UPRAVNE ZADEVE

Poglavitna novost na tem področju je bilo v letu 1999 sprejetje Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP). Zakon ne prinaša bistveno nove ureditve upravnega postopka, spremembe v primerjavi z dosedanjo pa naj bi še izboljšale položaj posameznikov in drugih strank pred državnimi organi, organi lokalne samouprave in nosilci javnih pooblastil, ki odločajo o njihovih pravicah, obveznostih ali pravnih koristih, pa tudi zagotovile učinkovitejše delo teh organov. Za dosego tega cilja pa žal ni bilo nobenih opaznih premikov pri organizacijskih zakonih (o Vladi, ministrstvih, javnih organizacijah) in ne pri ureditvi položaja javnih uslužbencev. Zaradi tega ostajajo odprti ključni problemi, na katere smo opozorili v lanskem poročilu pod 1.2.III. Izvajanje upravnega nadzorstva se je uteklo, vendar še ne zajema v zadostni meri vseh organov in vseh upravnih področij. Prizadevanja in ukrepi nekaterih organov za hitrejše reševanje zadev v upravnem postopku še niso zagotovili stanja, s katerim bi bili lahko zadovoljni.

Število prejetih pobud s tega področja se je v primerjavi z letom 1998 zmanjšalo skoraj za desetino, predvsem na račun prepolovljenega števila pobud v zvezi z državljanstvom; manj je bilo tudi pobud v zvezi z upravnimi postopki in s področja družbenih dejavnosti. Po drugi strani se je število pobud v zvezi z denacionalizacijo podvojilo, na področju davkov in prispevkov pa je bilo pobud 15 odstotkov več.
 

3.5.1. Izvajanje Zakona o splošnem upravnem postopku

Tudi v letu 1999 smo poleg množičnega kršenja zakonskih rokov za izdajo odločbe ugotavljali večino drugih napak pri vodenju upravnih postopkov, ki smo jih prikazali v dosedanjih letnih poročilih. Posebej smo se ukvarjali z dvema vprašanjema.

a) Potrjevanje pravnomočnosti upravnih odločb

Obravnavali smo pobudo dveh strank v postopku denacionalizacije, ki sta med drugim navajali, da je pristojna upravna enota izdala pozitivno odločbo o denacionalizaciji z določitvijo odškodnine v obliki obveznic slovenskega odškodninskega sklada (SOS). Štirideset dni po tem, ko je bila z odločbo Ministrstva za okolje in prostor (MOP) zavrnjena pritožba SOS zoper odločbo o denacionalizaciji, je upravna enota potrdila njeno pravnomočnost. Pobudnici sta bili prepričani, da je zadeva končno zaključena, in sta po plačilu stroškov postopkov začeli aktivnosti za izvršitev odločbe. Te aktivnosti pa je ustavilo obvestilo upravne enote, da denacionalizacijska odločba ni pravnomočna, ker je SOS zoper drugostopenjsko odločbo sprožil upravni spor. Ni razumljivo, da je bila pravnomočnost odločbe potrjena teden dni po vložitvi tožbe. Istega dne je bil skrbnik za poseben primer, določen v odločbi o denacionalizaciji, v stikih z uslužbenci SOS zaradi izvršitve odločbe, vendar mu ni nihče povedal, da je sprožen upravni spor in da torej odločba ni izvršljiva.

Na naše poizvedbe je upravna enota odgovorila, da upravni organ ni bil obveščen o vloženi tožbi in je prezgodaj potrdil pravnomočnost prvostopenjske odločbe. Ko so dobili podatek, da je bila zoper odločbo MOP vložena tožba, so klavzulo o pravnomočnosti razveljavili in spis odstopili v reševanje Ministrstvu oziroma Upravnemu sodišču.

Po naših ugotovitvah to ni edini primer prezgodnjega potrjevanja pravnomočnosti odločbe. Take napake ne povzročajo prizadetim samo psihičnih pretresov, temveč tudi nepotrebna opravila, zamudo časa in stroške. Menimo, da se to ne bi smelo dogajati. Zdi pa se, da ni utečenih mehanizmov, ki bi take napake preprečevali. Prvostopenjski upravni organi so o sprožitvi upravnega spora zoper zavrnilno odločbo organa druge stopnje praviloma obveščeni šele, ko upravno sodišče prek organa druge stopnje od njih zahteva zadevne spise; to pa je lahko bolj ali manj hitro. Zato ta način ni dovolj zanesljiv in hiter. Če pa bi sledili našim stališčem glede možnosti, da bi se spisi pošiljali sodišču šele takrat, ko je zadeva na vrsti za reševanje, o čemer pišemo v nadaljevanju, po tej poti prvostopenjski upravni organi sploh ne bi mogli biti pravočasno obveščeni o sprožitvi upravnega spora.

Po drugi strani pa očitno upravni organi nimajo jasnih navodil in enotne prakse glede tega, da se pri potrjevanju pravnomočnosti ne morejo zanesti na občutek oziroma oceno, koliko časa je poteklo od izdaje odločbe organa druge stopnje, ne da bi zvedeli, da je sprožen upravni spor, temveč morajo to dejstvo ustrezno ugotoviti. Ugotavljanje bo potrebno tudi glede na to, da je po novem Zakonu o upravnem sporu (ZUS) zoper sodbo, izdano v upravnem sporu, praviloma dovoljena pritožba. Več kot verjetno tudi ni enotne prakse glede razveljavitve prezgodaj oziroma sploh napačno potrjene pravnomočnosti.

Ob tem se nam je zdelo umestno opozoriti na vprašanje, ali je v (vseh) upravnih zadevah sploh ustrezno potrjevati pravnomočnost. Namen potrditve je gotovo ta, da bi se odločba lahko izvršila. Kot vemo, pa je v upravnih zadevah izvršljivost vezana na pravnomočnost samo, če posamezni zakon tako določa, drugače zadošča, da je odločba dokončna (primere, ko pritožba ni dovoljena ali pa ne zadrži izvršitve, zavestno puščamo ob strani, ker je v teh primerih vprašanje pravnomočnosti bolj v interesni sferi organov kot pa posameznikov). In še nekaj: izjemoma tudi pravnomočna odločba ni izvršljiva, če je za izpolnitev obveznosti določen rok ali pogoj, ki poteče ali se izpolni šele po pravnomočnosti. ZUP v 278. in 279. členu ter Zakon o izvršbi in zavarovanju v 42. členu govorita o potrdilu o izvršljivosti odločbe. Ali bi bilo torej glede na neujemanje pravnomočnosti in izvršljivosti v upravnih zadevah bolj ustrezno potrjevati izvršljivost?

b) Nereševanje upravnih stvari zaradi pošiljanja spisov drugim organom

Iz druge pobude, ki smo jo obravnavali, je bilo razvidno, da je bil pobudniku z odločbo pristojne upravne enote v letu 1997 priznan status in pravice žrtve vojnega nasilja. V revizijskem postopku je Ministrstvo za delo, družino in socialne zadeve (MDDSZ) odločbo odpravilo in zadevo vrnilo prvostopenjskemu organu v ponovni postopek. Tudi odločba, izdana v ponovljenem postopku, je bila v reviziji odpravljena. Postopek pri upravni enoti, ki je zadevo spet dobila v ponovni postopek, se ni nadaljeval.

Po poizvedbah pri upravni enoti smo ugotovili, da so pol meseca po tem, ko so prejeli drugo revizijsko odločbo, zadevne spise zaradi sproženega upravnega spora odstopili MDDSZ (ki jih je skupaj s svojimi poslalo upravnemu sodišču). Ker nimajo spisov, ne morejo izvesti ponovnega postopka.

Naleteli smo že na večje število primerov, da upravni postopek na prvi stopnji zastane, ker so spisi pri organu druge stopnje ali pri upravnem sodišču. Pri tem ne gre samo za položaje, kot je opisani, ko je torej zoper odločbo organa druge stopnje o odpravi prvostopenjske odločbe sprožen upravni spor, ampak tudi primere, ko je vložena pritožba zoper delno odločbo (npr. o denacionalizaciji) ali pritožba zaradi molka upravnega organa.

Menimo, da ni sprejemljivo, da upravni organi v primerih, ko bi sicer morali voditi upravni postopek oziroma odločati, ne odločajo zaradi tega, ker se spisi ne nahajajo pri njih. V vseh navedenih položajih ni razloga in ne pravega opravičila za to, da se postopek ne bi nadaljeval.

Glede upravnega spora pri tem mislimo na prvi odstavek 30. člena ZUS, po katerem tožba praviloma ne ovira izvršitve upravnega akta, zoper katerega je vložena. Ob tem za spredaj opisani primer ZUP v drugem odstavku 242. člena določa, da mora organ prve stopnje po odpravi odločbe in vrnitvi zadeve v ponovni postopek novo odločbo izdati brez odlašanja, najpozneje pa v tridesetih dneh.

Pri delni odločbi obveznost nadaljevanja postopka v preostalem delu izhaja že iz zakonske opredelitve pogojev za izdajo take odločbe.

Absolutno nesprejemljivo je, da organ pritožbe zaradi lastnega molka ne obravnava kot spodbude, da vsaj po vložitvi take pritožbe nemudoma izvede postopek, temveč se raje s pošiljanjem spisov pritožbenemu organu začasno reši zadeve. Vprašanja, kako pri tem ravnajo in koliko so učinkoviti organi druge stopnje, smo se samo dotaknili: nismo še videli, da bi pritožbeni organ ob neopravičenem molku organa prve stopnje ravnal po drugem odstavku 246. člena ZUP in sam odločil o stvari.

Opisani položaji ne bi bili tako kritični, če bi se zadeve pri drugostopenjskih organih reševale v zakonskih, pri upravnem sodišču pa v podobno kratkih rokih. Pri sedanjem stanju, ko se pritožbe pri nekaterih ministrstvih rešujejo dve leti, upravni spor pa še dlje, pa seveda ni mogoče pristati na to, da se iz razlogov v bistvu tehnične narave, to je zaradi trenutnega nahajališča spisov, ne vodijo upravni postopki, ki bi se lahko oziroma bi se morali.

Možnosti za ustrezno ukrepanje so po našem mnenju naslednje.

1) Že spredaj smo omenili prvo možnost, namreč da bi se spisi pošiljali upravnemu sodišču šele takrat, ko bi bila zadeva pri sodišču na vrsti za reševanje. Po naših informacijah se je v nekaterih primerih taka praksa že uveljavila. Res ni videti utemeljenih razlogov za to, da spisi (pre)dolgo ležijo na sodišču in se zaradi tega ne rešujejo upravne stvari; če bi se reševale, bi gotovo kak zadevni upravni spor celo postal brezpredmeten. Po drugi strani bi bilo ob tem treba rešiti nekatera vprašanja v zvezi z odgovorom na tožbo (36. člen ZUS). Seveda pa bi v primeru, če bi se ta možnost po proučitvi pokazala za ustrezno in bi táko prakso z ustreznimi ukrepi splošno uveljavili, morali poskrbeti za redno in hitro obveščanje upravnih organov o tem, da je v zvezi z njihovimi akti v teku upravni spor.

2) Druga možnost je, da se fotokopirajo spisi, ki so potrebni za postopek pri upravnem organu, pri čemer bi bilo seveda treba zagotoviti, da bi bila izkazana njihova pristnost.

3) Del problemov bi odpadel, če bi se upravni organi v večji meri posluževali možnosti spremembe ali odprave (lastne) odločbe v zvezi z upravnim sporom po 261. členu ZUP oziroma če bi ustrezno obravnavali pritožbo zaradi molka.

MNZ kot organu, ki mu je naložena skrb za izvajanje ZUP, smo predlagali, da obe obravnavani vprašanji proučijo - glede upravnega spora gotovo v sodelovanju z drugimi organi - ter ukrenejo, kar bodo ugotovili za potrebno in možno,

• da ne bo prihajalo do napačnega, zlasti prezgodnjega potrjevanja pravnomočnosti (izvršljivosti?) upravnih odločb;
  
• da se bodo upravne zadeve na prvi stopnji reševale v skladu s črko in duhom ZUP, tudi če je v zadevi sprožen upravni spor, vložena pritožba zoper delno odločbo ali pritožba zaradi molka organa.

Od MNZ – Urada za organizacijo in razvoj uprave smo dobili odgovor, v katerem poleg drugega opredeljujejo značaj klavzule o pravnomočnosti (potrdilo po 172. členu ZUP), pogoje za izdajo potrdila (nevložitev pritožbe oziroma tožbe) ter vrste upravnih aktov, pri katerih je treba potrjevati pravnomočnost (predvsem tisti, za katerih za izvršljivost ne zadošča, da so dokončni v upravnem postopku). V zvezi z upravnim sporom se potrdilo o pravnomočnosti lahko da na podlagi pisnega sporočila Upravnega sodišča, da v zakonskem roku ni bila vložena tožba oziroma ni bila zoper odločbo Upravnega sodišča vložena pritožba.

Pri Upravnem sodišču so vse vložene tožbe takoj vnesene v računalniško evidenco. Upravna enota bo na posebno pisno zaprosilo, ki mora obvezno vsebovati predvsem ime organa, ki je upravni akt izdal, ime in prebivališče stranke in njenega morebitnega zakonskega zastopnika ali pooblaščenca, na kratko označeno zadevo, za katero gre v postopku, šifro in datum upravnega akta, najkasneje v dveh dneh po prejemu zaprosila pisno obveščena o tem, ali je sprožen upravni spor zoper dokončen upravni akt oziroma vložena pritožba zoper odločbo Upravnega sodišča.

Glede drugega vprašanja tudi MNZ meni, da mora po drugem odstavku 242. člena ZUP organ prve stopnje vseskozi ravnati po odločbi o pritožbi in brez odlašanja, najpozneje pa v 30 dneh od prejema zadeve, izdati v ponovnem postopku novo odločbo.

Če prvostopenjski organ v ponovnem postopku v predpisanem 30-dnevnem roku ni izdal odločbe, organ druge stopnje pa je glede na vložitev tožbe pri Upravnem sodišču od organa prve stopnje zahteval spise upravne zadeve, se mora postopek na prvi stopnji nadaljevati na podlagi fotokopiranih spisov upravne zadeve, organu druge stopnje pa odstopiti izvirni spisi upravne zadeve.

Glede na te ugotovitve so zagotovili, da bo Urad za organizacijo in razvoj uprave, ki po Zakonu o upravi neposredno nadzira izvajanje ZUP, ob sodelovanju tudi z ustreznimi resornimi upravnimi organi še dodatno proučil naše predloge in ustrezno ukrepal.
 

3.5.2. Državljanstvo

Za 50 odstotkov zmanjšano število prejetih pobud glede postopka za sprejem v slovensko državljanstvo je lahko znamenje, da je bil s prizadevanji MNZ za odpravo zaostankov rešen večji del vlog, ki so neposredno povezane z osamosvojitvijo Slovenije. Kolikor vemo, pa se je v letu 1999 zelo povečalo število novih vlog za državljanstvo, tako da lahko pričakujemo, da se bomo s tem področjem še veliko ukvarjali, če se MNZ ne bo organiziralo za kolikor toliko ažurno vodenje teh postopkov. Nekatere pobude v zadnjem času že kažejo, da se tudi nove vloge hitro starajo.

Uvodna splošna ugotovitev pa ne pomeni, da nismo tudi v preteklem letu obravnavali primerov zelo dolgotrajnih postopkov, med drugimi tudi še vedno nerešenih vlog po 40. členu Zakona o državljanstvu Republike Slovenije (ZDRS). Gre večinoma za zadeve, v katerih je bila s sodbo Vrhovnega sodišča (včasih že drugič) ali celo odločbo Ustavnega sodišča odpravljena negativna odločba MNZ. Po izrecni določbi ZUS bi morala biti nova odločba izdana v tridesetih dneh pa kdaj ni niti v dveh letih. Razlog je največkrat v preverjanju obrambnih zadržkov pri Ministrstvu za obrambo (MO). Pri zadržkih se vztraja tudi v primerih, ko jih ni mogoče utemeljiti z ustreznimi dokazili. Obrazložitev negativne odločbe se zato lahko sklicuje samo na služenje v tujih oboroženih silah, kar pa seveda ni dovolj in taka odločba ne vzdrži sodne kontrole. Ti problemi niso samo pri 40. členu, temveč tudi pri redni naturalizaciji in pri izdaji dovoljenja za začasno prebivanje. Vselej smo zastopali stališče, da je treba ugotoviti in oceniti konkretne okoliščine in konkretna dejanja prosilca, ki bi kazala na njegovo preteklo in sedanjo nevarnost, obstoj te nevarnosti pa pri odločanju izkazati s konkretnimi dejstvi, ne pa le domnevati.

Postopki na podlagi 40. člena bi po skoraj devetih letih resnično morali biti zaključeni. K stanju, ki ne govori za pravno državo, prispeva tudi staranje upravnih sporov pri Vrhovnem sodišču. Temu namreč nikakor ne uspe rešiti zadev, prejetih do 30. junija 1996, ki jih po ZUS ni preneslo na Upravno sodišče. Neki naš pobudnik tako čaka na rešitev upravnega spora iz sredine leta 1995. Državljanstvo po 40. členu je bilo zavrnjeno zaradi nevarnosti za obrambo (zaradi služenja v tujih oboroženih silah). Ker je šlo za vojaškega uslužbenca, ki je delal v gradbeni operativi, in ker je bilo v sodnem postopku v zvezi z vojaško pokojnino ugotovljeno, da ni z ničimer dokazano njegovo sodelovanje v agresiji na Republiko Slovenijo, smo MNZ predlagali, naj proučijo vse možnosti, da bi zadevo rešili na podlagi 261. člena ZUP, da bi torej izdalo novo odločbo, po kateri bi upravni spor zoper staro postal brezpredmeten. MNZ predloga ni sprejelo; odgovorili so, da bodo počakali na izid upravnega spora.

Ustavno sodišče je z odločbo štev. U-I-89/99 z dne 10.6.1999 odločilo, da se tretji odstavek 40. člena razveljavi, kolikor se nanaša na (zavrnitveni) razlog nevarnosti za javni red. Po mnenju sodišča ob sprejemanju ZDRS ni bilo mogoče predvideti dogodkov, ki so sledili osamosvojitvi Slovenije, zato naknadno (decembra 1991) predpisani pogoj glede nevarnosti za varnost ali obrambo države ne pomeni protiustavnega posega v načelo varstva zaupanja v pravo. Glede prosilcev, potencialno nevarnih za javni red, pa v tem času niso nastale nobene nove okoliščine, ki bi opravičevale spremembo ZDRS.

Ta odločba pomeni, da se odslej pri odločanju o sprejemu v državljanstvo po 40. členu vloga ne sme zavrniti zaradi nevarnosti za javni red. Po drugi strani pa tisti, ki zaradi predkaznovanosti niso zaprosili za državljanstvo po 40. členu, kljub odločitvi Ustavnega sodišča tega tudi zdaj ne bodo mogli storiti, ker je pač zakonski rok potekel 25.12.1991. Pravnomočne negativne odločbe, ki so bile izdane na podlagi obravnavane določbe, bi bilo mogoče razveljaviti na podlagi dopustnega izrednega pravnega sredstva, ki pa ga v ZUP ni videti. Vse to ima za posledico, da bodo v identičnih primerih odločitve različne, odvisno od tega, kdaj so bile oziroma bodo sprejete.

Že v prejšnjih letnih poročilih smo opisali, da se ne izvaja dosledno določba 13. člena Ustavnega zakona za izvedbo temeljne ustavne listine o samostojnosti in neodvisnosti Republike Slovenije (UZITUL), po kateri so prosilci za državljanstvo na podlagi 40. člena do dokončnosti odločbe o državljanstvu izenačeni v pravicah in dolžnostih z državljani RS (razen glede pravic na nepremičninah). V takratnih primerih je šlo za izdajo delovne knjižice, prijavo v zavarovanje in vstop oziroma vrnitev v Slovenijo. V letu 1999 smo obravnavali dva tovrstna primera.

Pri prvem, ki ga podrobneje opisujemo med izbranimi primeri, prosilcu s takim statusom ni bila priznana pravica do osebne izkaznice (uspelo pa mu je urediti prijavo stalnega prebivališča). MNZ smo opozorili, da ob odklanjanju izdaje osebne izkaznice ni razvidno, kaj naj bi določba 13. člena UZITUL sploh zagotavljala. Dejstvo, da ima pobudnik pravico prebivati v Sloveniji, je izven vsakega dvoma. Ker je tudi v dolžnostih izenačen s slovenskimi državljani, ga zadene tudi dolžnost po prvem odstavku 3. člena Zakona o osebni izkaznici, da na zahtevo uradne osebe, ki je po zakonu za to pooblaščena, da na vpogled osebno izkaznico. Če se mu odreka pravica do osebne izkaznice, ni jasno, kako naj bi dokazoval svojo istovetnost. Določba prvega odstavka 1. člena Zakona o osebni izkaznici, da se z osebno izkaznico dokazuje (tudi) državljanstvo, prav nič ne moti, saj se z ustrezno izpolnitvijo obrazca osebne izkaznice lahko pokaže, za kaj gre. Kakršnokoli odkazovanje na možnosti, da si pobudnik pridobi dokumente svoje matične države, je neumestno, saj je njegov sedanji položaj v Sloveniji zagotovljen z opisanimi ustavnimi in zakonskimi določbami in ni v ničemer odvisen od okoliščine, ali se teh možnosti posluži ali ne.

V svojem odgovoru je MNZ poudarilo, da osebna izkaznica po novem zakonu služi za dokazovanje istovetnosti in državljanstva pa tudi za prehod državne meje, če je tako določeno z meddržavnim sporazumom. Ni več obvezen dokument, ker se istovetnost lahko dokazuje tudi z drugimi dokumenti. Predlog o ustrezni izpolnitvi osebne izkaznice za primere, kot je pobudnikov, ni sprejemljiv že zaradi tehnologije izdelave osebne izkaznice pa tudi zakonske podlage za to ni. Osebna izkaznica je vezana na državljanstvo RS.

Ti argumenti ne morejo omajati navedenih naših stališč. Če ima pravico do osebne izkaznice državljan s stalnim prebivališčem v RS, potem jo ima tudi tisti, ki je v pravicah in dolžnostih izenačen z državljanom. Gre za normo ustavnega ranga, ki je neustrezno besedilo ali interpretacija zakona ne more zanikati ali zoževati.

V drugem primeru našemu pobudniku status po 13. členu UZITL sploh ni bil upoštevan. Kljub vloženi prošnji po 40. členu ZDRS ga je prvostopenjski upravni organ od leta 1993 naprej obravnaval kot tujca in mu izdajal dovoljenja za začasno prebivanje, ker so pri preverjanju v registru ugotovili, da nima oziroma ni imel prijavljenega stalnega prebivališča. Za dovoljenje za začasno prebivanje je zaprosil tudi v začetku leta 1999 in je imel o tem potrdilo. Septembra sta ga v Ljubljani legitimirala dva policista. Čeprav še nismo dobili odgovorov na vse poizvedbe, je očitno, da ne policista, ne sodnik za prekrške niso hoteli videti potrdila o vloženi prošnji za začasno prebivanje (ki je veljalo kot dovoljenje za prebivanje, dokler o stvari ni izdana odločba) in ne slišati o tem, da je zaprosil za slovensko državljanstvo. Sodnik za prekrške ga je zaradi nezakonitega bivanja v Sloveniji kaznoval z denarno kaznijo 21.000 SIT in mu izrekel varstveni ukrep odstranitve tujca iz države za šest mesecev. Policijska postaja mu je izdala sklep o nastanitvi v Center za odstranjevanje tujcev.

Vse to se je dogajalo, ko po 81. členu Zakona o tujcih (Ztuj) za našega pobudnika sploh še niso veljale določbe tega zakona. Naključje je hotelo, da je bila na dan pred temi dogodki izdana pozitivna odločba o državljanstvu (ki jo je pobudnik prejel čez šest dni). Ravnanja organov, ki si niso vzeli časa, da bi ugotovili pravo stanje stvari, dejstvo, da so imeli opraviti z duševnim bolnikom, prav nič ne opravičuje – prej nasprotno.

Že pred zaostritvijo razmer v Zvezni Republiki Jugoslaviji se je na varuha obračalo veliko pobudnikov, ki so zaprosili za sprejem v državljanstvo RS z naturalizacijo in jim je MNZ tudi že izdalo zagotovilo, da bodo sprejeti v slovensko državljanstvo, če in ko bodo predložili odpust iz dosedanjega. Odpust iz državljanstva ZRJ so pridobili le redki posamezniki, v večini primerov pa so morali prosilci zaprositi za podaljšanje roka iz zagotovila oziroma za izdajo novega zagotovila. Tudi če je bila listina o odpustu izdana, so imeli glede na še vedno veljavni Zakon o legalizaciji listin v mednarodnem prometu in na dejstvo, da ZRJ ne velja za podpisnico Konvencije o odpravi legalizacije tujih javnih listin, problem pri ugotovitvi oziroma priznanju veljavnosti takega akta pred organi RS.

Po izbruhu krize na Kosovu so se tudi razmere v ZRJ tako zaostrile, da je že dotlej slabo delovanje organov, pristojnih za izdajanje odpusta iz državljanstva ZRJ, povsem zamrlo. Zaradi izrednega stanja, v katerem je bila država, Zvezno ministrstvo za notranje zadeve ZRJ v Beogradu praktično ni več izdajalo niti odpustov niti potrdil, da bo prosilec odpuščen iz dosedanjega državljanstva, če bo sprejet v slovensko državljanstvo.

ZDRS v drugem odstavku 10. člena določa, da se šteje, da je pogoj odpusta iz dosedanjega državljanstva izpolnjen, če je oseba brez državljanstva ali če dokaže, da ga po zakonu njene države izgubi s samo naturalizacijo. Če dokaže, da njena država ne daje odpusta ali da prostovoljno pridobitev tujega državljanstva šteje za nelojalno ravnanje, ki je sankcionirano v njenih predpisih, zadošča izjava prosilca, da se odreka tujemu državljanstvu, če bo pridobil državljanstvo RS.

MNZ smo predlagali, da ob upoštevanju dejanskih razmer v ZRJ ocenijo obstoj razlogov, ki utemeljujejo uporabo drugega odstavka 10. člena ZDRS ter na tej podlagi sprejmejo ustrezne odločitve in ukrepe.

Ministrstvo je pripravilo, Vlada pa 17.6.1999 sprejela predlog, da se do prenehanja izrednega stanja v ZRJ šteje, da državljani te države izpolnjujejo pogoj odpusta iz dosedanjega državljanstva.

Izredno stanje je prenehalo v prvih dneh julija, postopki za odpust iz državljanstva ZRJ pa tudi potem niso stekli in vsaj za posameznike s Kosova ni gotovo, kdaj in ali sploh bodo. MNZ tako lahko dokončno reši samo prošnje za sprejem v državljanstvo oseb, ki so poročene s slovenskimi državljani (pri katerih je mogoč spregled odpusta na tej podlagi), in primerno prožno postopa ob izteku roka za predložitev odpusta. Zato smo dali pobudo, da ponovno proučijo razmere in predlagajo ustrezne rešitve. Zagotovili so, da jih pripravljajo.

MNZ se še ni uspelo organizirati za hitrejše reševanje pritožb zoper ugotovitvene odločbe o državljanstvu RS, ki so bile izdane predvsem v zvezi z denacionalizacijo. Poznamo strokovno zahtevnost teh postopkov in kadrovske težave v pristojni službi Ministrstva, vendar se ni mogoče sprijazniti s primerom, da v letu 1999 še ni rešena pritožba iz začetka leta 1996.
 

3.5.3. Tujci

Leto 1999 je bilo na področju urejanja položaja tujcev prelomno. Dočakali smo namreč uresničenje naših vsakoletnih predlogov za normativno ureditev položaja državljanov drugih republik nekdanje SFRJ, ki so po osamosvojitvi ostali v Sloveniji, pa tudi položaja pravih tujcev in beguncev.

Že v lanskem poročilu smo povedali, da je Ustavno sodišče z odločbo štev. U-I-284/94 z dne 4.2.1999 odločilo, da je ZTuj v neskladju z Ustavo, ker ne določa pogojev za pridobitev dovoljenja za stalno prebivanje oseb iz drugega odstavka 81. člena po preteku roka, v katerem bi lahko zaprosile za sprejem v državljanstvo RS, če tega niso storile, ali po dnevu, ko je postala odločba o nesprejemu v državljanstvo RS dokončna. Ustavno sodišče je ugotovilo, da pristojni upravni organi ne bi smeli opraviti prenosa teh oseb iz registra stalnega prebivalstva v evidenco tujcev po uradni dolžnosti, brez vsake odločbe ali obvestila prizadeti osebi. Za tako ravnanje niso imeli zakonske podlage. Prav tako se zanje ne bi smeli uporabljati določbi 13. in 16. člena ZTuj, ki urejata pridobivanje dovoljenja za prebivanje za (prave) tujce. Z obravnavanjem teh oseb, kakršno se je uveljavilo ob tem, da njihov posebni položaj ni bil urejen v prehodnih določbah ZTuj ali v posebnem zakonu, so bile povzročene kršitve načel pravne države (varstvo zaupanja v pravo), načela enakosti in v določenih primerih lahko tudi kršitve človekovih pravic in svoboščin, ki gredo po Ustavi in mednarodnem pravu vsem osebam, ki zakonito prebivajo na ozemlju države, ne glede na državljanstvo.

Ustavno sodišče je naložilo zakonodajalcu, da ugotovljeno neskladnost z Ustavo odpravi v šestih mesecih od objave odločbe. V skladu s tem je Državni zbor 8. julija sprejel Zakon o urejanju statusa državljanov drugih držav naslednic nekdanje SFRJ v Republiki Sloveniji (ZUSDDD). Njegovo vsebino in vprašanja, ki ob tem ostajajo nerazčiščena, smo prav tako že predstavili v Lp 98 (stran 67).

Rok za vložitev prošnje za izdajo dovoljenja za stalno prebivanje po ZUSDDD se je iztekel konec leta. Število vloženih prošenj (okoli 12.000) – tudi če se jih bo nekaj izkazalo za neutemeljene – kaže, da je bilo število “zatečenih” tujcev z neurejenim ali neustrezno urejenim statusom v Sloveniji precej podcenjeno.

Znano nam je, da se je MNZ organiziralo za čim hitrejše reševanje prošenj. Kljub temu se je bati, da bo prihajalo do manjšega ali večjega prekoračevanja zakonskega roka za odločanje. Temu bi se bilo treba v kar največji meri izogniti, saj gre za postopke, s katerimi država popravlja svoje napake, stare več (pogosto osem) let, po drugi strani pa se s tem posameznikom lahko povzročijo nove krivice in škoda. Prejeli smo že pobudo prosilca, ki je imel dovoljenje za začasno prebivanje. Ker je prošnjo po ZUSDDD vložil tako zgodaj, da je utemeljeno pričakoval, da bo rešena pred iztekom veljavnosti dovoljenja za začasno prebivanje, ni zaprosil za podaljšanje tega dovoljenja. Dovoljenje je poteklo, prošnja po ZUSDDD pa kljub izteku zakonskega roka za odločbo še ni rešena, zato je pobudnik spet “nezakonito” v Sloveniji in je med drugim že izgubil zdravstveno zavarovanje po ženi – slovenski državljanki.

V obrazložitvi odločbe z dne 4.2.1999 je Ustavno sodišče med drugim ugotovilo, da pravne posledice zaradi neurejenega pravnega položaja oseb, ki so državljani drugih republik nekdanje SFRJ, še vedno obstajajo, in da se te osebe nahajajo v različnih položajih, ki jih bo moral upoštevati zakonodajalec. Sodišče je torej ugotovilo neskladnost z Ustavo in ureditev oziroma uskladitev prepustilo zakonodajalcu. Iz obrazložitve odločbe, še bolj pa iz odločb Ustavnega sodišča v zvezi z ustavnimi pritožbami zaradi izbrisa iz registra stalnega prebivalstva in odklonitvijo zamenjave vozniškega dovoljenja, pa je razvidno stališče Ustavnega sodišča do vmesnega obdobja med izbrisom iz registra in izdajo dovoljenja za stalno prebivanje (po ZUSDDD). Sodišče je odpravilo vse akte upravne enote, MNZ in Vrhovnega sodišča v zvezi z izbrisom iz registra in zamenjavo vozniškega dovoljenja, ki so temeljili na “stari” interpretaciji ZTuj. Navedlo je, da bo šele po uveljavitvi zakona, s katerim bo odpravljena ugotovljena neustavnost (to je ZUSDDD), mogoče ponovno odločati o stalnem prebivališču pritožnika. Do takrat je treba pritožniku priznati tak pravni položaj, kakršnega je imel na podlagi 13. člena UZITUL pred potekom roka iz drugega odstavka 81. člena ZTuj. To pomeni, da je treba pritožniku priznati stalno prebivališče na naslovu, kjer je bil prijavljen pred nezakonitim izbrisom iz evidence stalnih prebivalcev za čas do sprejema ZUSDDD oziroma do poteka rokov, ki jih bo za ureditev statusa določil ta zakon, ter da je upravna enota za ta čas dolžna pritožniku zamenjati vozniško dovoljenje. Ko bo ZUSDDD sprejet in uveljavljen, pa bo moral pritožnik svoj status urediti po določbah tega zakona. Zato je Ustavno sodišče odločilo, da je upravna enota dolžna pritožnika do sprejema zakona, ki bo uredil status državljanov drugih držav naslednic nekdanje SFRJ v Republiki Sloveniji, oziroma do poteka v njem določenih rokov, ponovno vpisati v register stalnih prebivalcev Republike Slovenije in mu za ta čas izdati vozniško dovoljenje.

To se je tudi zgodilo. S tem pa se odpira problem neenakega položaja tistih, ki so oziroma bodo prek ustavne pritožbe dosegli priznanje neprekinjenega stalnega prebivanja v Sloveniji (in s tem povezanih drugih pravic?), in drugih, ki bodo po ZUSDDD dobili dovoljenje za stalno prebivanje – najbrž z veljavnostjo samo za naprej. Problem bi po našem mnenju moral rešiti zakonodajalec, sicer pa se bo zelo verjetno ponovno pojavil pred Ustavnim sodiščem.

Na isti seji kot ZUSDDD je Državni zbor sprejel tudi novi Zakon o tujcih (ZTuj-1) in Zakon o azilu (ZAzil). Po zatrjevanju avtorjev sta povsem usklajena z ureditvami teh področij v državah Evropske unije. Pokazalo pa se je, da vsaj v prvi fazi ne bo vse jasno glede njunega izvajanja. Že v letu 1999 smo se ukvarjali z dvema vprašanjema, s prvim resda pretežno še na podlagi dosedanjega ZTuj.

Prejeli smo več pobud v zvezi s postopki zavrnitve izdaje vizuma in zavrnitve vstopa v državo tujim državljanom. Na podlagi obravnavanja prejetih pobud smo prišli do nekaterih ugotovitev, ki zadevajo normativno ureditev nekaterih vprašanj tujske problematike in njeno izvajanje.

Že v Lp 98 smo opozorili (stran 67 in 68), da je bil ZTuj v delu, ki je urejal zavrnitev izdaje vizuma in zavrnitev vstopa v državo, delno pomanjkljiv. Šlo je za neskladje med 10. členom ZTuj, ki je taksativno določal pogoje za vstop v državo in za izdajo vizuma, na eni strani, ter določbami 23. člena istega zakona (odpoved prebivanja) in 22. člena Zakona o nadzoru državne meje (ZNDM) (prepoved oziroma zavrnitev vstopa). Zadnja navedena člena sta dajala bistveno širšo podlago za zavrnitev vstopa določeni osebi oziroma za odpoved prebivanja osebi, ki je npr. na podlagi vstopnega vizuma v Slovenijo že prišla. Tujec je bil lahko na meji kljub izdanemu vstopnemu vizumu zavrnjen ali pa bi mu bilo odpovedano prebivanje takoj po vstopu zaradi razloga, ki ga v 10. členu ZTuj ni bilo, bil pa je v 23. členu tega zakona ali 22. členu ZNDM (npr. iz razlogov javnega reda).

Prav tako je bila izdaja vizuma lahko odklonjena osebi, pri kateri so vsebinsko obstajali razlogi za to, formalno pa ne. V konkretnem primeru je ministrstvo zavrnitev izdaje vizuma oprlo na 5. točko 10. člena ZTuj. Glede na razpoložljivo dokumentacijo smo od zadržkov lahko ugotovili le, da je bil prizadetemu izrečen varstveni ukrep odstranitve tujca iz države, ki pa je že potekel in ni mogel biti podlaga za odklonitev izdaje vizuma. Ko mu je le uspelo pridobiti vstopni vizum, mu je bil vstop v državo zavrnjen na podlagi določbe 22. člena ZNDM. Pri tem členu, po katerem sme organ mejne kontrole iz razlogov javnega reda prepovedati ali zavrniti vstop tujca v državo, ni jasno, za kakšno prepoved vstopa gre in kaj pomeni taka prepoved. Medtem ko se ukrep prepovedi vstopa lahko izreče v zvezi s stransko kaznijo izgona tujca iz države, varstvenim ukrepom odstranitve tujca iz države in izrečenim ukrepom odpovedi prebivanja, pri čemer se v vseh naštetih primerih izda odločba, pa ZNDM ne vsebuje določb, ki bi urejale primere, v katerih je mogoče izreči ukrep prepovedi vstopa v državo ter postopek za izrek prepovedi.

Primer drugega pobudnika je pokazal, da tudi evidentiranje ukrepa zavrnitve vstopa ni bilo predvideno. Prav tako ni bilo videti podlage za kakršnokoli časovno veljavnost ukrepa zavrnitve vstopa. Zadevo podrobneje opisujemo med izbranimi primeri.

Novi ZTuj-1 je glede zgoraj obravnavanih vprašanj normativno popolnejši, saj opredeljuje razloge za zavrnitev izdaje vizuma v 20. členu, razloge za zavrnitev vstopa v državo pa v prvem odstavku 9. člena. Pri tem kot razlog za zavrnitev vstopa v državo v 4. alinei prvega odstavka 9. člena izrecno določa tudi nevarnost tujca za javni red in mir. S tem je pokril vsebino, ki jo je doslej urejal 22. člen ZNDM. Z novim ZTuj-1 in po pravilu lex posterior derogat legi priori pa postane razmerje med ZTuj-1 in ZNDM nejasno, namen in uporaba določbe 22. člena ZNDM pa dvomljiva. Tudi če naj bi se ta določba še vedno uporabljala, je - kot rečeno - nejasno, kako je z uporabo ukrepa prepovedi vstopa v državo po tem členu. Nejasnost še povečuje ZTuj-1, ki med razlogi za zavrnitev vstopa v državo v 6. alinei prvega odstavka 9. člena navaja tudi primer, če še ni pretekel čas, za katerega je bila tujcu izrečena prepoved vstopa v državo, pri čemer ni gotovo, ali gre za prepoved vstopa v zvezi z odpovedjo prebivanja (kar je sicer zajeto v 5. alinei prvega odstavka 9. člena) ali pa gre za prepoved na kakšni drugi podlagi in katera je ta. Da gre verjetno le za nomotehnično nerodnost, kaže dejstvo, da med evidencami po 85. členu ZTuj-1 ni določena nobena evidenca o tujcih, ki jim je bila izrečena (samo) prepoved vstopa.

Tudi v postopkih, vodenih po ZTuj-1, smo naleteli na problem, ko je bil posamezniku izdan vstopni vizum, vstop v državo pa kljub temu zavrnjen. V postopku odločanja o izdaji vizuma se ugotavljajo razlogi, zaradi katerih se vizum ne izda. To pa so hkrati tudi razlogi za zavrnitev vstopa v državo iz 9. člena ZTuj-1. Kot nam je znano, je praksa organov, pristojnih za izdajo vizumov, taka, da vizum izdajo ali pa zavrnejo njegovo izdajo šele potem, ko preverijo razloge za zavrnitev vstopa v državo, za kar zaprosijo MNZ. ZTuj-1 v prvem odstavku 22. člena določa primere, v katerih se lahko vizum razveljavi. Okoliščine, ki so razlog za razveljavitev vizuma, so lahko obstajale že ob izdaji vizuma, ali pa so nastopile kasneje, ko je bil vizum že izdan. Ob kvalitetnem in usklajenem delovanju pristojnih organov bi se neizpolnjevanje pogojev za izdajo vizuma praviloma moralo ugotoviti že pri odločanju o izdaji. To pomeni, da bi samo izjemoma lahko prišlo do razveljavitve vizuma zaradi poznejše ugotovitve, da tujec že ob izdaji vizuma ni izpolnjeval zakonskih pogojev. Glede na to, da se vizum tujcu lahko izda, če ni z zakonom določenih pogojev za zavrnitev njegovega vstopa v državo, bi isto moralo veljati tudi za zavrnitev vstopa v državo kljub veljavnemu vizumu.

Zgolj za ilustracijo težav, do katerih lahko pride zaradi ne dovolj natančno določenih pojmov in postopkov na tem področju, in za opozorilo na prakso pravosodnih organov, navajamo primer tretje pobudnice, čeprav se v zvezi z obravnavo same pobude nismo obračali na ministrstvo. Pobudnici, češki državljanki, je bil dvakrat zavrnjen vstop v državo ter označen v potnem listu, in sicer 2.9.1999 na mejnem prehodu Dolga vas in 3.9.1999 na mejnem prehodu Jelšane. Pri tretjem poskusu je legalno vstopila v državo v noči od 10. na 11.9.1999 na mejnem prehodu Dolga vas. Dne 12.9.1999 pa je bilo pri izvajanju mejne kontrole na mejnem prehodu Fernetiči ugotovljeno, da je kršila določila ZNDM s tem, da ni upoštevala prepovedi vstopa v državo in je tako storila prekršek po 10. točki prvega odstavka 59. člena ZNDM. Pobudnica je bila v postopku tudi pridržana, postaja mejne policije Fernetiči pa je podala predlog za uvedbo postopka pri sodniku za prekrške v Sežani, ki jo je z odločbo z dne 13.9.1999 spoznal za odgovorno za storitev prekrška, ji izrekel denarno kazen ter varstveni ukrep odstranitve tujca iz države za čas šestih mesecev. Po pritožbi zoper odločbo sodnika za prekrške je senat za prekrške z odločbo z dne 17.9.1999 postopek ustavil. V obrazložitvi odločbe je Senat za prekrške poudaril, da se izpolnjevanje pogojev v smislu 22. člena ZNDM ugotavlja in ocenjuje pri vsakokratnem vstopu v državo in da je dvomljiva tudi uporaba omenjenega člena glede na novi ZTuj-1. Na podlagi odločitve Senata za prekrške je bil ukrep odstranitve iz države izbrisan iz evidence. Odvetnik pa je uspel tudi z zahtevo za povrnitev škode, ki je bila pobudnici povzročena zaradi neupravičenega pridržanja po 2. odstavku 109. člena ZP.

MNZ smo predlagali, da obravnavana vprašanja ponovno proučijo in se do njih opredelijo, še zlasti pa glede:

• časovne veljavnosti zavrnitve vstopa v državo,
• uporabe 22. člena ZNDM po uveljavitvi ZTuj-1,
• morebitne četrte vrste prepovedi vstopa v državo, ki ni v zvezi s kaznivim dejanjem, prekrškom ali odpovedjo prebivanja,
• zavrnitve vstopa v državo kljub izdanemu vizumu, če gre za okoliščine, ki so obstajale že ob njegovi izdaji.

Posebej smo obravnavali pobudo d.o.o. zaradi težav pri pridobivanju vstopnih vizumov za poslovne partnerje. V stikih z MNZ nam je bilo zagotovljeno, da je ZTuj-1 prevzel režim izdajanja vizumov držav Evropske unije. Tako je določeno (19. člen), da si mora tujec pridobiti vizum pred vstopom v državo na diplomatsko-konzularnem predstavništvu v tujini. Izjemoma lahko izda vizum za enkratni vstop tudi organ mejne kontrole. Ta organ izda vizum za enkratni vstop ali tranzitni vizum, če se izkaže, da si tujec zaradi nepredvidljivih, objektivnih časovnih razlogov oziroma nujnih razlogov ni mogel pridobiti vizuma na diplomatsko-konzularnem predstavništvu v tujini.

V konkretnem primeru bi lahko izdali vizum na meji, če bi pravočasno dobili vse potrebne informacije. Pri izdajanju vizumov na meji upoštevajo vse objektivne okoliščine, ki to narekujejo, vendar morajo pri tem upoštevati zakonske določbe, ki dovoljujejo ta način izdajanja vizumov samo v izjemnih primerih. Zavzeli smo se za to, da bi bil režim izdajanja vizumov kolikor mogoče prožen, zlasti pa, da bi bili z njim popolno seznanjeni vsi, ki jih to zadeva.

Obravnavali smo pobudo slovenskega državljana, ki se je v letu 1999 poročil z državljanko Ukrajine. Stalno prebiva v Sloveniji in bi seveda rad, da bi tudi žena živela z njim, zato je začel postopek za izdajo dovoljenja za začasno prebivanje tujega ožjega družinskega člana slovenskega državljana po 37. členu ZTuj-1. Zvedel je, da prošnjo lahko vloži samo pri slovenskem konzulatu v Budimpešti in da mora biti pri vložitvi prošnje navzoča tudi žena (ali pa namesto tega pri notarju podpiše pooblastilo). Po odločbo bo morala priti žena osebno na konzulat.

Prošnjo sta vložila, pri čemer je bilo nekaj težav, ker je žena prinesla nekatere listine, ki bi jih bilo treba pred tem prevesti v slovenščino. Dogovorila sta se, da so na veleposlaništvu prošnjo zadržali toliko časa, da je poslal overjene prevode. Prošnja naj bi bila poslana pristojni upravni enoti, od koder bi po končanem postopku potem poslali odločbo v Budimpešto, kjer bi bila vročena ženi. Žena je dobila turistični vizum za tri mesece in je prebivala v Sloveniji.

V dopisu MNZ smo poudarili, da se bodo pri izvajanju novega ZTuj-1 gotovo pojavila številna praktična vprašanja, na katera bo treba najti ustrezne odgovore. Varuh želi, da ti odgovori ne bi bili bolj neprijazni do posameznika, kot je neogibno potrebno, z drugimi besedami: da bi vsi posegi v sfero posameznika temeljili na nedvoumni zakonski podlagi. Izrazili smo upanje, da se ne bodo uveljavila stališča in razlage, za katere bi se pokazalo, da niso skladna z našim (ustavno) pravnim sistemom, kar se je žal zgodilo pri prejšnjem zakonu o tujcih.

Po 28. členu ZTuj-1 mora tujec pridobiti dovoljenje za prvo prebivanje v RS pred svojim vstopom v državo, če ni z zakonom drugače določeno. Prošnja za izdajo dovoljenja se vloži pri diplomatsko-konzularnem predstavništvu RS v tujini. Ni nam znano, da bi imelo to predstavništvo v postopku za izdajo dovoljenja še kakšno drugo pristojnost kot sprejem vloge (kar najbrž vključuje skrb za njeno popolnost) in vročitev odločbe pristojnega organa. Glede na to se nam je v zvezi z zgoraj opisanim postopkom zastavljalo več vprašanj:

• ali je res nujno, da mora za vložitev prošnje po 37. členu ZTuj-1, za katere reševanje je pristojen organ v Sloveniji, slovenski državljan potovati v tujino;
  
• kdo je v tem postopku stranka: nedvomno slovenski državljan, ki je vložil prošnjo, gotovo pa tudi (kot stranski udeleženec?) tuji ožji družinski član;
  
• ali so posebni razlogi za to, da dovoljenje ne bi moglo biti vročeno (tudi?) "glavni" stranki;
  
• ali je nujna osebna navzočnost strank pri vložitvi prošnje in vročitvi odločbe; ali to pomeni, da bi moral slovenski državljan, poročen z državljanko Avstralije, zaradi vložitve prošnje potovati v Sydney; pri vročitvi bo šlo praviloma samo za vrnitev potnega lista, v katerega je pristojna upravna enota po prvem odstavku 46. člena ZTuj-1 vnesla dovoljenje za prebivanje v obliki nalepke;
  
• ZTuj-1 v 63. členu predpisuje uporabo ZUP, kolikor ni drugače določeno; glede na to veljajo tudi v teh postopkih določbe ZUP o dolžnosti sprejetja vloge, o ravnanju s pomanjkljivo, nerazumljivo ali nepopolno vlogo in o postopanju z vlogo, prejeto po pošti; kako naj torej ravna upravna enota, ki prejme po pošti popolno vlogo slovenskega državljana za izdajo dovoljenja za začasno prebivanje tujega družinskega člana: ali naj jo pošlje konzulatu, ki je pristojen za sprejem, ta pa jo bo vrnil upravni enoti, ker je pristojna za odločanje?

Določbo o vložitvi prošnje za začasno prebivanje pri diplomatsko-konzularnem predstavništvu v tujini vsebuje člen, ki obravnava izdajo dovoljenja za prvo prebivanje, in to v položaju, ko si mora to dovoljenje pridobiti tujec, ki še ni vstopil v državo (28. člen ZTuj-1). 29. člen pa tudi očitno ureja primere, ko je prosilec za izdajo dovoljenja tujec. V obravnavanem primeru pa (si) mora dovoljenje za prebivanje ožjega družinskega člana pridobiti slovenski državljan, česar pa v postopkovnem smislu ZTuj-1 ne ureja posebej. Z jezikovno, logično in teleološko razlago 28. člena in drugih določb ZTuj-1 bi bilo mogoče priti do sklepa, da prošnje za začasno prebivanje pri diplomatsko-konzularnem predstavništvu v tujini ni treba vložiti tudi v nekaterih drugih primerih, ne samo v tistih, kjer je z zakonom izrecno drugače določeno.

Ta primer smo opisali, ker so iz njega zelo nazorno razvidna odstopanja od temeljnega načela ekonomičnosti upravnega postopka. Podoben pa je položaj še v nekaterih drugih primerih, npr. pri prošnji (slovenskega) delodajalca po tretjem odstavku 34. člena ZTuj-1, prošnji tujca s stalnim prebivanjem v Sloveniji za združitev družine po tretjem odstavku 36. člena in navsezadnje tudi pri prošnji tujca, za katerega prvo dovoljenje za začasno prebivanje gre, se pa tujec že nahaja v Sloveniji.

Ministrstvu smo predlagali, da proučijo vprašanje vlaganja prošenj za izdajo dovoljenja za začasno prebivanje v luči opisanih - najbrž pa tudi drugih - okoliščin in poiščejo rešitve, ki bodo čim bolj v skladu s temeljnim načelom ekonomičnosti upravnega postopka, kar pomeni, da bodo strankam povzročale kar najmanj zamude časa in stroškov.

V odgovoru se MNZ ni izrecno opredelilo do našega predloga. Da pa se razumeti, da mora po stališču Ministrstva tudi slovenski državljan prošnjo po 37. členu ZTuj-1 za izdajo dovoljenja za začasno prebivanje ožjega družinskega člana vložiti pri diplomatsko-konzularnem prestavništvu RS v tujini. Pri tem se opirajo na 28. člen ZTuj-1 in se jim očitno ne zdi pomembno, da si po 37. členu tega zakona dovoljenja ne pridobiva tujec, temveč (mu) ga pridobiva slovenski državljan.

Odgovor se ne osredotoči na vprašanje, ali je dopustno siliti slovenskega državljana, da za urejanje zadeve, za katero je pristojen organ v Sloveniji, potuje iz države. Nakazani sta možnosti, da slovenski državljan za ta primer določi pooblaščenca (ožjega družinskega člana - tujca?) ali da po pošti pošlje vlogo organu, pristojnemu za sprejem. Pri našem pobudniku ti možnosti sploh nista bili omenjeni, iz česar lahko sklepamo, da upravne enote in diplomatsko-konzularna predstavništva nimajo takih navodil. Če bi jih imela, bi se pa seveda takoj postavilo vprašanje, zakaj za ta primer ni zakonska ureditev izrecno drugačna od tiste v 28. členu, da bi torej slovenski državljan prošnjo lahko vložil neposredno pri pristojni upravni enoti. Druga možnost drugačne ureditve pa bi bila, da bi tudi za dovoljenje po 37. členu zaprosil tujec - ožji družinski član slovenskega državljana, ki pa bi moral z listinami izkazati (verjetnost?), da gre za združevanje družine.

Iz odgovora ni razvidno, da bi imelo diplomatsko-konzularno predstavništvo v zvezi z vlogo še kakšno drugo funkcijo kot njeno sprejetje in neobvezen poskus, da bi bila vloga čim bolj popolna. Zaradi tega je težko razumeti, zakaj naj bi upravna enota popolno vlogo, prejeto po pošti, pošiljala diplomatsko-konzularnemu predstavništvu v tujini. Ali bi absurd gnali tako daleč, da bi v primeru, če bi slovenski državljan kljub pojasnilu, da je za sprejem vloge pristojno diplomatsko-konzularno predstavništvo v tujini, vztrajal, da vlogo sprejme upravna enota, ta vlogo v skladu s tretjim odstavkom 66. člena ZUP sicer sprejela, nato pa jo zavrgla, čeprav je pristojna za njeno reševanje?

Pri "legalističnem" pristopu do obravnavanega vprašanja je presenetljivo stališče iz odgovora, da se izdano dovoljenje po 37. členu vroči osebno tujcu, in sicer tako, da se nalepka ob vročitvi (pri diplomatsko-konzularnem predstavništvu) nalepi v tujčev potni list. Po 42. členu je za izdajo dovoljenja za začasno prebivanje pristojna upravna enota, po 46. členu pa pristojni organ, ki izda (torej ne: vroči) dovoljenje, to dovoljenje na razviden način vnese v tujčevo potno listino kot nalepko.

Zato smo se zavzeli za ponovno resno proučitev našega predloga. Če bo obveljalo stališče, da je tudi v primerih, ko se prosilec za izdajo dovoljenja za začasno prebivanje tujca nahaja v Sloveniji, za sprejem vloge pristojno diplomatsko-konzularno predstavništvo v tujini, bi pričakovali vsaj ustrezna navodila upravnim enotam in tem predstavništvom, ki bi omilila trdoto določbe tretjega odstavka 28. člena.

Tik pred dokončanjem tega poročila smo prejeli odgovor MNZ, da so po ponovni proučitvi zadeve prišli do ugotovitve, da je zaradi varovanja temeljne človekove pravice do ohranitve celovitosti družine sprejemljivo in dopustno, da bi slovenski državljani prošnje za izdajo prvega dovoljenja za začasno prebivanje tujih ožjih družinskih članov vlagali tako pri diplomatsko-konzularnem predstavništvu RS v tujini kot tudi pri pristojni upravni enoti (po lastni izbiri). Tudi v prihodnje pa se bodo izdana dovoljenja vročala tujim ožjim družinskim članom samo na diplomatsko-konzularnem predstavništvu. Upravnim enotam so že dali ustrezna navodila.

Zamenjava vozniških dovoljenj tujcev

Tretjega maja 1999 se je iztekel rok za zamenjavo tujih vozniških dovoljenj tistih tujcev, ki so ob uveljavitvi novega Zakona o varnosti cestnega prometa (1.5.1998) prebivali v Sloveniji. Zaradi težav z zamenjavo smo prejeli več pobud. Težave so treh vrst.

a) “Zatečeni” tujci zaradi neurejenega statusa niso mogli zamenjati tujega vozniškega dovoljenja ali zaprositi za podaljšanje veljavnosti dovoljenja, izdanega v Sloveniji. Po ureditvi statusa dovoljenja ne morejo zamenjati oziroma podaljšati zaradi preteka njegove veljavnosti. Upravne enote napotujejo tujce, da si najprej pridobijo veljavno vozniško dovoljenje “svoje” države in nato zaprosijo za zamenjavo za slovensko (kar je v najpogostejših primerih, da je bil vozniški izpit opravljen v Slovenji in da tujec ves čas tukaj tudi živi, dejansko neizvedljivo). Ponavadi se pokaže kot edina “rešitev”, da tujec v Sloveniji ponovno dela vozniški izpit.

Teh primerov bo še več po izvedbi ZUSDDD: “zatečeni” tujci bodo dobili dovoljenje za stalno prebivanje, zaradi doslej neurejenega statusa pa ne bodo imeli veljavnega vozniškega dovoljenja, ki bi ga lahko zamenjali oziroma zaprosili za podaljšanje njegove veljavnosti. Spredaj obravnavana odločba Ustavnega sodišča z dne 4.2.1999 in odločitve Ustavnega sodišča v zvezi z ustavnimi pritožbami pomenijo, da “zatečenim” tujcem pripada pravica do stalnega prebivanja tudi po izbrisu iz registra stalnega prebivalstva. Če jim ta pravica ne bi bila zaradi protiustavnosti ZTuj (oziroma njegove interpretacije v praksi) odvzeta, bi lahko normalno zamenjevali in podaljševali veljavnost svojih vozniških dovoljenj. Menimo, da bi bilo to pri odločanju treba upoštevati, čeprav ZUSDDD vprašanja vmesnega obdobja ni uredil in so tak status izrecno uveljavili samo tisti, ki so problem prignali do Ustavnega sodišča.

b) Pri zamenjavi tujih vozniških dovoljenj se v skladu s Konvencijo o cestnem prometu priznavajo le vozniška dovoljenja, ki so jih izdali organi mednarodno priznanih držav. Ker Republika Srbska ni taka, upravni organi zavračajo zamenjavo vozniških dovoljenj, ki jih je izdala ta "država" na obrazcu z napisom SFRJ, ki je bil natisnjen v Beogradu in se je začel uporabljati po razpadu nekdanje skupne države.

Ugotovili smo, da so pristojni slovenski organi v stikih z organi BiH, da bi dobili njihovo splošno stališče o veljavnosti takih vozniških dovoljenj v BiH. Za dokončno rešitev še ne vemo. Ravnanje slovenskih organov je po naši presoji utemeljeno, čeprav ne gre spregledati, da se taka dovoljenja v prometu po celotni BiH upoštevajo in da je za posamezna dovoljenja izdano obvestilo Ambasade BiH, da veljajo na celotnem območju BiH in bodo veljala do uvedbe enotnih dovoljenj. Taka obvestila bi do splošne rešitve problema lahko zadoščala za zamenjavo konkretnega vozniškega dovoljenja.

c) Precej tujcev je zamudilo rok za vložitev prošnje za zamenjavo vozniškega dovoljenja zaradi nevednosti. To gre seveda na njihov rovaš in jim ni mogoče pomagati. Povedati pa velja, da smo dobili več opozoril, da je bila obveščenost o obveznosti zamenjave vozniških dovoljenj slaba. Ena od pobudnic je v času, predvidenem za vložitev prošenj za zamenjavo, dvakrat urejala podaljševanje registracije avtomobila na upravni enoti in se večkrat oglasila v uradu za tujce zaradi podaljšanja delovnega vizuma, pa ni nikjer zasledila kakega pisnega obvestila, niti je ni na zamenjavo vozniškega dovoljenja opozoril noben uslužbenec. Tudi se ji ne zdi prav, da je sama zaradi prekoračitve roka ob pravico do zamenjave vozniškega dovoljenja, za upravno enoto, ki je prekoračila zakonski rok za odločitev o njeni (prepozni) vlogi, pa ni nobene sankcije.

Razmere v Oddelku za potne listine in tujce v Ljubljani

Številne pobude, ki smo jih prejeli v letu 1999, so kazale nezadovoljstvo z delom Oddelka za potne listine in tujce pri Upravni enoti Ljubljana (v nadaljevanju: oddelek). Poleg pritožb zaradi dolgotrajnosti postopkov so se pobudniki pritoževali tudi zaradi nekorektnega odnosa zaposlenih do strank, nezadostne obveščenosti (npr. glede listin, ki jih je treba priložiti vlogi) ter celo nemožnosti dobiti informacije po telefonu. Nemalo težav je prinesel tudi novi Ztuj-1 s spremembami veljavni ureditvi, za katere se je izkazalo, da med prizadetimi niso bile pričakovane; z njimi pa se je povečal tudi obseg dela oddelka ob nespremenjeni oziroma celo zmanjšani kadrovski zasedbi.

Na podlagi obravnave prejetih pobud smo ugotovili, da oddelek rešuje zadeve z zaostanki 3-4 mesecev, v nekaterih primerih tudi dlje, od tedaj, ko je vloga stranke popolna. Poseben je primer pobudnika, ki je vlogo za izdajo dovoljenja za začasno prebivanje vložil 08.10.1993, upravni organ pa o njej po šestih letih še vedno ni odločil. V letu 1994 je bil pobudnik pozvan, da vlogo dopolni, vendar tega ni storil, upravni organ pa na to ni izdal nobenega sklepa. Prav tako tudi po tem, ko je pobudnik v letu 1998 prijavil spremembo začasnega prebivališča, in po zaslišanju v zvezi z izdajo dovoljenja za začasno prebivanje istega leta ni bila izdana odločba. Upravni organ nam razlogov za tako ravnanje ni pojasnil. Naša intervencija pa je bila sicer uspešna, saj smo prejeli zagotovilo, da bo pobudnik ponovno vabljen na zaslišanje in da bo seznanjen tudi z možnostjo vložitve vloge za stalno prebivanje na podlagi ZUSDDD. Nerazumljivo je tudi ravnanje upravnega organa v primeru pobudnika, ki je zaradi dolgotrajnosti postopka za podaljšanje oziroma za izdajo poslovnega vizuma (vlogo je vložil 17.12.1998) dne 26.4.1999 vložil pritožbo zaradi molka organa. Namesto da bi organ pritožbo zaradi molka vzel kot ponovni impulz za izdajo upravnega akta in bi akt tudi čimprej izdal, je pobudnika najprej samo seznanil, da bo njegova pritožba odstopljena v reševanje organu druge stopnje, ter mu pojasnil razloge, zaradi katerih o njegovi vlogi še ni odločeno. Še pred našo intervencijo pa nas je pobudnik obvestil, da mu je bil poslovni vizum dne 18.5.1999 izdan.

Za pretežni del pobud, ki so bile naslovljene na varuha zaradi dolgotrajnosti postopka, smo ugotovili, da so utemeljene. Tega ne moremo trditi o tistih pobudah, v katerih so pobudniki prav tako kritizirali dolge roke za rešitev zadeve, na podlagi opravljenih poizvedb pa smo ugotovili, da ob vložitvi njihova vloga ni bila popolna. V enem primeru smo ugotovili in na to tudi opozorili, da je dopis, s katerim oddelek poziva stranko k dopolnitvi vloge, nejasen oziroma napačen. Oddelek je napako po naši intervenciji odpravil.

Ugotovili smo, da so razlogi za nezadovoljivo stanje v precejšnji meri objektivne narave (neustrezni prostori, težave s kadri in drugo) ter da si vodstvo Upravne enote Ljubljana in oddelka zelo prizadeva za izboljšanje poslovanja. Tako smo zaznali tudi pripravljenost in prizadevanja za ureditev odnosa zaposlenih v oddelku do strank in izboljšanje organizacije dela z uvajanjem tehnološke podpore delovnim procesom in izobraževanjem zaposlenih. Med drugim uvajajo sistematično obravnavanje pritožb strank, ki presegajo ozek okvir upravnega postopka, kar naj bi jim poleg ustreznega odgovora stranki omogočilo tudi izvedbo potrebnih ukrepov.

Ob tem, da oddelek deluje v neprimernih prostorih, zasluži pohvalo predvsem dejstvo, da so (dobesedno) skoraj vsi prostori prelepljeni z obvestili o posameznih zahtevah za vsako vrsto dovoljenja oziroma zadeve, o kateri odloča oddelek. Poskrbeli so tudi za obveščenost strank o rešenih vlogah.

Začasni begunci in prosilci za azil

V lanskem poročilu smo opozorili, da Vlada (še) ni sprejela sklepa, da so glede na razmere na Kosovu izpolnjeni pogoji iz 2. člena Zakona o začasnem zatočišču in se torej beguncem s tega območja zagotovi zatočišče. Po nadaljnjem povečevanju števila pribežnikov s Kosova v letu 1999 je bil omenjeni sklep sprejet 8.4.1999, Državni zbor pa je nato določil število oseb, ki jim bo RS nudila začasno zatočišče (poleg 2.477 že evidentiranim še 1.000 novim; število je lahko preseženo, če gre za združevanje družin in iz nujnih humanitarnih razlogov). Pristojni organi so skušali uveljaviti organiziran način prihajanja beguncev. Začasno zatočišče je bilo priznano 3.257 osebam. Njihovo število se je po spremembi razmer na Kosovu začelo zmanjševati.

Obravnavali smo pobudo tujcev s priznanim začasnim zatočiščem, ki jim je bila z odločbami Urada za priseljevanje in begunce na podlagi vladne Uredbe o prispevku oseb z začasnim zatočiščem k oskrbi in nastanitvi v nastanitvenem centru in višini človekoljubne pomoči, ki jo lahko prejemajo osebe z začasnim zatočiščem (v nadaljevanju: Uredba) dodeljena človekoljubna pomoč za šest mesecev. Odločbe so bile izdane kmalu po uveljavitvi Uredbe, v mesecu avgustu in septembru, vendar pa se ta pomoč, kot navajajo pobudniki, ne izplačuje.

Od Urada za priseljevanje in begunce smo prejeli pojasnilo, da ob sprejemanju Uredbe niso bila zagotovljena finančna sredstva za njeno izvedbo. Ker sredstva še vedno niso zagotovljena, se tudi izdane odločbe, čeprav so že izvršljive, ne izvršujejo. Kot smo razbrali iz odgovora Urada, je Urad na omenjeni problem opozoril tudi Urad predsednika Vlade in MF.

V dopisu Uradu predsednika Vlade smo poudarili, da morajo predpise spoštovati ne samo posamezniki, ampak (še zlasti) tudi državni organi. Država je dolžna zagotoviti dejansko uresničevanje pravic posameznikov, kot so jim dane s predpisi. Vsako neskladje med deklariranim in stvarnim pri posamezniku zbuja nezaupanje v pravni sistem ter s tem tudi v državo samo in njene institucije. Izdajanje odločb, ki so izvršljive le na papirju, dejansko pa ne, pomeni najmanj neodgovorno ravnanje, kar se v pravni državi ne bi smelo dogajati. Predlagali smo, da se čimprej sprejmejo ustrezni ukrepi in zagotovi dejansko izplačevanje človekoljubne pomoči po Uredbi. Od pobudnikov smo zvedeli, da je bil del pomoči nakazan.

Zaradi beguncev s Kosova so bili prostori prehodnega doma za tujce (PDT) prenapolnjeni. V takih razmerah v stavbi na Celovški cesti v Ljubljani niso mogli ustrezno ločiti prosilcev za azil in tujcev, ki so bili v PDT zaradi ugotavljanja identitete ali čakanja na odstranitev iz države. Iz teh razlogov se je na varuha in na Visoki komisariat ZN za begunce obrnil prosilec za azil, ki je prebival v PDT s svojo družino. Pritoževal se je tudi zaradi policijske kontrole prisotnosti po 22. uri zvečer, nizke žepnine, majhnih obrokov hrane in drugega. Od vodstva PDT smo dobili zagotovilo, da se bodo v največji možni meri izogibali ravnanju, ki bi dajalo povod za utemeljene pritožbe. Na ponovno pritožbo istega pobudnika smo predlagali, da v PDT pri določanju hišnega reda in pri drugih ukrepih kar najbolj upoštevajo drugačen položaj prosilcev za azil. Pri tem bi kazalo po našem mnenju ponovno presoditi, ali je res nujna redna kontrola prisotnosti za daljši čas nastanjenih tujcev, in to še v poznih večernih urah. Če je ta kontrola neizogibna, bi jo bilo treba izvajati s primerno obzirnostjo, posebej če gre za otroke, ki takrat že spijo.

Razmere so se nato očitno uredile. Kolikor vemo, je bila izvedena tudi prostorska ločitev prosilcev za azil in drugih tujcev. PDT je sicer z uveljavitvijo ZTuj-1 v juliju 1999 prenehal z delom. Njegove naloge po tem zakonu je prevzel Center za odstranjevanje tujcev, naloge po ZAzil pa azilni dom, ki je moral biti ustanovljen v šestih mesecih po uveljaviti ZAzil. Ne vemo sicer, ali je bil in kdaj je bil izdan akt o ustanovitvi azilnega doma, na vsak način pa je zaradi nerodne ureditve v predpisih prišlo do diskontinuitete.

V zvezi s postopki za pridobitev azila smo prejeli samo eno pobudo. Kljub temu se nam zdi potrebno opozoriti na nujnost, da se čimprej uresničijo načrti MNZ o ukrepih za izvajanje ZAzil. Pri tem mislimo na izdajo predpisov o načinu izvajanja zakona, ustrezno organiziranost pristojne službe in zlasti na ažurno in sploh neoporečno vodenje postopkov za pridobitev azila.
 

3.5.4. Denacionalizacija

V letu 1999 se je zelo povečal pripad pobud s tega področja. Prejeli smo 139 pobud, kar v primerjavi z letom 1998 pomeni 110-odstotno povečanje. Povečanje števila prejetih pobud lahko delno pripišemo tudi akciji Združenja lastnikov razlaščenega premoženja, v okviru katere so nam denacionalizacijski upravičenci oziroma vlagatelji zahtevkov pošiljali odgovore na anketni vprašalnik. Skupaj smo prejeli 692 takih odgovorov.

Izpolnjene vprašalnike smo prejemali postopno, zato smo celovitejšo analizo opravili šele, ko je pošiljanje usahnilo. Tako iz ankete kot iz Trinajstega poročila o izvajanju Zakona o denacionalizaciji (ZDen) je bilo razvidno, kako zelo daleč je še do zaključka denacionalizacije. Varuh se je s problematiko izvajanja ZDen srečeval od začetka svojega delovanja. Tako je prejel v letu 1995 60, v letu 1996 66, v letu 1997 71 in v letu 1998 62 pobud s tega področja. Občasno so se nanj obračale skupine zainteresiranih udeležencev denacionalizacijskih postopkov in drugih, ki jih denacionalizacija neposredno zadeva (lastniki razlaščenega premoženja, najemniki denacionaliziranih stanovanj oziroma poslovnih prostorov). V teh primerih je večkrat šlo za oblikovanje politike pri izvajanju ZDen in celo za zahteve po njegovih spremembah, to je za vprašanja, ki presegajo pristojnosti varuha.

V okvirih pristojnosti, ki nam jih daje ZVarCP, smo opozarjali in predlagali ustrezne ukrepe glede problemov, ki so izhajali iz prejetih pobud. S tem smo pripomogli, da je bil del problemov postopoma razrešen, žal pa ne toliko, kot bi bilo želeti.

Predvsem in v veliki večini so se pobude nanašale na pospešitev postopkov, zato je bilo tudi naše delovanje pretežno usmerjeno v to. V številnih primerih smo dosegli, da se je postopek zaključil ali vsaj premaknil. Manj uspešni smo bili pri organih, kjer so kadrovske in druge “objektivne” okoliščine povzročale zastoje pri vodenju denacionalizacijskih postopkov.

Po obravnavanju trinajstega poročila je Vlada 18. marca 1999 sprejela več sklepov za izboljšanje stanja, s katerimi se lahko strinjamo. Ustrezna stališča, priporočila in sklepe je sprejel tudi Državni zbor, ki je poročilo obravnaval na 14. seji dne 10. junija 1999. Na podlagi naših opažanj o problemih pri izvajanju ZDen smo 15.7.1999 poslali obširen dopis Vladi, pristojnim ministrstvom, skladoma in Uradu za denacionalizacijo. V dopisu smo kratko predstavili delovanje varuha človekovih pravic v zvezi z izvajanjem ZDen in analizo spredaj omenjenih 692 odgovorov na vprašalnik Združenja lastnikov razlaščenega premoženja. Navedli smo nekaj razlogov za (počasen) potek denacionalizacijskih postopkov oziroma vsebinskih problemov v zvezi z izvajanjem ZDen. Poudarili smo, da gre samo za tiste, ki jih je bilo mogoče ugotoviti na podlagi obravnavanja pobud v uradu varuha človekovih pravic.

Gre za naslednje razloge oziroma probleme:

• ne dovolj domišljene in ne dovolj natančno normirane rešitve v samem zakonu;
  
• poznejši posegi v zakon (skoraj 20) s spremembami in dopolnitvami, začasnim zadržanjem izvajanja nekaterih določb ter odločitvami Ustavnega sodišča v zvezi s presojo ustavnosti;
  
• vpliv zakonodaje, ki je ob sprejetju ZDen še ni bilo (lastninjenje, ustanovitev SOS ter sklada kmetijskih zemljišč in gozdov (SKZG), preobrazba državne uprave in lokalne samouprave);
  
• zamude in nejasnosti v zvezi s potrebnimi podzakonskimi akti;
  
• nezadostna aktivnost pristojnih organov za pravočasno razčiščenje oz. rešitev vprašanj, ki so se pokazala pri izvajanju zakona (npr. glede zagotavljanja nadomestnih nepremičnin, vrašanja kmetijskih zemljišč v kompleksih, ravnanja, kadar je zavezanec država);
  
• slaba začetna organiziranost za izvajanje ZDen v kadrovskem pogledu in dejanske težave nekaterih organov zaradi pomanjkanja kadrov, njihove pomanjkljive usposobljenosti, fluktuacije itn.;
  
• dvomljive in praviloma malo učinkovite rešitve z zunanjimi izvajalci postopkov za denacionalizacijo;
  
• premalo strokovno vodenje številnih postopkov, kar je posledica tako nezadostne usposobljenosti pristojnih uslužbencev kot tudi pomanjkanja pravočasnih in popolnih navodil; po nekaterih ocenah se približno polovica zadev najmanj enkrat vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje;
  
• dolgotrajno reševanje predhodnega vprašanja, zlasti državljanstva denacionalizacijskega upravičenca;
  
• neučinkovita pravna sredstva v zvezi z "molkom" organa;
  
• neenotne in počasne cenitve;
  
• objektivne težave v zvezi z ugotavljanjem vrednosti premoženja ob podržavljenju, neurejenim zemljiškoknjižnim in katastrskim stanjem itn.;
  
• vprašanje stroškov postopka, posebej za izmero zemljišč, identifikacijska potrdila in izvedence;
  
• odločanje o pritožbah in o upravnih sporih v rokih, ki daleč presegajo zakonske oz. razumne;
  
• težave pri opredeljevanju upravičencev glede oblike denacionalizacije, neusklajeni zahtevki vlagateljev, vstopanje novih vlagateljev v postopke;
  
• nihanja pri presoji možnosti za vrnitev nepremičnin v naravi;
  
• nedopustno razpolaganje z nepremičninami po uveljavitvi ZDen;
  
• zavlačujoče ravnanje zavezancev, zlasti SOS, SKZG ter nekaterih občin, z odlašanjem pri izjavi volje, pretirano uporabo pravnih sredstev itn.; tako ravnanje upravni organi preveč tolerirajo.

Poudarili smo, da je stanje na tem področju slabo zaradi naštetih in še drugih razlogov, med katerimi je verjetno najpomembnejši dejstvo, da so načelni pogledi na denacionalizacijo različni, da torej ni enotne volje in pravega ozračja za učinkovito izvajanje ZDen. Posebej smo opozorili, da tudi dogajanje v času po sprejetju sklepov Vlade zbuja resne dvome, da bodo sklepi dejansko izvedeni in sploh, da bo pri izvajanju ZDen končno prišlo do pravih premikov. Za utemeljitev teh dvomov smo navedli še vedno neznane kriterije za vračanje nadomestnih kmetijskih zemljišč, nejasnosti glede postopkov v zvezi z vlaganji v podržavljene nepremičnine, počasnost pri začetku dela Urada za denacionalizacijo ter dejstvo, da ni zaznati aktivnosti medresorske komisije Vlade za spremljanje uresničevanja ZDen. Predlagali smo, da Vlada in vsi drugi prejemniki dopisa zagotovijo dosledno in učinkovito izvajanje sklepov Vlade z dne 18.3.1999, pri uresničevanju sklepov Državnega zbora z dne 10.6.1999 pa določijo in izvedejo še druge ukrepe za čimprejšnje dokončanje denacionalizacije.

Kot rečeno, smo do določene “objektivne” meje uspešni tudi pri pospeševanju posameznih denacionalizacijskih postopkov, pri čemer to mejo predstavljajo zlasti sedanji dolgi roki za odločanje pri nekaterih drugostopenjskih upravnih organih in v upravnem sporu pri Vrhovnem oz. Upravnem sodišču. V teh primerih skušamo z intervencijami pri predstojnikih organov in Vladi ter z objavami v letnem poročilu o delu varuha vplivati na to, da bi se stanje približalo takemu, kakršno bi moralo biti v pravni državi, kar pomeni, da bi se vse zadeve reševale v zakonskih oziroma približno razumnih rokih. Dokler se to ne zgodi, je tudi varuhu težko in problematično doseči prednostno obravnavanje zadeve pobudnika, ki se je obrnil nanj; problematično zato, ker bi bilo to lahko krivično do drugih upravičencev, ki so v enakem ali celo še slabšem položaju.

Vsebina prejetih pobud v letu 1999

Tudi v letu 1999 ostajajo še naprej aktualni nekateri problemi, na katere smo opozarjali že prejšnje leto. Večina prejetih pobud, med drugim tudi pobud verskih skupnosti, se je nanašala na še vedno oziroma vedno bolj pereči problem dolgotrajnosti denacionalizacijskih postopkov. Vsebina pobud kaže tudi na probleme izvajanja v letu 1998 sprejetega Zakona o spremembah in dopolnitvah ZDen (ZDen-B). Upati je bilo, da bo ta odpravil oziroma razrešil nekatera sporna vprašanja na področju denacionalizacije, vendar pa je, kot ugotavljamo, v praksi odprl nekatera nova vprašanja in probleme, ki se nanašajo na:

• vračanje nadomestnih kmetijskih zemljišč,
• obnovo postopka v skladu s 4. točko prvega odstavka 23. člena ZDen-B,
• postopke v zvezi z uveljavljanjem vlaganj v podržavljene nepremičnine.

Prejete pobude pa tudi v letu 1999 kažejo na nekatere še vedno aktualne probleme, na katere smo opozarjali že v prejšnjih letih:

• neutemeljeno čakanje prvostopenjskih upravnih organov na opredelitev zavezanca
• neutemeljeno zavlačevanje postopkov s strani nekaterih zavezancev za vrnitev, predvsem SOS.

V letu 1999 smo zaznali tudi nov problem, ki se nanaša na nemožnost realizacije denacionalizacijskih odločb, s katerimi je upravičencem priznana pravica do vračila v obliki priznanic SKZG.

Vračilo v obliki nadomestnih kmetijskih zemljišč

ZDen-B je določil SKZG kot zavezanca za vračanje nadomestnih kmetijskih zemljišč in s tem poudarjeno odprl možnost za sklepanje poravnav med SKZG in upravičenci oziroma pravnimi nasledniki v skladu s tretjim odstavkom 42. člena ZDen.

Pokazalo pa se je, da niso zbrani podatki o tem, koliko nadomestnih zemljišč upravičenci zahtevajo. SKZG je zato v oktobru leta 1999 v sredstvih javnega obveščanja objavil javni poziv upravičencem in njihovim pravnim naslednikom k prijavi za sklenitev poravnave v postopku denacionalizacije oziroma, da vložijo prijavo za dodelitev nadomestnih kmetijskih zemljišč in gozdov. Seveda tudi tako dobljeni podatki niso popolni.

Vrhovno sodišče se je postavilo na stališče, da je tudi po ZDen-B zagotovitev nadomestnih zemljišč stvar sporazuma med zavezancem in upravičencem, torej fakultativna, kar najbrž ni v skladu z namenom zakonodajalca. Kolikor vemo, se pripravlja obvezna razlaga prvega odstavka 27. člena ZDen. Tudi upravnim enotam ni bilo jasno, da mora biti pred sklenitvijo sporazuma o zagotovitvi nadomestnih zemljišč postopek izveden do poročila o pravnem in dejanskem stanju.

Iz teh razlogov še vedno ni kriterijev za vračanje nadomestnih zemljišč in se zakonska določba, od katere so številni upravičenci veliko pričakovali, sploh še ne izvaja.

Ugotavljanje državljanstva v postopkih denacionalizacije

Ugotovili smo neenotno prakso glede uporabe 4. točke prvega odstavka 23. člena ZDen-B. Pojavljata se dve stališči. Po prvem je v skladu z navedenim členom mogoče vložiti predlog za obnovo postopka le zoper pravnomočno odločbo, izdano v postopku denacionalizacije, ne pa tudi zoper pravnomočno odločbo o ugotovitvi državljanstva. Po drugem stališču pa je mogoče predlog za obnovo postopka vložiti samo zoper pravnomočno ugotovitveno odločbo o državljanstvu.

Vračanje premoženja verskim skupnostim

Prejeli smo nekaj pobud škofij zaradi problemov, ki se jim pojavljajo v postopkih denacionalizacije premoženja, podržavljenega cerkvi. Navedle so predvsem problem dolgotrajnosti teh postopkov, ki po mnenju predstavnikov cerkve pomenijo namerno zavlačevanje postopkov s strani države oziroma oblasti.

Ena izmed obravnavanih pobud se je nanašala na denacionalizacijo gradu Betnava. V zvezi s pobudo smo na MK naslovili poizvedbo glede morebitnih zadržkov, zaradi katerih tudi po šestih letih od vložitve denacionalizacijskega zahtevka niso sprejeli svoje odločitve. Šele po urgenci smo od ministrstva prejeli odgovor, v katerem so izrazili svoje razumevanje 1. člena ter prvega odstavka 27. člena ZVarCP ter mnenje, da ima pobudnik v obravnavani zadevi (Rimskokatoliška škofija) status pravne osebe in kot taka ne sodi v krog subjektov postopka pri varuhu. Tako je ministrstvo odklonilo posredovanje kakršnihkoli podatkov v zvezi z obravnavano pobudo.

Ministrstvu smo z argumenti, ki so navedeni spredaj pod 3., str., pojasnili naše razumevanje 1. člena in prvega odstavka 27. člena ZVarCP. Poudarili smo, da z besedo “vsakdo” v 9. in 26. členu ZVarCP in 18. členu poslovnika Varuha človekovih pravic niso mišljene samo fizične osebe. Predlagali smo, da MK sprejme potrebne ukrepe, da bodo končno zaključeni postopki denacionalizacije, za katere je pristojno. Ministrstvo je očitno sprejelo naše stališče glede razumevanja določb ZVarCP, saj nas je seznanilo z okoliščinami obravnavane zadeve in zadržki, zaradi katerih o zadevi še niso odločili, ter zagotovilo, da bodo nadaljevali obravnavanje tega denacionalizacijskega zahtevka.

Neutemeljeno čakanje na opredelitev zavezanca

Tudi v letošnjem letu ostaja eden pogostih vzrokov za zastoje v postopkih denacionalizacije čakanje prvostopenjskih upravnih organov, da se zavezanci za vrnitev opredelijo do denacionalizacijskih zahtevkov. Že v poročilu o delu za leto 1998 smo v zvezi z navedeno problematiko podali mnenje, da v primerih, ko se zavezanec za vrnitev v roku, ki mu ga določi upravni organ, ne izjavi o zahtevi za denacionalizacijo, to ne preprečuje nadaljevanja postopka. Navedeno mnenje smo v posameznih zadevah tudi v letošnjem letu naslovili na nekatere upravne enote (npr. Slovenska Bistrica, Ormož itd.), ki so naše mnenje v konkretnih primerih praviloma upoštevale in nadaljevale postopek denacionalizacije.

Neutemeljeno zavlačevanje postopka denacionalizacije s strani nekaterih zavezancev

Iz prejetih pobud smo zasledili tudi neutemeljeno zavlačevanje postopka s strani nekaterih zavezancev za vrnitev, predvsem SOS, Državnega pravobranilstva in SKZG.

Ravnanja SOS so pogosto usmerjena le v en cilj – zavlačevanje postopka. V eni od obravnavanih zadev smo na MOP naslovili poizvedbo glede časovnih okoliščin reševanja pritožbe naše pobudnice. V svojem odgovoru nas je ministrstvo med drugim seznanilo tudi s svojimi ugotovitvami glede vzrokov za dolgotrajnost in zastoje v postopkih denacionalizacije. Problemi in vzroki, ki jih je ministrstvo izpostavilo, se v pretežni meri skladajo z našimi ugotovitvami, da je eden zelo pogostih vzrokov za dolgotrajno reševanje denacionalizacijskih zadev prav ravnanje SOS, ki:

• se pogosto ne udeležuje obravnav in ogledov, potem pa se pritožuje zaradi kršitev pravil postopka;
• se pritožuje zoper odločbe, katerih podlaga je bil pred tem dosežen sporazum med zavezancem (SOS) in upravičencem;
• vlaga tožbe v upravnem sporu v zadevah, v katerih je že na prvi pogled očitno, da bo tožba zavrnjena;
• ne izvršuje pravnomočne denacionalizacijske odločbe;
• različno reagira na vsebinsko enake zadeve;
• se običajno ne strinja s cenitvami itd.

Nekatere upravne enote pa so v svojih odgovorih na naše poizvedbe poudarile, da so pogoste ovire v denacionalizacijskih postopkih tudi na strani Državnega pravobranilstva kot zastopnika države oziroma SKZG, ki se ne udeležuje ustnih obravnav, izraža nezaupanje do ugotovitev upravnega organa, pogosto podaja nepotrebne zahteve za pošiljanje listin po pošti ter vztraja pri izjemah po 19. členu ZDen brez konkretnih dokazil.

Priznanice SKZG

Pri obravnavi pobud smo naleteli na problem neizvrševanja obveznosti iz 27. člena ZDen v zadevah, ko je bila denacionalizacijskemu upravičencu z odločbo priznana pravica do priznanic SKZG za podržavljena kmetijska zemljišča. Od Sklada smo zahtevali pojasnilo, kako sklad izvršuje obveznost izdaje priznanic, ki izhaja iz 27. člena ZDen. V svojem odgovoru nas je SKZG seznanil z dejstvom, da so bile na območju celotne Republike Slovenije od leta 1992 do danes izdane le štiri denacionalizacijske odločbe, ki so določale vračilo v obliki priznanic SKZG. Sklad je pojasnjeval, da se določilo tretjega odstavka 27. člena ZDen v praksi ne izvaja, ker še vedno obstajajo nejasnosti glede načina njihove izdaje in izročitve, zapadlosti, unovčevanja in morebitnih obresti v primeru, da upravičenec z njimi ne odkupi kmetijskega zemljišča ali gozda ali jih ne zamenja za obveznice. Sporna pa naj bi bila tudi višina obveznosti in zapadlost te obveznosti SKZG v razmerju do SOS v primeru zamenjave priznanic za obveznice.

Vlada je 28. oktobra 1999 ob obravnavanju Štirinajstega poročila o uresničevanju ZDen sprejela sklep, s katerim je naložila Državnemu pravobranilstvu in SKZG, da v enem mesecu predložita predlog rešitev glede priznanic. Sklep Vlade v letu 1999 ni bil realiziran, v času pisanja tega poročila pa so po naših informacijah priprave za izdajo priznanic tako daleč, da bo končno odpravljeno nedopustno stanje in se bo lahko uveljavljalo zakonsko povsem nedvoumno zagotovljeno upravičenje.
 

3.5.5. Davki in prispevki

Tudi v letu 1999 ugotavljamo povečanje pripada pobud s tega področja. Prejeli smo 101 pobudo, kar v primerjavi z letom 1998 pomeni skoraj 20-odstotno povečanje pripada tovrstnih zadev. Glede na skupno število davčnih zavezancev v Republiki Sloveniji število prejetih pobud ni tako veliko, vendar pa kljub temu pobude kažejo na nekatere nemajhne probleme na tem področju. Eden poglavitnih razlogov za povečanje pripada je nastanek pravne praznine na področju odločanja o odpisu, delnem odpisu, odlogu ali obročnem odplačevanju dolga, ki izhaja iz neplačanih obveznih prispevkov za pokojninsko in invalidsko zavarovanje. Samo v letu 1999 smo prejeli 26 pobud s to problematiko.

Odpis, delni odpis, odlog ali obročno odplačevanje dolga iz naslova neplačanih obveznih prispevkov za pokojninsko in invalidsko zavarovanje

Kot rečeno, se je dobra četrtina vseh prejetih pobud s področja davčnih postopkov nanašala na problem pravne praznine na področju uveljavljanja pravice do odpisa, delnega odpisa, odloga ali obročnega odplačevanja dolga iz naslova neplačanih obveznih prispevkov za pokojninsko in invalidsko zavarovanje. Do 1.1.1999 so o tovrstnih vlogah dolžnikov odločali pristojni prvostopenjski davčni organi. Po uveljavitvi Zakona o spremembah in dopolnitvah ZDavP, ki je začel veljati dne 1.1.1999, se določbe tega zakona o odpisu …. ne nanašajo na prispevke za pokojninsko in invalidsko zavarovanje. Davčna uprava Republike Slovenije (DURS) se je nato izrekala za nepristojno za odločanje o teh vlogah. Pri razčiščevanju vprašanja, kateri državni organ je pristojen za odločanje o odpisu navedenih prispevkov, smo ugotovili, da se je za nepristojnega izrekel tudi Zavod za pokojninsko in invalidsko zavarovanje (ZPIZ). Tako se v letu 1999 ni izvrševalo zakonsko upravičenje davčnih zavezancev, da zaprosijo za odpis davčnega dolga, katerega pristojni organ odpiše v tistih primerih, ko ugotovi, da bi se z izterjavo davčnega dolga ogrozilo preživljanje davčnega zavezanca in njegovih družinskih članov.

V zvezi z obravnavano problematiko smo MDDSZ predlagali, da po predhodnem dogovoru in uskladitvi z MF ukrenejo vse potrebno za sprejem predpisa, ki bo določil pogoje, merila, pristojni organ in postopek, po katerem se bodo obravnavale vloge za odpis, delni odpis, odlog ali obročno odplačevanje dolga iz naslova prispevkov za pokojninsko in invalidsko zavarovanje. Do razrešitve je prišlo šele konec leta 1999 s sprejemom novega Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju, ki v 228. členu določa, da skupščina zavoda na predlog upravnega odbora zavoda odpisuje, delno odpisuje, dovoljuje odlog in obročno odplačevanje ter vračilo prispevkov za obvezno zavarovanje.

Kot prehod k novemu Zakonu o pokojninskemu in invalidskemu zavarovanju pa Zakon o spremembah in dopolnitvah ZDavP v 235a. členu določa, da skupščina ZPIZ Slovenije na predlog upravnega odbora zavoda do sprejetja kriterijev v skladu z zakonom, ki ureja pokojninsko in invalidsko zavarovanje, odpisuje, delno odpisuje in odlaga prispevke za pokojninsko in invalidsko zavarovanje ob smiselni uporabi predpisov o odpisovanju, delnem odpisovanju oziroma odlaganju prispevkov za zdravstveno zavarovanje.

Pomanjkljivosti pri delu prvostopenjskih davčnih organov

Pri obravnavanju pobud smo ugotovili, da je praksa prvostopenjskih davčnih organov delno neenotna, obravnavanje zavezancev ni dovolj individualizirano, odnos uslužbencev do zavezancev ni vselej ustrezen. Na sestanku v oktobru 1999 so predstavniki Glavnega davčnega urada povedali, da so ti problemi povezani z reorganizacijo davčne uprave. Glavni urad zelo težko kontrolira izvajanje navodil na 60 izpostavah in 15 davčnih uradih, predvsem zaradi slabe računalniške podpore. Notranji nadzor nad delom prvostopenjskih davčnih organov izvajajo za nazaj, nimajo pa dovolj vpogleda v njihovo tekoče poslovanje. Ugotavljajo, da davčni uradi pogosto ne ravnajo v skladu z navodili Glavnega urada. Zaradi boljšega notranjega nadzora in izvajanja navodil nameravajo v prihodnosti prenesti glavnino funkcij na davčne urade, izpostave pa naj bi bile le servis občanov. So pa vsi davčni uradi sproti informirani o praksi drugostopenjskega organa v zvezi z reševanjem pritožb davčnih zavezancev. Oblikovali so kodeks etike davčnih delavcev. Poudarjajo izobraževanje svojih kadrov.

Na ugotovitev, da še vedno ni enotnih kriterijev in meril za odločanje o odpisu, odlogu ali obročnem odplačevanju davčnega dolga, smo zvedeli, da so kriteriji in merila pripravljeni. Dilema pa je, ali jih vključiti v predvidene spremembe ZDavP. Menijo, da bi bilo bolj ustrezno, če bi pri pripravi sprememb ZDavP vzpostavili podlago za določitev kriterijev in meril s posebnim podzakonskim aktom.

Tudi v letošnjem letu smo naleteli na primere izdajanja pomanjkljivih prvostopenjskih davčnih odločb, predvsem pa sklepov o prisilni izterjavi davčnega dolga, ki ne vsebujejo vseh sestavin iz 43. člena ZDavP. Izdajanje nepopolnih sklepov o prisilni izterjavi davčnega dolga, ki so po pritožbi davčnega dolžnika praviloma odpravljeni, pa z vidika teka zamudnih obresti pomenijo tudi kršitev 41. člena ZDavP, po katerem je treba poskrbeti, da je izterjava čim manj neugodna za dolžnika. V enem od obravnavanih primerov je prvostopenjski davčni organ v dveh letih izdal zaporedoma tri nepopolne sklepe o prisilni izterjavi davčnega dolga, ki jih je Glavni urad vsakič odpravil. Davčni dolg zavezanca pa je v tem času zelo narasel. Ob izdaji popolnega in zakonitega sklepa je bila višina davčnega dolga zaradi zamudnih obresti že tako visoka, da je resno ogrozila nadaljnje poslovanje zavezanca.

Iz prejetih pobud je razviden premik glede odločb, s katerimi prvostopenjski davčni organi odločajo o vlogah za odpis, delni odpis, odlog ali obročno odplačevanje davčnega dolga, saj so te praviloma bolje obrazložene in popolnejše kot v minulih letih.

Kršitev zakonskih rokov za odločanje v davčnih postopkih

Tudi v letošnjem letu ostaja eden poglavitnih problemov na področju dela davčne uprave kršitev zakonsko določenih rokov, zaradi katerih prihaja do velikih zaostankov pri odločanju tako na prvi kakor tudi na drugi stopnji davčnega postopka. Ob tem je treba še enkrat opozoriti na visoke zamudne obresti, ki tečejo kljub dejstvu, da se davčni organi ne držijo zakonsko predpisanih rokov.

Prvostopenjski davčni organi se ne držijo 30-dnevnega roka za ponovno odločitev, če je bila njihova prva odločba odpravljena, in tudi ne enakega roka za odločanje o vlogah za odpis, delni odpis, odlog ali obročno plačevanje davčnega dolga. Tega problema se zavedajo tudi pri Glavnem davčnem uradu, vendar pa pripominjajo, da je zakonski rok nerealen, saj je odločitev o tovrstnih vlogah povezana z ugotavljanjem dejanskega stanja, ki se nanaša na premoženjsko stanje davčnega dolžnika in njegovih družinskih članov. Rok bi bilo torej treba ustrezno podaljšati ali pa črtati – v tem primeru bi veljal splošni rok za izdajo odločbe po ZUP.

Tudi na drugi stopnji so zakonski roki za reševanje pritožb davčnih zavezancev praviloma prekoračeni. Vendar pa je v letošnjem letu prišlo do premikov v smeri zmanjševanja zaostankov v pritožbenih postopkih. Z različnimi ukrepi (pritožbe se rešujejo tudi v podaljšanem delovnem času, z angažiranjem zunanjih sodelavcev in zaposlovanjem novih sodelavcev) so pri Glavnem uradu v letu 1999 uspeli zaustaviti povečevanje zaostankov in tudi zmanjšati zaostanke pri reševanju pritožb na področju dohodnine in prisilne izterjave tako, da so izenačili število prejetih zadev s številom rešenih. Veliki zaostanki pa ostajajo še naprej pri reševanju pritožb s področja davka iz dejavnosti, saj so v drugi polovici leta 1999 reševali pritožbe iz let 1994 in 1995.

Roke reševanja pritožb nameravajo skrajšati z organizacijskimi in drugimi ukrepi. Razlog za dolgotrajno reševanje pritožb Glavni urad vidi tudi v dejstvu, da prvostopenjski davčni organi mnogokrat z zamudo odstopajo pritožbe davčnih zavezancev v reševanje drugi stopnji ali pa odstopajo v reševanje zadeve, ki bi jih po ZUP lahko rešili sami. V eni od obravnavanih pobud smo naleteli na primer, ko je Davčni urad Maribor - Izpostava Radlje ob Dravi potrebovala več kot leto dni, da je odstopila pritožbo zavezanke v obravnavo Glavnemu uradu.

Izterjava davčnega dolga in obveščanje davčnih zavezancev o stanju dolga in preplačil

Davčni zavezanci imajo večkrat težave pri pridobivanju pojasnil o stanju in izvoru davčnega dolga pri prvostopenjskih davčnih organih ter pri usklajevanju svojih knjigovodskih evidenc z uradnimi evidencami. Pri obravnavi pobud smo naleteli na primere, ko davčni organ začne postopek prisilne izterjave davčnega dolga celo več let po njegovem nastanku. Pozna uvedba prisilne izterjave dolga, ob teku visokih zamudnih obresti, pa marsikaterega davčnega dolžnika pripelje v položaj, ko postane njegov dolg praktično neizterljiv. Res je, da davčna obveznost obstaja neodvisno od postopka prisilne izterjave. Razlogi za to, da je zavezanci ne poravnajo, pa so lahko različni (dejanska nemožnost plačila, zanašanje na uspeh uporabljenih pravnih sredstev). Ne glede na njihovo večjo ali manjšo upravičenost pa javni interes, načelo ekonomičnosti upravnega postopka, enakopravnost davčnih zavezancev, prej omenjena določba 41. člena ZDavP (in še kaj) terjajo, da je prisilna izterjava ažurna in učinkovita.

Pozna uvedba prisilne izterjave je sporna zlasti takrat, ko davčni zavezanec sploh ni seznanjen z obstojem davčnega dolga, ker npr. misli, da ga je že celoti poravnal, davčni organ pa ga po domnevnem popolnem plačilu v naslednjih nekaj letih ni obvestil o stanju njegovega dolga.

V enem od obravnavanih primerov je bil dolžniku v postopku prisilne izterjave leta 1995 izterjan davčni dolg z rubežem na računu dolžnika. Pobudnik je po odtegljaju zadnjega obroka utemeljeno menil, da davčnemu organu ne dolguje ničesar več. Z odločbo o odmeri dohodnine za leto 1998 pa je bilo zavezancu zadržano preplačilo dohodnine zaradi obstoja davčnega dolga. Pri DURS smo dobili pojasnilo, da dolg izvira iz naslova zamudnih obresti, ki so tekle v letu 1995 zaradi obročnega plačevanja davčnega dolga, niso pa bile ažurno knjižene. Priznali so, da so se zamudne obresti obračunale in knjižile z zamudo oziroma naknadno, zato se poboti z odmerjeno dohodnino v minulih letih niso izvajali. V obravnavanem primeru je bil davčni dolg sicer nedvomno izkazan, vendar pa bi davčni zavezanec glede na to, da je do leta 1999 upravičeno domneval, da ničesar ne dolguje, zaradi teka visokih zamudnih obresti prišel v položaj, v katerem bi bil zaradi davčnega dolga ogrožen njegov socialni položaj.

Na problem ažurnosti uvedbe prisilne izterjave davčnega dolga smo opozorili tudi na spredaj omenjenem sestanku. Dobili smo pojasnilo, da je ob trenutno zelo slabi računalniški podpori ažurnost izterjave velik problem, s katerim se soočajo na območju celotne Slovenije. Seznanili so nas tudi s projektom prisilne izterjave, ki naj bi ga začeli izvajati v prihodnjem letu. V skladu z navodili se mora prisilna izterjava uvesti takoj, ko davek zapade v plačilo.

V letnem poročilu varuha za leto 1997 smo opozorili na potrebo po sprejemu predpisa, ki bi predvidel možnost odpisa zamudnih obresti iz preteklosti s pogojem, da bo davčni zavezanec plačal revalorizirano glavnico davčnega dolga. Tako bi država prišla vsaj do delnega poplačila dolga, ki je zaradi višine in teka zamudnih obresti praktično neizterljiv.

Državni zbor je 23. decembra 1999 sprejel Zakon o načinu poravnave dospelih neplačanih obveznih dajatev. Uveljavljanje pravic iz tega zakona je časovno omejeno, vendar pa bo zakon kljub temu večjim davčnim dolžnikom olajšal plačilo neplačanega davčnega dolga.

Sprememba zavezanca za plačilo davka od dohodkov iz kmetijstva

Pobudnik je v začetku marca leta 1998 prodal kmetijsko zemljišče. Kupec je mesec dni po sklenitvi prodajne pogodbe plačal prometni davek in vložil predlog za vpis spremembe lastninske pravice v zemljiško knjigo. Leto dni za tem pa je pobudnik od pristojnega davčnega urada prejel obvestilo o višini katastrskega dohodka za leto 1998. Dobil je pojasnilo, da bo obremenjen s katastrskim dohodkom od prodanega zemljišča tako dolgo, dokler ne bo v zemljiški knjigi vpisan novi lastnik, kar pa lahko traja tudi nekaj let.

Tako stanje daje slabo spričevalo o kvaliteti dela državnih organov, katere pomembna sestavina je tudi ažurnost. Glavni razlog za obravnavano problematiko je res položaj na nekaterih (predvsem večjih) sodiščih, vendar posameznik občuti - in tudi ocenjuje - delovanje države kot celote in ga manj zanima, katero kolesce se zatika, da ta celota ne deluje, kot bi morala.

V skladu z veljavnimi predpisi, ki opredeljujejo zavezance za plačilo davka od dohodkov iz kmetijstva ter način odmere (Zakon o dohodnini, Zakon o davčnem postopku, Zakon o zemljiškem katastru in Zakon o ugotavljanju katastrskega dohodka), je od zemljiškoknjižnega vpisa odvisen ves nadaljnji postopek vpisa sprememb v zemljiški kataster in v davčne evidence pristojnega davčnega organa. Tako se nemalokrat dogaja, da podatki v teh evidencah niso izraz dejanskega stanja, saj novi lastnik oziroma kupec začne praviloma uporabljati kupljeno zemljišče še pred vknjižbo njegove lastninske pravice v zemljiško knjigo. Posledica neažurnega vpisovanja sprememb v uradne evidence je tudi dejstvo, da je prodajalec še nekaj let po sklenitvi prodajne pogodbe zavezanec za plačilo davka od dohodkov iz kmetijstva, čeprav na prodanem zemljišču ne izvršuje več lastninskih upravičenj.

Menili smo, da bi moral biti zavezanec za plačilo navedenega davka dejanski lastnik, to je tisti, ki na kmetijskem zemljišču izvršuje vsa lastninska upravičenja. Eno od možnosti, kako bi davčni organi bolj ažurno usklajevali davčne evidence zavezancv za plačilo davka od dohodka iz kmetijstva z dejanskim stanjem, smo videli v tem, da bi v primerih, ko so podane navedene okoliščine, v davčnih evidencah zavedli spremembo davčnega zavezanca na podlagi sklenjene in notarsko overjene prodajne pogodbe. DURS smo zato predlagali, naj proučijo možnosti, da bi se v primerih, ko zaradi stanja na posameznih okrajnih sodiščih prihaja do zamud pri vpisu prenosa lastninske pravice v zemljiško knjigo, pri davčnih organih dejanski prenos lastninskih upravičenj evidentiral na drug ustrezen način in tak upošteval pri ugotavljanju zavezanca za plačilo davka od dohodkov iz kmetijstva. Opozorili smo, da je v redni način odmere po ZDavP že sicer vgrajen enoletni zamik (davek se odmeri po podatkih zemljiškega katastra na dan 31. decembra pred letom, za katero se davek odmerja, odmerjen pa mora biti do 31. decembra v letu, za katero se odmerja) in da Zakon o dohodnini v drugem odstavku 23. člena daje možnost, da se v primeru, če uporablja zemljišče kdo, ki ni vpisan v zemljiškem katastru kot njegov lastnik, imetnik pravice uporabe ali uživalec, davek iz kmetijstva odmeri uporabniku zemljišča.

V odgovoru Davčne uprave je bilo poudarjeno, da bi morali problem zaostankov na okrajnih sodiščih reševati z MP in da na leto dobijo samo eno ali dve pritožbi zaradi neažurnih evidenc, kar po njihovem mnenju pomeni, da se stranki že v prodajni pogodbi dogovorita o prevzemu davčne obveznosti; podali so tudi nekoliko zoženo interpretacijo drugega odstavka 23. člena Zakona o dohodnini. Pozneje pa so nas obvestili, da je bilo z MF usklajeno stališče, da izjemoma v primerih, ko zaradi zaostanka na posameznih okrajnih sodiščih prihaja do zamud pri vpisu prenosa lastninske pravice v zemljiško knjigo, lahko davčni organ evidentira spremembo zavezanca za plačilo davka od dohodka iz kmetijstva na podlagi predložitve ustreznih dokazil (npr. overjene prodajne pogodbe ali druge pogodbe o pridobitvi lastninske ali posestne pravice in vloge za vpis v zemljiško knjigo).

Poprava očitnih pisnih napak, ki jih storijo davčni organi pri prepisovanju podatkov iz napovedi davčnih zavezancev

V odločbi o odmeri dohodnine za leto 1995, ki jo je dne 13.9.1996 izdala Davčna uprava Ljubljana - Izpostava Šiška, je prišlo do pomote davčnega organa pri prepisovanju višine zneska med letom plačanih prispevkov za socialno varnost in posebnih prispevkov. Po pomoti je bila izpuščena ena številka, zaradi česar je bila ugotovljena previsoka osnova za dohodnino in tako odmerjena previsoka obveznost doplačila dohodnine.

Zaradi daljše odsotnosti pobudnika mu je bila dohodninska odločba vročena v skladu s 6. členom ZDavP. S tem je zamudil rok za pritožbo. Ko se je konec oktobra leta 1996 vrnil iz tujine, je pristojno izpostavo zaprosil za pojasnilo in utemeljitev nepričakovano visokega zneska odmerjene dohodnine. Dobil je zgolj pojasnilo, da je znesek pravilno izračunan in da ga je dolžan poravnati. Odločbo o odmeri dohodnine je dejansko prejel naknadno, ko je v zvezi z obvestilom o stanju dolga ponovno zahteval njeno vročitev. Na tej podlagi je ugotovil storjeno napako. Medtem je že potekel pritožbeni rok in rok za uveljavljanje vrnitve v prejšnje stanje. Pobudnik je na predlog prvostopenjskega davčnega organa zaprosil, da se mu storjena napaka upošteva pri odmeri dohodnine za leto 1996, vendar se to ni zgodilo. Na Glavnem uradu je dobil pojasnilo, da gre v navedenem primeru za pravno oziroma dejansko pomoto v zvezi z izrekom odločbe, ki se lahko spodbija le z rednimi ali izrednimi pravnimi sredstvi, za katera pa so bilo roki zamujeni.

V zvezi s prejeto pobudo smo Davčni upravi posredovali mnenje, da so tovrstne pomote, ki jih storijo davčni organi pri prepisovanju podatkov iz napovedi za odmero dohodnine v odmerne odločbe, tehnične narave in se kot take lahko popravljajo na način, ki je določen v 219. členu ZUP in ne le po poti rednih pravnih sredstev, s katerimi se popravljajo le pravne napake v davčnih odločbah (kršitev materialnega zakona, kršitev pravil postopka, nepravilna ugotovitev dejanskega stanja). V skladu s prvim odstavkom 219. člena ZUP lahko organ, ki je izdal odločbo, vsak čas popravi pomote v imenih, številkah, pisne ali računske pomote ter druge očitne pomote v odločbi. Mnenje smo obširno argumentirali.

Poudarili smo, da je namen davčnih predpisov dosežen samo, če zavezanci plačajo davke v taki višini, kot so jih po teh predpisih dolžni. Ni mogoče pristati na prakso, da bi država kot močnejša stran v razmerju do davčnih zavezancev le-tem prek bolj ali manj vestnega dela svojih uradnikov "pomotoma" nalagala večje obveznosti, kot jim po predpisih gredo, ter bi bilo od usposobljenosti in pazljivosti zavezancev odvisno, ali bodo take pomote izpodbijali s pritožbo. Seveda pa ni videti razlogov za to, da ne bi enaka možnost popravljanja pomot veljala tudi za primere pomot v korist zavezancev.

Davčna uprava je v svojem odgovoru navedla, da instituta poprave pomote ni mogoče uporabiti v vseh primerih, ko je napaka nastala na strani davčnega organa. Gre za primere, ko pomeni napaka napačno ugotovljeno dejansko stanje, le-to pa se ne da spremeniti s sklepom o popravi pomote, obnovo postopka ali odpravo odločbe po nadzorstveni pravici. Zakonske podlage, ki bi v teh primerih omogočila spremembo pravnomočne odločbe, po njihovem mnenju ni ne v ZUP in ne v ZDavP.

Davčna uprava je podčrtala pomen temeljnega načela pravnomočnosti odločbe. Pravna varnost terja nespremenljivost pravnega razmerja, ki izhaja iz izdane odločbe. Zavezancem za dohodnino, kot tudi drugim davčnim zavezancem, je popravljanje in odpravljanje nepravilnosti v odločbi v skladu z ZUP v celoti omogočeno v okviru rednega pravnega sredstva, to je pritožbe. Za primerjanje izdane odločbe z vloženo napovedjo ni potrebna posebna usposobljenost zavezancev. Menijo, da morajo tudi zavezanci pokazati določeno mero aktivnosti pri varovanju svojih pravic in pravnih koristi in dejavno sodelovati tako pri izpolnjevanju davčnih napovedi kot v samem odmernem postopku.

Tudi v konkretnem primeru zavezanec po prejemu odmerne odločbe ni pravočasno preveril pravilnosti izdane odločbe in ugotovil razloga za previsoko odmero. To je storil šele leto dni kasneje.

Zaključili so, da je v konkretnem primeru mogoče izdati sklep o popravi pomote, da pa bo v drugih primerih, ko ne bo šlo za očitne pomote tehnične narave, treba poiskati sistemske rešitve v okviru sprememb ZDavP ali novega ZUP.
 

3.5.6. Druge upravne zadeve

Poprava krivic

Na tem področju ugotavljamo večjo rast števila prejetih pobud v primerjavi z letom 1998. Tako smo v letu 1998 prejeli 35 pobud, medtem ko smo v letu 1999 prejeli 210 pobud, od tega je bilo 186 pobud svojcev po vojni pobitih oseb, preostale pobude pa so se predvsem nanašale na prepočasno odločanje vladne komisije o zahtevah upravičencev po zakonu o popravi krivic.

V pobudah svojcev po vojni pobitih oseb so svojci predlagali, naj varuh sproži pri zakonodajnih in izvršilnih organih ustrezne postopke, da se odkrijejo, primerno označijo in zavarujejo grobišča kot kraji državnega pomena, ugotovijo in popišejo slovenske žrtve povojnih pobojev, evidentira njihova smrt v matičnih knjigah, izdajo svojcem po uradni dolžnosti potrdila o smrti, mrtvim javno izkaže čast, preživelim izreče obžalovanje, pred vso javnostjo pa obsodijo poboji. V nekaterih pobudah je bila tudi zahteva, da mora država svojce uradno seznaniti z usodo njihovih družinskih članov.

Že od pričetka dela se varuh ukvarja s problematiko, ki se nanaša na spoštovanje temeljnih človekovih pravic in dostojanstva po vojni pobitih oseb. Že v letu 1995 smo prejemali pobude glede izdaje mrliških listov za po vojni pobite osebe. MNZ smo takrat predlagali, da se dopolni Zakon o matičnih knjigah, in sicer tako, da se je omogočila izdaja mrliških listov tudi za te osebe. Dopolnitev navedenega zakona je bila sprejeta v Državnem zboru dne 11.5.1995. Po uveljavitvi te dopolnitve nismo prejemali pobud svojcev, iz katerih bi izhajalo, da imajo težave pri pridobitvi mrliških listov.

Zakon o popravi krivic priznava po vojni pobitim osebam in njihovim svojcem določene pravice. Poleg pravice do odškodnine za svojce priznava tudi pravico do izdaje mrliških listov in obeležitve grobov, če to še ni bilo storjeno. Postopek in način uveljavljanja odškodnine ter pravico do obeležitve grobov naj bi urejala dva druga zakona, ki pa žal še vedno nista sprejeta. Tako ugotavljamo, da svojci še vedno ne morejo uveljaviti odškodnine, ker še ni sprejet zakon o Skladu za poplačilo vojne odškodnine. Prav tako še ni sprejet zakon o vojnih grobiščih, ki naj bi urejal med drugim tudi problematiko grobišč po vojni pobitih oseb.

Pri obravnavanju tovrstnih pobud izhajamo iz prepričanja, da mora država spoštovati pravico do osebnega dostojanstva vsakega posameznika tudi po njegovi smrti. Zato predlagamo, da država čimpreje stori vse potrebno za upoštevanje te pravice tudi za po vojni pobite osebe.

To pa po našem mnenju zlasti pomeni:

• obeležitev grobišč
• simbolni pogreb
• vzpostavitev spiska po vojni pobitih oseb
• ureditev izdaje mrliških listov
• pietetno ravnanje z najdenimi posmrtnimi ostanki

Ugotavljamo, da se aktivnosti za dostojno rešitev vprašanj, ki se nanašajo na povojne pobite osebe, odvijajo prepočasi. Leta 1990 je takratni Izvršni svet RS imenoval komisijo za reševanje vprašanj, povezanih z namembnostjo in ureditvijo grobišč v Kočevskem Rogu in drugih tovrstnih grobišč. Delo navedene komisije v vsem tem času ni dalo ustreznih rezultatov. Zato se je varuh dne 20.8.1999 sestal s predsednikom omenjene komisije, da bi se seznanil s problemi, s katerimi se srečuje komisija. Predsednik komisije je pojasnil, da položaj in status komisije nista urejena in da komisija ne dela v polni sestavi zaradi smrti nekaterih njenih članov. Nadalje je opozoril na nezmožnost komisije za operativno delo in za zbiranje informacij o povojnih pobojih. Ugotovljeno je bilo, da je treba dopolniti pristojnosti in sestavo komisije.

Varuh se je dne 25.8.1999 s pismom v zvezi z navedeno problematiko obrnil na ministra za delo, družino in socialne zadeve in se z njim sestal dne 1.10.1999. Ugotovljeno je bilo, da odprta vprašanja zadevajo več ministrstev (MDDSZ, MOP, MNZ in MP). Zato je bilo dogovorjeno, da je treba takoj oživiti delo vladne komisije, jo dopolniti in razširiti njene pristojnosti, med drugim tudi s tem, da Vladi predlaga ustrezne rešitve. Minister je zagotovil, da bo predlagal povečanje proračunske postavke, namenjene za urejanje grobišč po vojni pobitih oseb. Varuh je ministru zagotovil, da bo v okviru svojih pristojnosti pospeševal sprejem zakona o vojnih grobiščih, ki je med drugim tudi pravni temelj za urejanje grobišč po vojni pobitih oseb. Na sestanku z ministrom je bilo tudi dogovorjeno, da se v najkrajšem času skliče vladna komisija, kar se je tudi zgodilo.

Omenili smo že, da nekateri svojci v pobudah navajajo, da želijo izvedeti, kakšna je bila usoda pobitih oseb. Gre za problem, ko svojci trdijo, da ne morejo od državnih ustanov pridobiti nobenih podatkov o usodi svojih bližnjih. V zvezi s tem problemom smo v konkretnem primeru naslovili pisne poizvedbe na ustanove, ki bi lahko hranile tovrstne podatke. Vseh odgovorov ob nastanku tega poročila še nimamo.

Preostale pobude na tem področju so se nanašale predvsem na prepočasno odločanje o zahtevah upravičencev po zakonu o popravi krivic. Navedene pobude smo obravnavali tako, da smo posredovali za pospešitev obravnave vloženih zahtev. Ugotavljamo, da so bila naša posredovanja v vseh primerih uspešna. Omenimo naj, da smo v enem primeru predlagali komisiji, naj ponovno obravnava in odloči o zahtevi, o kateri je bilo negativno odločeno, čeprav so bili izpolnjeni vsi zakonski pogoji za pozitivno odločitev, in kljub pozitivnemu predlogu strokovne službe komisije za izvajanje zakona o popravi krivic. Komisija je predlog za ponovno obravnavo upoštevala ter ugodila zahtevi upravičenke.

Žrtve vojnega nasilja

V letu 1999 smo prejeli 49 pobud s področja izvajanja “vojnih” zakonov, še posebej po Zakonu o žrtvah vojnega nasilja (ZZVN). Večina pobud se je nanašala na dolgotrajne in še nedokončane postopke po teh zakonih, prekoračevanje rokov za izdajo odločbe in dolgotrajnost revizijskega postopka, na kar smo opozarjali že v prejšnjih letnih poročilih. Državni zbor je dne 25.5.1999 sprejel Zakon o spremembah in dopolnitvah ZZVN. Novela (že peta po vrsti - ZZVN-D) je razširila krog upravičencev do varstva. Pričakujemo, da bomo tudi v prihodnje prejemali pobude s tega področja, zlasti pobude, ki se bodo nanašale na probleme v postopkih za uveljavljanje pravic po ZZVN-D. Novela je končno uredila tudi varstvo družinskih članov žrtev vojnega nasilja, ki se zagotavlja istemu krogu družinskih članov in ob enakih pogojih kot po predpisih o vojnih invalidih. Z ZZVN-D je določen tudi krajši šestmesečni rok za revizijo. Ta rok velja od 19.6.1999. Pričakovati je, da se bo s tem vsaj nekoliko zmanjšalo nezadovoljstvo strank zaradi dolgotrajnosti revizijskega postopka in nasprotno, da bo naraslo nezadovoljstvo tistih, za katerih odločbe ne velja krajši revizijski rok. Po podatkih MDDSZ iz novembra 1999 poteka revizija odločb, izdanih po ZZVN-D, brez zastojev. Tudi rok, v katerem se opravlja revizija prvostopenjskih odločb po osnovnem zakonu, je čedalje krajši in znaša okrog 10 mesecev. Izjema so le spisi upravičencev, za katere komisija za reševanje prošenj za prednostno revizijo odločb ugotovi, da izpolnjujejo posebne kriterije, ki upravičujejo prednostno obravnavo. Še daljši rok (dve leti) pa velja tudi za odločanje o pritožbah, ki so bile vložene zoper negativne prvostopenjske odločbe. V vseh teh primerih je očitno kršen rok iz prvega odstavka 247. člena ZUP.

Zaradi dolgega roka za revizijo po osnovnem zakonu pobudniki pogosto dvomijo o pravočasnosti revizije. Na varuha se je obrnila pobudnica, ki ji je bil z odločbo upravne enote Ljubljana, Izpostava Bežigrad, z dne 23.1.1998 priznan status žrtve vojnega nasilja. Odločba je bila v reviziji z odločbo MDDSZ z dne 15.2.1999 odpravljena. Iz vsebine in obrazložitve drugostopenjske odločbe ni bilo razvidno, ali je bila revizija opravljena v enoletnem roku, zaradi česar je pobudnica dvomila o pravočasnosti opravljene revizije. Po določbi drugega odstavka 103. člena Zakona o vojnih veteranih se revizija šteje za opravljeno v zakonskem roku, če je bila odločba, izdana ob reviziji, v tem roku odposlana upravni enoti zaradi vročitve stranki. Za pravočasnost revizije pa je pomemben tudi datum prejema prvostopenjske odločbe v revizijo. Ugotavljamo, da niso redki primeri, ko med izdajo odločbe prve stopnje o priznanju statusa žrtve vojnega nasilja in prejemom take odločbe v revizijo preteče kar nekaj časa. V primeru pobudnice je med izdajo odločbe in prejemom v revizijo minilo 24 dni. Iz revizijske odločbe pa stranka ne more razbrati, kdaj je ministrstvo prejelo v revizijo prvostopenjsko odločbo. Razpolaga le s podatki o času izdaje odločbe prve stopnje ter času izdaje revizijske odločbe, ki večkrat dajejo vtis, da je rok za revizijo prekoračen. Podatkov o datumu odprave odločbe upravni enoti zaradi vročitve stranka nima. Tak položaj slej ko prej vodi v stanje pravne negotovosti in nezaupanja v delo državnih organov. V takem položaju se je znašla tudi pobudnica.

MDDSZ smo predlagali, da organ druge stopnje v revizijskih odločbah navede tudi podatke, iz katerih bo razvidno, kdaj je ministrstvo prejelo odločbo v revizijo. Navajanje podatkov, na podlagi katerih bi bilo mogoče primerjati datum prejema odločbe v revizijo in datum izdaje revizijske odločbe, ki sta običajno zajeta v enoletnem revizijskem roku, bi nedvomno pripomogla k večjemu zaupanju strank v pravilnost dela in pravočasnost revizije drugostopenjskega organa. S tem bi se zmanjšalo tudi nezadovoljstvo strank, ki so po večini starejši ljudje, od katerih ne bi bilo pravično in utemeljeno pričakovati, da bi sami pri organu prve ali druge stopnje iskali podatke o pravočasnosti revizije.

Na predlog se je ministrstvo odzvalo najprej s pojasnilom, da organ druge stopnje v revizijski odločbi ne more navesti datuma odprave in zato tudi v revizijski odločbi ne navaja podatkov, iz katerih bi bilo mogoče ugotoviti, ali je bila revizija opravljena v roku. Ti podatki so razvidni iz vsakega upravnega spisa in se nahajajo tudi v sprejemni pisarni organa prve in druge stopnje in se zato ne navajajo še posebej v odločbi. Ker se z odzivom ministrstva nismo mogli strinjati, smo naš predlog ponovili. Nanj je ministrstvo odgovorilo, da kljub navajanju podatkov v obrazložitvi odločbe o tem, kdaj je prejelo odločbo organa prve stopnje v revizijo, in datumu izdaje revizijske odločbe ne bi bilo mogoče z gotovostjo ugotoviti, ali je bila revizija opravljena v zakonitem roku, ker lahko med datumom izdaje revizijske odločbe in datumom odprave poteče več dni. Navajanje datuma prejema prvostopenjske odločbe v revizijskih odločbah zato ni potrebno in se s tem tudi ne bi zmanjšalo nezadovoljstvo strank. Tudi to stališče se nam ne zdi prepričljivo. V obrazložitev odločbe spadajo vsi relevantni podatki, med katerimi je gotovo tudi datum, ko je organ prejel zadevo v reševanje. Z navedbo datuma bi v obravnavanem primeru res ne “pokrili” celotnega dvomljivega obdobja, bi ga pa praviloma vsaj prepolovili (za čas od izdaje odločbe prve stopnje do njenega sprejema pri ministrstvu).

Pri postopkih po ZZVN smo obravnavali tudi primer zastoja v postopku, ko upravna enota potem, ko je bila njena odločba (drugič) odpravljena v reviziji na MDDSZ, ni mogla v skladu z ZUP ponovno odločati o zadevi, ker je spise prek MDDSZ odstopila Upravnemu sodišču zaradi upravnega spora, sproženega zoper (prvo) odločbo MDDSZ. Problem načelno opisujemo spredaj pod 3.5.1. b), str. . Iz tam navedenih razlogov smo predlagali, da MDDSZ prouči možnosti za takojšnje nadaljevanje postopka na prvi stopnji.

Ministrstvo je odgovorilo, da bi bilo ponovno odločanje na prvi stopnji lahko Sizifovo delo, če bi Upravno sodišče sámo - in to drugače – odločilo o stvari. (To se v praksi skoraj ne dogaja. Poleg tega pa pri prvi revizijski odpravi prvostopenjske odločbe sproženi upravni spor ni bil ovira za ponovno odločanje organa prve stopnje, ki je očitno takrat še razpolagal z zadevnimi spisi). Z obveznostjo ponovne odločitve v 30 dneh po 242. členu ZUP se niso posebej ukvarjali. Tudi sicer so videli samo razloge za to, da se počaka na sodbo Upravnega sodišča.

Žal, kot že vsakič doslej, ugotavljamo, da osebe, ki so jim priznane pravice po ZZVN, teh pravic dejansko v pomembnem delu ne morejo uveljaviti, saj zakon o skladu za poplačilo vojne odškodnine še vedno ni sprejet. Ponavljamo, da je tako stanje nesprejemljivo, zlasti ker morajo upravičenci po že tako dolgih postopkih za priznanje pravic še čakati na (milost) zakonodajalca, da bo sprejel zakon, na podlagi katerega bodo lahko te pravice tudi dejansko uveljavili.

Civilno služenje vojaškega roka

Tudi v letu 1999 se problematika, ki izhaja iz prejetih pobud (5), ni bistveno spremenila. Največji delež predstavljajo pritožbe pobudnikov, ki jim ni bila omogočena napotitev v rokih, ki jih za to določa zakon. Navedeno je mogoče pripisati še vedno naraščajočemu številu prošenj za uveljavljanje pravice do ugovora vesti, povečanemu številu kritičnih letnikov, ki jih je treba prednostno napotiti na civilno služenje, ter premajhnemu številu prostih zmogljivosti v organizacijah, kjer se izvaja nadomestno civilno služenje. MNZ pričakuje, da bo del teh težav rešen z izbiro večjega števila novih služb in organizacij, v katerih se bo izvajala nadomestna civilna služba. Predvideni so tudi ukrepi za kvalitetnejše opravljanje nalog pristojnih ministrstev (poleg MNZ še MO).

Od prejšnjega razpisa za izbiro organizacij in služb sta minili že dve leti. V tem času pa so se razmere že spremenile in nekatere od organizacij ne izpolnjujejo več pogojev za izvajanje nadomestne civilne službe. Na varuha se je obrnil pobudnik na opravljanju nadomestne civilne službe v PDT. Ta je pridobil koncesijo v letu 1997. MNZ smo opozorili na dvomljivo nadaljevanje izvajanja nadomestne službe na podlagi te koncesije v obeh enotah, ki sta oziroma bosta prevzeli naloge PDT (glej pod 3.5.3., str. ). To še posebej velja za Center za odstranjevanje tujcev, pri katerem je že zaradi namena, zaradi katerega je bil ustanovljen, in dejavnosti, ki jo opravlja, dvomljivo, ali je primeren za izvajanje nadomestne civilne službe. Zato smo ministrstvu predlagali, da odprta vprašanja prouči in v prihodnje zagotovi táko izvajanje nadomestne službe, da bo usklajena z veljavno zakonodajo in da bo ustrezala tudi dejavnostim organizacij in služb, v katerih se izvaja.

Ugotavljanje stalnega prebivališča po 8. členu ZENO

Pobudnica se ni strinjala s postopkom prijave stalnega prebivališča občana, ker je Upravna enota Piran ob prijavi od prijavitelja ni zahtevala dokazila, da ima pravico do prebivanja na naslovu, ki ga prijavlja. V pobudi je navedla, da je lastnica nepremičnine na naslovu, kjer je bilo prijavljeno stalno prebivališče, pri čemer za prijavo ni podala (pozitivne) pisne izjave.

Pri Upravni enoti Piran smo opravili poizvedbe in hkrati podali mnenje, da ne bi smeli prijaviti stalnega prebivališča brez predložitve (pozitivne) pisne izjave lastnika, da prijavitelju dovoljuje prebivati na naslovu, ki ga prijavlja, kot to določa 6. člen ZENO. Naše mnenje je upravna enota sprejela. Ker pa prijavljena oseba dejansko prebiva na naslovu, ki ga je prijavila, bi z uvedbo postopka ugotovitve dejanskega stanja po 8. členu ZENO prišli do enakega položaja, kot je nastal s samo prijavo brez pisne izjave lastnika, to je do ugotovitve, da prijavitelj dejansko prebiva na naslovu, ki ga je prijavil. Glede na dejstvo, da sama prijava stalnega prebivališča prijavitelju ne daje tudi pravice do prebivanja na prijavljenem naslovu, smo pobudnico napotili, da po sodni poti zavaruje svojo lastninsko pravico in uredi spor glede pravice do prebivanja prijavitelja v njeni hiši.

Na podlagi obravnave pobud, ki so se nanašale bodisi na nemožnost prijave stalnega prebivališča ali nestrinjanje s tako prijavo, smo ugotovili nekatere pomanjkljivosti 8. člena ZENO. V tem členu je urejen postopek ugotovitve dejanskega stanja, ki ga uvede upravni organ po uradni dolžnosti, če sumi, da občan stalno ne prebiva na naslovu, kjer je prijavil svoje stalno prebivališče. Na podlagi dokončne odločbe, s katero ugotovi, da občan stalno ne prebiva na naslovu, kjer je prijavil svoje stalno prebivališče, izbriše občana iz registra stalnega prebivalstva oziroma vpiše spremembo naslova v ta register. Dokončna odločba velja kot potrdilo o spremembi naslova stalnega prebivališča.

V praksi se v postopku po 8. členu ZENO ne ugotavlja prebivališče, kjer občan dejansko živi, ampak se ugotavlja le, ali občan živi na naslovu, kjer ima prijavljeno stalno prebivališče. Novo dejansko prebivališče se torej ne ugotavlja. Tako prihaja do situacij, ko je posameznik lahko na podlagi dokončne ugotovitvene odločbe, izdane v postopku po 8. členu, izbrisan iz registra stalnega prebivalstva, novega stalnega prebivališča pa zaradi tega, ker ne dobi pisne (pozitivne) izjave lastnika, ne more prijaviti in je tako v prekršku. Včasih pa je, kot kaže spredaj opisani primer, mogoča prijava stalnega prebivališča tudi brez take pisne izjave lastnika stanovanja.