. Zakon določa, da je postopek pri varuhu neformalen. Varuhova dolžnost je voditi postopek nepristransko in v vsaki zadevi pridobiti stališča prizadetih strani. V zakonu so podrobnejše predvsem določbe o postopku, zlasti glede pogojev, ki morajo biti izpolnjeni za začetek postopka in preiskave. Tudi v poslovniku postopka nismo določili v vseh podrobnostih, enako pa velja tudi za način dela. To je edini mogoči pristop glede na raznovrstnost področij in problemov, ki jih obravnava varuh.

Pri določanju načina dela in podrobnosti postopka se nismo mogli opreti na nobene sorodne domače zglede. Zato so bili zelo pomembni pri iskanju ustreznih rešitev zgledi in izkušnje ombudsmanov v drugih državah, s katerimi smo se seznanili na nekaj obiskih.

S poslovnikom smo določili področja, na katera se delijo zadeve iz naše pristojnosti. Določili smo, da je za vsako področje pristojen eden izmed namestnikov, ki ima v zvezi s svojim delom na področjih, za katera je pristojen, vsa pooblastila, ki jih zakon daje varuhu. S poslovnikom varuha je tudi določeno, da je za obravnavo zadev, ki jih ni mogoče razvrstiti v posamezno področje, pristojen kabinet varuha.

Stiki s pobudniki

Institucija varuha je uvedena zaradi posameznikov. Njena naloga je preprečevati in ugotavljati kršitve človekovih pravic in druge nepravilnosti ter odpravljati njihove posledice. Zato je odločilnega pomena, da je ta institucija preprosto dostopna vsakomur, ki se želi obrniti nanjo. Temu načelu sledi vrsta rešitev glede načina našega dela.

V sprejemni pisarni je kadarkoli med delovnim časom mogoče oddati vlogo in se pogovoriti s sodelavcem, ki posreduje informacije. Pogovore po predhodni določitvi termina opravljajo varuh, namestniki in svetovalci. Za pojasnila, nasvete in informacije o vloženih pobudah smo že sredi leta uvedli posebno brezplačno telefonsko številko.

Ljudje se na varuha obračajo na različne načine. Nekateri pošljejo obširne pisne vloge z bolj ali manj celovito dokumentacijo, drugi v pismu niti ne navedejo problema, temveč le izrazijo željo po osebnem pogovoru. Z enako željo se mnogi obračajo na nas tudi po telefonu. Priporočamo pisno vlogo z vsaj osnovno opredelitvijo problema, da bi lahko zagotovili najustreznejšega sogovornika ali opravili določene poizvedbe že pred pogovorom. V številnih primerih je pogovor tudi najprimernejša oblika zaključka zadeve, kadar gre za zapleten primer, ki ga je treba celovito pojasniti.

Pogovori omogočijo podrobnejšo osvetlitev posameznikovih problemov, dajanje pojasnil in nasvetov z naše strani in ugotavljanje kršitev in nepravilnosti ob predstavitvi stališča organa o obravnavanem problemu. Zlasti na pogovore ob poslovanju zunaj sedeža pride poleg tistih, ki so že poslali pisno vlogo, tudi veliko ljudi, ki se dotlej še niso obrnili na varuha. V precej primerih pogovoru ne sledi pisna vloga, ker že na njem lahko pojasnimo možnosti, ki jih ima posameznik za rešitev svojega problema, damo ustrezne informacije in nasvete. Ugotavljamo namreč, da se precej ljudi obrača na varuha ravno zato, ker si sami ne znajo pomagati. Mnogi ne poznajo pravnih sredstev, ki so jim na voljo, posebej ne pritožbenih možnosti, ki na nekaterih področjih niso dovolj pregledne, sploh pa ne ustrezno predstavljene javnosti. Čeprav ni namen varuha, da bi bil pravna posvetovalnica, se ne izogibamo dajanju nasvetov, če ugotovimo, da se posameznik počuti nemočen.

Zaradi naštetih dobrih strani neposrednih pogovorov bo ta oblika dela še naprej posebej poudarjena, čeprav nekateri ombudsmani v tujini ne poznajo takšne prakse.

Sprejem pobud

Zakon o varuhu človekovih pravic predvideva, da se pobuda za začetek postopka pri varuhu praviloma vloži v pisni obliki. V nujnih primerih smo pobudo sprejeli tudi po telefonu, vendar jo je moral pobudnik pozneje vložiti v pisni obliki, sicer se je postopek v zvezi s pobudo lahko ustavil.

Veliko je primerov, ko je pobudo v imenu prizadetega vložil oziroma naslovil na varuha nekdo tretji. V takih primerih smo skladno z zakonom zahtevali, da je pobudnik vlogi priložil tudi pooblastilo ali soglasje prizadetega. Seveda pa smo vedno, ko je šlo za resen problem, opravili potrebna dejanja tudi pred prejemom pooblastila, upoštevajoč možnost varuha, da začne postopek tudi na lastno pobudo.

Postopek pri varuhu je sicer neformalen, vendar smo v poslovniku v poglavju "Postopek" navedli oziroma predvideli, kako mora biti vložena pobuda, katera dejstva je treba v njej navesti.

Praviloma je treba pobudi priložiti dokumentacijo ter navesti dejstva in predložiti dokaze, na katerih temelji pobuda, pobudnik pa mora tudi navesti, katera pravna sredstva je v konkretni zadevi že uporabil. Praviloma namreč zahtevamo, da pobudnik najprej sam uporabi pritožbeno pot, ki jo ima na voljo, in poskuša zadevo rešiti neposredno pri organu, pri katerem je nastalo sporno razmerje ali konflikt. Zato smo, če redne pritožbene poti ni izkoristil, s pojasnilom pobudnika napotili nanjo, hkrati pa mu tudi pojasnili, naj, če z odločitvijo ali odgovorom organa ne bo zadovoljen, vlogo naslovi na urad varuha.

Ker je bila institucija varuha človekovih pravic v letu 1995 povsem nova, nismo togo sledili določilu zakona, ki predvideva, da varuh ne začne postopka, če je od dejanja ali zadnje odločitve organa minilo več kot leto dni. Omenjeno določilo namreč predvideva možnost, da se od pravila odstopi. To, da tovrstne institucije v preteklosti nismo imeli, smo šteli za zadostno utemeljitev za tako odstopanje.

Dopolnjevanje pobud, poizvedbe in odločanje o obravnavi

Veliko pobud je nepopolnih, ker ne vsebujejo vseh dejstev, ki so pomembna za opis problema, ali pa jim ni priložena potrebna dokumentacija. Glede na vrsto pomanjkljivosti zaprosimo za dopolnitev pobudnika ali pa se s poizvedbo obrnemo na zadevni organ, če je dovolj jasno prikazano, za kateri postopek in kateri organ gre.

Številne pobude prejmemo v vednost. Če gre po naši oceni za pomembno vprašanje, spremljamo razreševanje problema s strani pristojnega organa bodisi tako, da se neposredno obrnemo na ta organ ali da pobudniku predlagamo, naj nas obvesti, če bo po prejemu odgovora organa menil, da je potrebno obravnavati njegov problem pri varuhu.

Pri nekaterih pobudah je takoj jasno, da ne spadajo v pristojnost varuha ali da niso izpolnjeni pogoji za obravnavo. V takšnih primerih pobudniku čimprej odgovorimo z nasvetom, kam naj se obrne, če ima na voljo še kakšne možnosti, oziroma katera pravna sredstva naj uporabi, preden bo lahko zadevo obravnaval varuh.

Med vlogami, ki ne sodijo v pristojnost varuha, so najpogostejše takšne, pri katerih gre za spor med posamezniki, ki ga ni mogoče razreševati drugače kot s sporazumom ali na sodišču. Nekateri posamezniki pričakujejo, da bomo obravnavali tudi takšne zadeve in se obračajo na varuha, ker ne želijo začeti postopka na sodišču. Seveda pa varuh nima zakonitih možnosti za obravnavo tovrstnih pobud, torej za poseganje v spore med posamezniki.

Med pobudami, ki ne izpolnjujejo pogojev za obravnavo, je dosti takih, kjer teče predvideni postopek in ni mogoče trditi, da gre za kakršnokoli nepravilnost. Precej je primerov, ko posameznik ni uporabil pritožbene možnosti, bodisi da zanjo ni vedel bodisi da je preprosto ne eli uporabiti. Seveda v takih primerih pobudnika napotimo, naj najprej uporabi predvidene pravne poti in se potem obrne na nas, če bo menil, da so kršene njegove pravice ali mu je storjena nepravilnost.

V vseh drugih primerih upoštevamo določilo zakona, po katerem moramo pridobiti stališča vseh prizadetih strani. Zato opravimo poizvedbo pri organu, na katerega se nanaša pobuda. Ker so zadeve, ki jih obravnavamo, po vsebini zelo raznovrstne, so takšni tudi načini opravljanja poizvedb. Praviloma se na pristojni organ obrnemo pisno s kratkim povzetkom zatrjevane nepravilnosti ali opisom problema ter zaprosimo za podrobnejše informacije. Včasih, na primer pri zatrjevani dolgotrajnosti postopka, že v tej fazi izrazimo svoje mnenje ob predpostavki, da navedbe pobudnika v celoti držijo. Hkrati določimo rok za odgovor, ki je odvisen od nujnosti in zapletenosti zadeve. Ta rok v nobenem primeru ni daljši od 30 dni.

Včasih zaradi časovne kritičnosti ali narave problema poizvedbe opravimo po telefonu. V nekaterih primerih že v tej fazi vpogledamo v celoten spis o zadevi, na katero se nanaša pobuda. Nekajkrat smo povabili predstojnika ali predstavnika zadevnega organa na pogovor. Zlasti v zadevah, ko se priporniki ali zaporniki pritožujejo nad neustreznimi postopki, pa izvedemo pogovor z upravo zapora hkrati z obiskom pripornika ali zapornika, ki ga v takih primerih pogosto in čimprej opravimo.

V primerih, ko smo dobivali veliko pobud z istim osnovnim problemom, na primer v zvezi z dolgotrajnostjo postopka za pridobitev državljanstva, smo opravili poizvedbe za več pobudnikov hkrati. Nismo želeli, da bi nam kdo upravičeno očital, da že tako preobremenjene organe še dodatno obremenjujemo in s tem pripomoremo k podaljšanju postopka. Pogosto so bili v takih primerih opravljeni tudi pogovori z odgovornimi predstavniki pristojnih organov, kjer smo dobili podrobna pojasnila o postopkih, hkrati pa smo podali in predstavili svoje mnenje tako glede poteka in pospešitve postopka kot tudi glede vsebinskih problemov.

Ko zberemo vse potrebne informacije, odločimo o nadaljnjem postopku. Pogosto odgovor vsebuje že dejstvo, s katerim je zadovoljen pobudnikov interes, zaradi katerega se je obrnil na nas, na primer podatek, kdaj se bo nadaljeval in končal postopek, za katerega je pobudnik menil, da ga neupravičeno zavlačujejo. V takšnih primerih postopek končamo z odgovorom pobudniku, ki ga povabimo, da se ponovno obrne na nas, če dane obljube ne bodo izpolnjene.

V drugih primerih ugotovimo, ali zadeva izpolnjuje pogoje za obravnavo. Če jih, nadaljujemo razčiščevanje spornih vprašanj, če pa ni tako, pobudnika obvestimo in mu skušamo čim podrobneje pojasniti njegov problem, zlasti pa možnosti za reševanje.

Obseg prisojnosti varuha

Ob začetku dela se je postavilo vprašanje, kateri organi spadajo v pristojnost varuha. Zakonska opredelitev, da se na varuha lahko obrne vsakdo, ki meni, da so mu z aktom ali dejanjem državnega organa, organa lokalne skupnosti ali nosilca javnih pooblastil kršene človekove pravice in temeljne svoboščine, je dokaj odprta, ko gre za nosilce javnih pooblastil. Sprejeli smo načelo, da spadajo v okvir pristojnosti varuha vsi organi, ki jim je z zakonom podeljena monopolna vloga in ki pri njenem izvajanju lahko posegajo v interese in pravice posameznika. Takšna opredelitev je skladna s prakso ombudsmanov v drugih državah, kjer ugotavljajo, da mora ombudsmanova pristojnost segati celo na področje privatiziranih javnih služb.

Obseg pristojnosti varuha pa je bilo treba podrobneje opredeliti tudi po vsebinski plati. Zakon o varuhu človekovih pravic govori o kršitvah človekovih pravic s strani državnih organov, organov lokalnih skupnosti in nosilcev javnih pooblastil, hkrati pa tudi o “drugih nepravilnostih” pri delu teh organov, ki se nanašajo na posameznika. Tako je nesporno, da spada v pristojnost varuha obravnavanje primerov, ko posameznik meni, da gre za kršitev katere od človekovih pravic, ki jih varuje ustava ali mednarodni pravni akti. Prav tako pa je jasno, da je varuh pristojen obravnavati tudi vse nepravilnosti pri delu organov, na primer če ne odgovorijo, če v zadevi ne odločajo, če je postopek predolg, pa tudi nepravilen odnos uradnikov v teh organih do posameznika. Ni namreč težko ugotoviti, da te nepravilnosti pomenijo tudi kršitev nekaterih človekovih pravic, denimo pravice do osebnega dostojanstva, če gre za grob odnos uradnika, pravice do peticije, če posameznik ne dobi odgovora na pisanje, ki zadeva njegove pravice. Ob tem pa gre v nekaterih primerih tudi za neposredno kršitev zakona.

Povedano pomeni, da je področje pristojnosti varuha zelo široko. Takšna je bila tudi osnova za našo presojo o tem, ali posamezna zadeva spada v okvir naše pristojnosti.

Ugotavljanje utemeljenosti pobud

Ko zberemo vse potrebne informacije, presodimo o pobudi. Pokazalo se je, da je po opravljenih poizvedbah ponavadi to e mogoče. Tako najpogosteje uporabljamo način, ki ga zakon opredeljuje kot skrajšani postopek. V nekaterih primerih je pred presojo treba pobudniku predstaviti vsebino odgovora državnega organa, da ima možnost podrobneje opredeliti posamezna dejstva, pomembna za presojo. Praviloma namreč ne posredujemo izvirnih dokumentov med pobudnikom in državnim organom. Poslovnik določa, da varuh ni zavezan omogočiti vpogleda v spis nobenemu udeležencu postopka. Namen tega določila je predvsem zavarovati pobudnika in varovati zaupnost podatkov, ki jih lahko pridobimo.

Glede na utemeljenost pobude ločimo neutemeljene, delno utemeljene in utemeljene pobude. Delno utemeljene so tiste, pri katerih ni mogoče pritrditi pobudniku, da vse njegove navedbe pomenijo kršitev ali nepravilnost, se pa izkaže, da katera od njih je taka. Za utemeljene štejemo vse pobude, ki se nanašajo na dolgotrajnost upravnega postopka, pri katerih je že potekel zakonski rok za njegovo izvedbo. Nekoliko težje je presojanje o utemeljenosti v primerih dolgotrajnih sodnih postopkov. Seveda upoštevamo, da sodišča morajo upoštevati vrstni red. Pri zadevah, ki so bile začete tudi pred več leti, ugotavljamo iz časovnih okoliščin obravnave pa tudi drugih okoliščin (npr. podatkov o sodelovanju strank v postopku), ali je mogoče govoriti o neupravičenem zavlačevanju in zato o upravičenosti pobude.

Pri pobudah, pri katerih pobudnik zatrjuje vsebinsko nepravilnost, ugotavljamo utemeljenost glede na ugotovitve o njegovih navedbah. Niso namreč redki primeri, ko je bil postopek izveden povsem zakonito, pobudnik pa je trdno prepričan, da se mu je zgodila krivica. V teh primerih moramo al pričakovati nezadovoljstvo pobudnika z našo odločitvijo. Seveda pa preverimo tudi samo zakonsko ureditev in po potrebi opozorimo na njeno neustreznost.

Ukrepi za odpravo nepravilnosti

Seveda pa je za pobudnika bolj kot ugotovitev utemeljenosti njegove pobude pomembno to, da se kršitev ali nepravilnost odpravi. V ta namen glede na značilnosti primera pristojnemu organu bodisi predlagamo, kako bi veljalo razrešiti problem, posredujemo mnenje z vidika spoštovanja človekovih pravic ali pa posredujemo za razrešitev. Kakor so si med seboj različni problemi, tako tudi vseh navedenih različnih ukrepov ni mogoče strniti v kratek opis. Naša temeljna usmeritev je najti rešitev problema. Da bi bila vloga varuha pri tem bolj jasna, svoje ukrepanje podrobneje predstavljamo v pregledu ključnih problemov po področjih, v poročilo pa smo vključili tudi opis nekaterih značilnih posameznih primerov z različnih področij, iz katerih je razviden naš način reševanja pobud in odpravljanja nepravilnosti.

Kadar je le mogoče, skušamo razrešiti problem na poravnalni način. Organu, na katerega se nanaša pobuda, predlagamo način razrešitve, če se z njim strinja tudi pobudnik. Seveda ta način prihaja v poštev le pri nekaterih zadevah, izkazal pa se je za zelo primernega.

Med možnostmi, ki jih imamo po zakonu, velja posebej omeniti posredovanje mnenj z vidika človekovih pravic v vseh fazah kateregakoli postopka. To možnost smo pogosto uporabili takrat, ko je postopek še tekel in je po naši oceni obstajala nevarnost, da pristojni organ ne bo v zadostni meri upošteval dejstev, ki so pomembna za spoštovanje človekovih pravic. Takšna mnenja smo večkrat posredovali tudi sodiščem v zvezi z odprtimi sodnimi postopki.

Varuh človekovih pravic lahko zahteva tudi presojo ustavnosti in v soglasju s prizadetim vloži tudi ustavno pritožbo na ustavno sodišče. Presojo ustavnosti smo v letu 1995 zahtevali v enem primeru (zakon o kazenskem postopku). Ustavno sodišče doslej o tej zadevi še ni odločilo.

Ustavne pritožbe doslej sami še nismo vložili. Več pobudnikov je sicer to od nas pričakovalo, vendar pa ima enako težo tudi pritožba prizadetega. Zato smo se odločili, da bomo vložili ustavno pritožbo v primerih, ko bo šlo za posebej pomembno vprašanje z vidika človekovih pravic, v zvezi s katerim še ni bila vložena nobena ustavna pritožba. K zadržanosti nas pri tem navaja tudi ugotovitev, da posamezniki pogosto navajajo povsem drugačne argumente za svojo trditev, da jim je kršena določena pravica, kot pa jih ugotovimo mi. V enem takšnih primerov smo svetovali posamezniku, naj sam vloži ustavno pritožbo, mi pa smo ustavnemu sodišču posredovali svoje mnenje. Ustavno sodišče je o pritožbi odločilo ugodno za pobudnika.

Zakon omogoča varuhu, da ob obravnavi pobude uvede tudi preiskavo. V prvem letu našega dela smo uvedli le dve preiskavi, ki pa do konca leta nista bili končani. Preiskave nameravamo uvesti v tistih primerih, ko tudi po izčrpnih poizvedbah ostanejo odprta pomembna vprašanja, za katera je utemeljeno pričakovati podrobnejšo razjasnitev z izvedbo preiskave. Gre za primere, ko so si trditve organa in posameznika še vedno izrazito nasprotujoče, obstajajo pa priče in dokumenti, ki omogočajo razjasnitev problema. V vseh drugih primerih smo pobude obravnavali po skrajšanem postopku ob intenzivni uporabi možnosti, da opravimo poizvedbe in da vpogledamo v vse dokumente, ki se nanašajo na zadevo. V okviru poizvedb smo po potrebi opravili tudi pogovore s predstojniki ali odgovornimi uslužbenci v posameznem organu.

Končevanje zadev

Kakor so si med seboj različne pobude, tako je različen tudi način končevanja njihove obravnave. Obravnavo pobud, ki ne spadajo v pristojnost varuha, in pobud, pri katerih niso izpolnjeni pogoji za obravnavo, končamo s pojasnilom, nasveti ali informacijami, ki naj pobudniku pomagajo, da bo svoj problem reševal na ustrezen način. Če se pobudnik, čigar vloga ni izpolnjevala pogojev za obravnavo, ponovno obrne na nas, ko so ti pogoji izpolnjeni - ko je, na primer, končan postopek, ki je prej še tekel - obravnavo pobude nadaljujemo.

S pojasnilom in nasveti končamo tudi obravnavo pobude, pri kateri po izvedenem skrajšanem postopku (poizvedbe, vpogled v spis, pridobivanje drugih informacij) ugotovimo, da pobuda ni utemeljena in ni mogoč noben drug ukrep.

Kadar po izvedenem postopku posredujemo pristojnemu organu svoje mnenje, predlog ali priporočilo oziroma kadar interveniramo za rešitev zadeve, obravnavo pobude pri nas končamo, ko dobimo ustrezen odgovor državnega organa. Seveda s svojim postopkom in predvidenim načinom rešitve problema čim bolj izčrpno seznanimo pobudnika. Tudi v teh primerih nadaljujemo obravnavo, če nas pobudnik kasneje seznani, da organ ni ravnal, kot je bilo predvideno ali obljubljeno.

Iz povedanega je razvidno, da je trajanje obravnave pobude v precejšnji meri odvisno od potrebnih dejanj, zaradi česar se nekatere bolj zapletene zadeve rešujejo dlje časa.

Precej pogosti so tudi primeri, ko se na nas obrne isti pobudnik s povsem drugim problemom. Zaradi razumevanja statistike naj navedemo, da v tem primeru to vlogo obravnavamo kot novo pobudo. Hkrati pa nam prav taki primeri dokazujejo, da institucija varuha opravičuje zaupanje, s katerim se posamezniki obračajo nanjo.